III OSK 770/25

III OSK 770/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 8/25 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2025-02-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust 2, art 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 8/25 w sprawie ze skargi Związku Zawodowego [...] na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olszynie wyrokiem z dnia 12 lutego 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 8/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku Zawodowego [...] na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni (pkt 1), stwierdził bezczynność organu bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2), a także zasądził od Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na rzecz Związku Zawodowego [...] kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Związek Zawodowy [...] (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") w piśmie z dnia 23 października 2024 r. zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] (dalej: "organ") o udostępnienie w ramach informacji publicznej liczby pracowników zatrudnionych w organie oraz wysokości ich miesięcznych wynagrodzeń brutto według stanu na dzień 30 września 2024 r., z wyszczególnieniem kryteriów: wydziału/biura/jednostki, stanowiska, zaszeregowania, wynagrodzenia zasadniczego brutto, kwoty dodatku stażowego brutto, kwoty dodatku funkcyjnego brutto, kwoty dodatku specjalnego brutto, kwoty przyznanej premii brutto.
W dniu 12 listopada 2024 r. organ odpowiedział na wniosek pismem, w którym poinformował wnioskodawcę o liczbie zatrudnionych pracowników. W odniesieniu natomiast do części wniosku dotyczącej podania wynagrodzeń brutto tych pracowników według ww. kryteriów organ wskazał, że przygotowanie tych danych będzie wymagało znacznego nakładu pracy. Ocenił zatem, że nie jest to informacja prosta, lecz przetworzona, wobec czego wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") oraz do wyjaśnienia, w jaki sposób wnioskodawca zamierza wykorzystać pozyskaną informację publiczną.
W dniu 18 listopada 2024 r. w odpowiedzi na wezwanie wnioskodawca wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, lecz są informacją prostą, gdyż zestawienia kwot wynagrodzeń dla poszczególnych pracowników są sporządzane dla celów płacowych co miesiąc. Skarżący założył, że to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że udostępnienie żądanej informacji wymaga podjęcia czynności wykraczających poza zwykłą działalność organu. Jako niewystarczające ocenił przy tym zawarcie ogólnikowych stwierdzeń, że przygotowanie żądanej informacji zakłóciłoby normalny tok pracy organu, wskazując na konieczność wykazania konkretnych nakładów pracy i środków niezbędnych do poniesienia w celu udostępnienia żądanej informacji. Wnioskodawca stwierdził również, że legitymuje się szczególnym interesem publicznym jako podmiot kontrolujący przestrzeganie przepisów prawa pracy i występujący o usunięcie nieprawidłowości, spełniający tym samym ważną funkcję społeczną.
W piśmie z 2 grudnia 2024 r. organ ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, aby udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wywiódł, że tego rodzaju interes należy wiązać z funkcjonowaniem struktur państwowych i realną możliwością oddziaływania na te struktury. Wskazał na konieczność każdorazowego rozważenia, czy udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie naruszało praw podlegających ochronie. Podał bowiem, że art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidują możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej również ze względu na prywatność osoby fizycznej. Stwierdził, że z powyższych powodów informacja dotycząca wysokości miesięcznych wynagrodzeń brutto zatrudnionych pracowników (wg określonych przez wnioskodawcę kryteriów) nie zostanie udostępniona.
