III OSK 7685/21

III OSK 7685/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 548/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-09
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. i B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 548/21 w sprawie ze skargi A.P. i B.P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lutego 2021 r. nr DP-420/186/2021/sj w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie 1. oddala skargę kasacyjną B.P.; 2. umarza postępowanie kasacyjne ze skargi kasacyjnej A.P.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 548/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji"), po rozpoznaniu skargi A.P. i B.P. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ" albo "organ odwoławczy") z dnia 8 lutego 2021 r. nr DP-420/186/2021/sj w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W okresie 8 – 21 czerwca 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako "organ pierwszej instancji") przeprowadził kontrolę pozaplanową [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w S. (dalej: "spółka") przy ul. S. Ustalenia tej kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr BIB 102/2018. W toku prowadzonej kontroli spółka złożyła wniosek o wyłączenie z udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 363 ze zm.), dalej jako "u.u.i.ś.", informacji o wartości handlowej oraz stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa znajdujących się w załącznikach nr 4, 5, 11, 12, 15, 16 i 18 do protokołu kontroli nr BIB 102/2018. Spółka wniosła m.in. o wyłączenie informacji w zakresie wielkości produkcji sera parzonego i termizowanego za lata 2016 – 2018.
Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. wnioskodawcy zwrócili się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udostępnienie informacji o wielkości produkcji [...] w S. przy ul. S. wskazując, że wielkość ta występuje ponad wielkości zawarte w wydanych spółce pozwoleniach.
Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 3 marca 2020 r. nr DBIN.7016.9.2020.MZ, wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej jako "k.p.a.", odmówił udostępnienia wnioskodawcom informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie wielkości produkcji [...] w S. przy ul. S.
Na powyższe rozstrzygnięcie A.P. i B.P, pismem z dnia 20 marca 2020 r. wnieśli odwołanie.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r. nr DP-420/481/2020/sj uchylił ww. decyzję Śląskiego WIOŚ z dnia 3 marca 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na ww. decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 10 czerwca 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w S.
Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1552/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 10 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Inspektor Ochrony Środowiska naruszył art. 138 § 2 k.p.a., albowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, mimo że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że ustaleń dotyczących zasadności wniosku o wyłączenie informacji z udostępnienia organ dokonuje w postępowaniu dotyczącym takiego wniosku, a nie w postępowaniu o udzielenie informacji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rolą organu odwoławczego była przede wszystkim ocena, czy żądanie wniosku o udostępnienie informacji z protokołu kontroli przeprowadzonej od 8 czerwca do 21 czerwca 2018 r. mieści się w zakresie informacji o środowisku, czy zakres informacji objętych ochroną na podstawie złożonego wniosku o wyłączenie z udostępniania pokrywa się z wnioskiem o udostępnienie informacji oraz czy możliwe jest udostępnienie informacji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska winien podjęć niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy, oceniając czy materiał dowodowy jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Ewentualne braki w zakresie materiału organ odwoławczy winien uzupełnić. Nadto winien dokonać wszechstronnej oceny dowodów oraz odnieść się do zarzutów i twierdzeń stron. Z kolei motywy rozstrzygnięcia organ odwoławczy winien przedstawić w uzasadnieniu decyzji.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. nr DP-420/186/2021/sj utrzymał w mocy decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 marca 2020 r.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że informacja stanowiąca o istocie "tajemnicy przedsiębiorstwa", została sporządzona 21 czerwca 2018 r. gdy [...] Sp. z o. o. Sp. k. wniosła o wyłączenie z udostępnienia informacji o wartości handlowej oraz stanowiących informację przedsiębiorstwa znajdujących się w załącznikach do protokołu kontroli nr BIB 102/2018. Wniosek o wyłączenie informacji został złożony w terminie ustawowo określonym. W treści wniosku [...] Sp. z o. o. Sp. k. wyjaśniła jaki wpływ na wartość rynkową spółki może mieć udostępnienie informacji, które w jej ocenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wniosek o wyłączenie informacji z udostępnienia został wyczerpująco i przekonująco uzasadniony nie tylko w kontekście formalnym lecz także merytorycznym. W sprawie zostały spełnione łącznie trzy przesłanki konieczne do uznania, iż wystąpił wyjątek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. Niezaprzeczalnym w sprawie jest fakt, iż wniosek o wyłączenie dotyczył informacji o rozmiarze produkcji, która stanowi jedną z informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa. Informacje te zawsze zawierają w sobie pewną wartość handlową. Rozmiar produkcji wpływa w sposób bezpośredni na konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku. Określony poziom produkcji towarów przyczynia się do zmniejszenia przeciętnych kosztów całkowitych produkcji w przeliczeniu na ilość produkowanego towaru, poprzez rozłożenie kosztów stałych na większą ilość sprzedanego towaru. Kluczowym jest zatem ustalenie przez przedsiębiorcę optymalnego poziomu produkcji przy wykorzystaniu danego sprzętu produkcyjnego. Powyższe ma więc wpływ na koszt produkcji, a zatem na cenę sprzedawanego towaru, co zaś wiąże się z pozycją konkurencyjną podmiotu na rynku. Dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Informacje, o które A.P. i B.P. zwrócili się do organu pierwszej instancji nie są powszechnie znane, a ich udostępnienie czy uzyskanie przez konkurenta może przysporzyć korzyści jemu lub podwyższyć koszty spółce. Informacje, których udostępnienia żądają wnioskujący mieszczą się w zakresie objętym ochroną na podstawie art. 16 ust. 1 pkt u.u.i.ś., a ich ochrona nie jest udaremniona poprzez treść art. 18 tej ustawy. Zakres wniosku o wyłączenie z udostępnienia informacji jest tożsamy z zakresem wniosku o udzielenie informacji.
A.P. i B.P. wnieśli skargę na ww. decyzję organu odwoławczego z dnia 8 lutego 2021 r., zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 4 oraz art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. polegające na przyjęciu, iż dane o wielkości produkcji - niebędące danymi technologicznymi - podlegają ochronie w oparciu o treść art, 16 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, podczas gdy brak podstaw do takiego twierdzenia. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania [...] Sp. j. z siedzibą w B. wniósł o oddalenie skargi w całości.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.; Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku została wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, będącego efektem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1552/20. Wyrokiem tym uchylono poprzednio wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego z 10 czerwca 2020 r. Okoliczność ta oznacza, że organ rozpoznający sprawę po wyroku uchylającym ww. decyzję - stosownie do art. 153 P.p.s.a. – był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tymże orzeczeniu Sądu Administracyjnego. Związanie to odnosi się także do Sądu orzekającego obecnie w sprawie. W wyroku z dnia 21 sierpnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligował organ odwoławczy do porównania zakresu wniosku skarżących o udzielenie informacji o środowisku i jego ochronie zawartych w protokole kontroli przeprowadzonej w okresie 8 – 21 czerwca 2018 r. z zakresem informacji objętych ochroną na podstawie złożonego wniosku o wyłączenie z udostępnienia oraz do oceny, czy możliwe jest udostępnienie informacji żądanych przez skarżących.
W ocenie Sądu pierwszej instancji wydanie zaskarżonej decyzji, wbrew twierdzeniom skarżących, nastąpiło zgodnie z prawem, w tym i z art. 153 P.p.s.a., przez zastosowanie się organu odwoławczego, podczas ponownego rozpoznawania i rozstrzygania sprawy, do wskazań wyrażonych przez Sąd w wyroku z dnia 21 sierpnia 2020 r. poprzez ustalenie tożsamości zakresu wniosku skarżących z wnioskiem o wyłączenie z udostępnienia informacji złożonym przez spółkę [...] w toku przeprowadzonej kontroli. W oparciu o ustalenia poczynione co do zakresu wniosków organ odwoławczy zasadnie odmówił skarżącym udostępnienia żądanych przez nich informacji zawartych w protokole kontroli ww. spółki.
Uwzględniając powyższe kryteria Sąd meriti uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy u.u.i.ś. Tryb udostępnienia informacji publicznej dotyczącej środowiska i jego ochrony jest trybem szczególnym w stosunku do trybu udzielania informacji publicznej uregulowanego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 2176), dalej "u.d.i.p." i dotyczy jedynie udzielania informacji, która spełnia warunki określone w art. 9 u.u.i.ś. Wobec tego, w przypadku skierowania wniosku o udzielanie informacji publicznej, która dotyczy środowiska lub jego ochrony zastosowanie znajdzie, jako lex specialis, tryb udostępniania tej informacji przewidziany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku. Zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć w ten sposób, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.u.i.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. Natomiast w myśl art. 9 ust. 1 tej ustawy określono jakiego rodzaju informacje o środowisku podlegają udostępnieniu. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlegają informacje dotyczące m.in.:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami (pkt 1 ww. przepisu);
2) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (pkt 3 ww. przepisu),
3) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska; (pkt 4 ww. przepisu).