Na bezczynność organu pismem z dnia 17 grudnia 2024 r. Związek Zawodowy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, a także podtrzymał prezentowane dotychczas stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że wynagrodzenia pracowników samorządowych finansowane są ze środków publicznych, tj. z majątku publicznego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., zatem dopuszczalne jest formułowanie wniosków dostępowych dotyczących wydatkowania tak określonych środków. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jako organ władzy publicznej i jest dysponentem informacji o wypłaconych wynagrodzeniach. Wobec tego wniosek dostępowy spełnia przedmiotowe i podmiotowe wymogi wynikające z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczy on znajdujących się w posiadaniu organu informacji o majątku publicznym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organ nie zrealizował wniosku o udzielenie informacji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacje na temat wynagrodzeń pracowników są tajne i jako dobro osobiste pracownika (art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2025 r. poz. 1071) nie podlegają ujawnieniu bez jego zgody. Zasada ta podlega jednak ograniczeniu na rzecz jawności wynagrodzeń w odniesieniu do osób publicznych lub osób pełniących funkcje publiczne. Przykładowo, z art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Na tle art. 2 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ukształtował się pogląd, zgodnie z którym informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 września 2014 r., I OSK 59/14, z 30 września 2015 r., I OSK 1853/14, z 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2755/14). Zatem wynagrodzenia wyżej wymienionych osób podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Za osoby pełniące funkcje publiczne w administracji publicznej uznawane są te osoby, które pełnią funkcję w organach władzy publicznej oraz osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. K 17/05, a także Komentarz: "Dostęp do informacji publicznej" red. P. Szustakiewicz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2019, s. 53-54). Wobec tych osób nie obowiązuje więc ograniczenie dostępu do informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w odniesieniu do innych pracowników jednostki samorządu terytorialnego, niepełniących funkcji publicznych w wyżej podanym znaczeniu, nie obowiązuje zasada jawności, a wręcz przeciwnie, ich prywatność podlega ochronie zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p. Zatem wysokość ich wynagrodzeń nie podlegałaby udostępnieniu, o ile wniosek dostępowy dotyczyłby imiennie wskazanych osób (por. ww. Komentarz "Dostęp do informacji publicznej", red. P. Szustakiewicz, s. 80 i powołany tam wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. I OSK 1380/21).
WSA w Olsztynie przyjął, że tylko w przypadku wniosku o udzielenie informacji publicznej dotyczącej imiennie określonych osób należałoby podjąć działania wskazane przez organ - rozważyć w odniesieniu do każdego pracownika, czy udostępnienie informacji o wynagrodzeniu nie naruszy jego prawa do prywatności, co wymagałoby dokonania podziału zatrudnionych osób na osoby pełniące funkcje publiczne oraz osoby funkcji takich niepełniące, na podstawie analizy zakresów czynności wszystkich pracowników. Konieczność wykonania tego rodzaju działań nadałaby informacji charakter przetworzony w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co wymagałoby od skarżącego wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w której wniosek dostępowy dotyczył informacji zbiorczych (nieimiennych), posiadanych przez organ. Zażądano bowiem zbiorczego zestawienia wysokości miesięcznych wynagrodzeń brutto pracowników z określonym we wniosku podziałem na komórkę organizacyjną, stanowiska, kategorię zaszeregowania, wynagrodzenie brutto oraz dodatki – stażowy, funkcyjny i specjalny oraz premie. Tak sformułowany wniosek – zdaniem Sądu I instancji - niewskazujący imiennie żadnego z pracowników, nie naruszał ich prywatności i w związku z tym nie wymagał od organu nakładu pracy w celu wyodrębnienia grupy osób korzystających z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz osób, którym ochrona ta nie przysługuje.
Sąd pierwszej instancji uznał, że organ nie wykazał, aby wniosek dostępowy dotyczył informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i w związku z tym niezasadnie wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W konsekwencji, nie udzielając wnioskowanej informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, zaś skarga okazała się zasadna, gdyż organ nie podjął we właściwym terminie przewidzianych prawem działań w celu jego załatwienia, czym naruszył przepis art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przyjęto w nim, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby bezczynność miała charakter rażący, gdyż była ona wynikiem błędnej interpretacji prawa i brak jest podstaw do przyjęcia, że organ celowo unikał jej udzielenia, ponadto organ przystąpił do załatwienia sprawy z zachowaniem terminów wynikających z u.d.i.p., tyle tylko, że nie uczynił tego właściwie, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej: "p.p.s.a."). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym składa się na nie jedynie wpis od skargi, gdyż skarżący działał osobiście.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie normy tego przepisu w sytuacji, kiedy skarga, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw, winna być oddalona, względnie Sąd we własnym uzasadnieniu winien wskazać wyłącznie na potencjalnie wadliwą formę załatwienia wniosku;
b) art. 151 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że żądanie danych o wysokości składników wynagrodzenia, miejsca zatrudnienia w kontekście komórki organizacyjnej, stanowiska oraz kategorii zaszeregowania bez wskazania imienia i nazwiska nie narusza prywatności osób fizycznych, kiedy to właściwa wykładnia normy tego przepisu z uwagi na to, że na podstawie danych bez trudu można zidentyfikować poszczególne zatrudnione osoby prowadzi do wniosków przeciwnych;
b) art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i tym samym przyjęcie, że dane ujawnione w liście płac po zanonimizowaniu stanowiły wystarczający dokument dla rozpoznania wniosku wnioskodawcy, kiedy to w istocie wobec żądania w tym wypadku danych o jednostce zatrudnienia, stanowisku, kategorii zaszeregowania wymuszało na organie wytworzenie zupełnie nowego dokumentu składającego się z treści wielu dokumentów będących w posiadaniu organu, przez co w tym wypadku żądana informacja musiała być uznana za przetworzoną w rozumieniu ustawy.