Odstępstwa od zasady powszechnego dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska zostały określone w art. 16 ustawy. Powyższy wyjątek wyłączenia udostępnienia informacji ma charakter szczególny, gdyż do jego zastosowania niezbędne jest łączne spełnienie trzech warunków. Po pierwsze, informacja musi pochodzić od podmiotu wnoszącego o jej wyłączenie z powszechnej dostępności, z podaniem motywów uzasadniających takie wyłączenie. Po drugie, informacja musi posiadać wartość handlową, która objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa i po trzecie konieczne jest wykazanie, że ujawnienie tych informacji mogłoby pogorszyć pozycję konkurencyjną podmiotu przekazującego informację. W każdym przypadku władze publiczne dysponujące taką informacją powinny dokonać jej weryfikacji zarówno pod kątem zgłoszenia zastrzeżenia do jej udostępnienia, jak i wskazanych przesłanek. Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "wartości handlowej" ma z natury rzeczy subiektywny charakter. Ustawodawca, chcąc ułatwić władzy publicznej dokonanie oceny, wskazuje, że mogą to być dane techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, jeśli ich ujawnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję zastrzegającego. Informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, nie związanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym (przywołano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00). Innymi słowy (przywołano orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt III SO 8/14), ochronie podlega informacja handlowa np. lista dostawców, klientów, plany wydania książki przez wydawnictwo; informacja techniczna np. projekty nieopatentowanych rozwiązań technicznych, modele rozwiązań technicznych; informacja technologiczna, np. sposoby produkcji, system sprawdzania jakości; informacja organizacyjna np. prognozy sprzedaży, system dystrybucji, procedury wewnętrzne, zasady organizacji i zarządzania, wynagrodzenia wypłacane pracownikom. Ewentualnie inne informacje posiadające wartość gospodarczą, gdy wpływają na wartość przedsiębiorstwa w obrocie gospodarczym lub mają znaczenie w działalności gospodarczej osoby uprawnionej lub osoby trzeciej. Ponadto ocena czy rzeczywiście informacja mogłaby pogorszyć konkurencyjność podmiotu musi być obiektywnie uprawdopodobniona. Nie wystarczy zatem subiektywne przekonanie podmiotu, iż taki skutek hipotetycznie może nastąpić. Odmowa udzielenia informacji ma charakter wyjątkowy. Jest wyjątkiem uzasadniającym niezrealizowanie prawa gwarantowanego konstytucyjnie, wobec czego przyczyny ją uzasadniające nie powinny być interpretowane w sposób rozszerzający.
Zdaniem skarżących, w odniesieniu do informacji zawartych w załącznikach do protokołu kontroli nr BIB 102/2018 brak jest dostatecznego wyjaśnienia dlaczego informacje dotyczące spółki [...] Sp. z o.o. Sp. k. w S. o wielkości produkcji zakładu podlegają wyłączeniu z uwagi na istotną wartość handlowa oraz tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżących schemat technologiczny, wielkość produkcji, wyniki badań jakości ścieków przemysłowych, protokół czyszczenia separatora, zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, dane o zakresie korzystania ze środowiska nie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a w konsekwencji powinny zostać udostępnione.
Natomiast w ocenie organu powyższe informacje posiadają wartość handlową i zawierają dane technologiczne i informacje o organizacji przedsiębiorstwa, a tym samym stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.
Spór w tej kwestii sprowadza się w ocenie Sądu pierwszej instancji do ustalenia, czy dane i informacje zawarte w dokumencie protokołu kontroli stanowią informacje o wartości handlowej, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.
Sąd meriti wskazał, że celem zdefiniowania tajemnicy przedsiębiorstwa w znaczeniu nadanym przez art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś., zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna, odwołują się do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913). Powyższy przepis stanowi, że przez "tajemnicę przedsiębiorstwa" rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności. W myśl przywołanej definicji do objęcia danej informacji tajemnicą przedsiębiorstwa konieczne jest zatem spełnienie trzech warunków łącznie - stwierdzenia, że dane informacje mają charakter techniczny, technologiczny, handlowy, organizacyjny przedsiębiorstwa lub wartość gospodarczą, nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności.