Opisane naruszenia zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazują, że gdyby Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił ustalony w sposób szczegółowy i wnikliwy stan faktyczny i prawny sprawy, to nie byłoby podstaw zobowiązujących organ do rozpoznania wniosku, a skarga Związku Zawodowego [...] zostałaby oddalona w całości.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Jednocześnie organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego -według norm przepisanych, a także wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co do zasady w pierwszej kolejności powinny podlegać rozpoznaniu zarzuty oparte na drugiej podstawie kasacyjnej, jednakże w niniejszej sprawie jedyne zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały oparte na art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a., które są przepisami o charakterze wynikowym, a ich naruszenie stanowi konsekwencję naruszenia innych regulacji prawnych. Z tej przyczyny w pierwszej kolejności muszą podlegać ocenie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przedstawienia szerszego kontekstu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym ciężarach publicznych.
Należy przyjąć, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu – właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).
Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).
Pogląd wyrażany przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrujący tą sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd przeciwny, wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h u.d.i.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.
Żądania wniosku dostępowego w zakresie wskazania liczby pracowników zatrudnionych w Zarządzie Dróg Wojewódzkich w [...] oraz wysokości ich miesięcznych wynagrodzeń brutto według stanu na dzień 30 września 2024 r. z wyszczególnieniem kryteriów: wydziału/biura/jednostki, stanowiska, kategorii zaszeregowania, wynagrodzenia zasadniczego brutto, kwoty dodatku stażowego brutto, kwoty dodatku funkcyjnego brutto, kwoty dodatku specjalnego brutto, kwoty przyznanej premii brutto - stanowią zatem informację publiczną, a ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Żądane informacje mieszczą się bowiem w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dostęp do żądanych przez stronę skarżącą informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Należy tu przypomnieć, że przedmiotem skargi do sądu pierwszej instancji była bezczynność organu. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] na etapie skargi kasacyjnej nie kwestionował niewydania decyzji – tym samym pozostaje to poza granicami sprawy. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę jedynie zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego, przesądzając że żądane informacje są informacją publiczną udostępnianą na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd administracyjny rozstrzygając sprawę w oparciu o art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonego wyroku, nie był jednak uprawniony do nakazywania określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Wywody Sądu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są błędne. Organ rozpoznając wniosek będzie związany stanowiskiem sądu co do tego, że żądane informacje są informacją publiczną. Na etapie ponownego rozpoznawania wniosku organ rozważy, czy żądane informacje publiczne podlegają ograniczeniom ich udostępniania, w szczególności wskazanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na ochronę prywatności i danych osobowych. Zatem wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące ochrony prywatności i ochrony danych osobowych, nie mają znaczenia dla oceny żądanych informacji jako publicznych. Czym innym jest bowiem uznanie informacji za informację publiczną, a czym innym jest kwestia dopuszczalności ich udostępnienia. Tą drugą kwestię zobowiązany będzie rozstrzygnąć organ w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, biegnącym od daty zwrotu akt administracyjnych. W zależności od zajętego stanowiska co do ograniczenia udostępniania żądanych informacji, organ je udostępni lub wyda decyzję o odmowie ich udostępnienia.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. również jest częściowo nietrafny. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji przedwcześnie odniósł się do kwestii ewentualnego zakwalifikowania informacji jako przetworzonej. Brak wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, uzasadniać może odmowę udzielenia wnioskowanej informacji, w formie decyzji. Jednak na tym etapie postępowania administracyjnego, w którym nie wydano decyzji administracyjnej, powyższe dywagacje są przedwczesne. W związku z tym zarzut błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść skutku.
Z powyższych przyczyn omawiane zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne, a w konsekwencji bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania, sprowadzający się do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku dostępowego skarżącego z dnia 23 października 2024 r.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.