Reasumując, zastrzeżenie poufności informacji może być uznane za usprawiedliwione wówczas, gdy łącznie spełnione zostaną warunki, o których mowa w ww. przepisie, a mianowicie, że informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację (o co najmniej minimalnej lub potencjalnej wartości), której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski - nie została ujawniona do wiadomości publicznej i podjęte zostały w stosunku do niej przez przedsiębiorcę działania zmierzające do zachowania jej poufności (przywołano wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1922/15, z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3487/15 oraz z dnia 11 stycznia 2017 r. II GSK 2922/15).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd meriti podniósł, że informacje dotyczące wielkości produkcji stanowią jedną z informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rozmiar produkcji wpływa w sposób bezpośredni na konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku. Poziom produkcji towarów przyczynia się do zmniejszenia przeciętnych kosztów całkowitych produkcji w przeliczeniu na ilość produkowanego towaru, poprzez rozłożenie kosztów stałych na większą ilość sprzedanego towaru. Kluczowym jest zatem ustalenie przez przedsiębiorcę optymalnego poziomu produkcji przy wykorzystaniu danego sprzętu produkcyjnego. Powyższe ma więc wpływ na koszt produkcji, a zatem na cenę sprzedawanego towaru, co zaś wiąże się z pozycją konkurencyjną podmiotu na rynku. Konkludując dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/G1 116/18). Organ odwoławczy zasadnie uznał zatem informacje dotyczące wielkości produkcji spółki za informacje o wartości handlowej. Informacje te nie zostały dotąd upublicznione. Ponadto udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję [...] Sp. z o.o. Sp. k., jako podmiotu od którego te informacje pochodzą (i go dotyczą).
W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutowi skargi, organ w oparciu o art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. zasadnie odmówił udostępnienia informacji dotyczących wielkości produkcji spółki. W rozpoznawanej sprawie zostały bowiem spełnione wszystkie przesłanki wskazane ww. przepisie. Spółka złożyła wniosek o wyłączenie ww. informacji z udostępnienia, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia jej pozycji konkurencyjnej. Jednocześnie informacje te przedstawiają wartość handlową, w tym zawierają dane technologiczne, i stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa. Z uwagi na powyższe, Sąd meriti uznał zarzuty skargi i przytoczoną na ich poparcie argumentację za nieuzasadnioną. Organ odwoławczy – wbrew twierdzeniu skarżących – dokonał dogłębnej oceny materiału dowodowego sprowadzającej się do przekonania, że odmowa udostępnienia informacji jest zasadna. Efektem tej oceny było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wyjaśnienie stronie powodów niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia. Tym samym zaskarżona decyzja została wydana z poszanowaniem przepisów postępowania. W sposób wyczerpujący został zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przy przeprowadzeniu koniecznych czynności wyjaśniających.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie wywiedli skarżący, zaskarżając wydany wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu norm ustawowych (art. 174 § 1 P.p.s.a.), a w szczególności:
a) "art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 4, 8 ust. 1 art. 9, art. 16 ust. 1 pkt 7 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – t.j. Dz. U. 2021 poz. 247 oraz art. 11 zał. 2 Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j. Dz. U. 2020 poz 1913" (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) poprzez przyjęcie, iż dane o wielkości produkcji tego konkretnego zakładu - nie będące danymi technologicznymi - podlegają ochronie w oparciu o treść art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś., podczas gdy brak podstaw do takiego twierdzenia, gdyż zważywszy na fakt, iż z istniejących - jawnie - zabezpieczeń można wnioskować o tym, że w zakładzie nie można produkować legalnie więcej niż pozwalają na to zabezpieczenia, taka informacja nie może pogorszyć konkurencyjnej pozycji przedsiębiorcy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w szczególności kosztów postępowania wywołanego skargą oraz skargą kasacyjną według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarty został nadto wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.
W piśmie procesowym z dnia 9 września 2025 r. pełnomocnik spółki wskazał, że skarżąca kasacyjnie A.P. zmarła w dniu 18 grudnia 2023 r. W ocenie pełnomocnika spółki ww. okoliczność uzasadnia zawieszenie niniejszego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna A.P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na brzmienie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W realiach rozpatrywanej sprawy konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowanego we wstępnej części w sposób wysoce nieprofesjonalny, sprowadza się do jego sformułowania w sposób modułowy, poprzez swoiste połączenie wielu przepisów. W takiej sytuacji autor skargi kasacyjnej winien wykazać, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. W treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej jej autor zamieścił swoisty moduł zawierający wiele różnych regulacji (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 i art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i skorelował go w warstwie opisowej z zastrzeżeniem jakoby Sąd pierwszej instancji popełnił błąd uznając, iż dane obejmujące wielkość produkcji, ilość zużytej wody i ilość ścieków stanowią informację o wartości handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i podlegają ochronie w oparciu o treść art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś.
W orzecznictwie podnosi się z kolei, że w przypadku przedstawienia swoistej, niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in wyroki z dnia: 18 października 2011 r.; sygn. akt II FSK 797/10; 20 stycznia 2022 r.; sygn. akt III FSK 2147/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1434/21) i Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni ten pogląd aprobuje. W związku z powyżej przedstawionym, znacznym mankamentem formalnym wniesionego środka odwoławczego przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione.
Analiza podniesionego zarzutu w warstwie opisowej jak i uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego determinują jednakże uznanie, że istotne znaczenie w tej sprawie ma kwestia zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy orzekające art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w tym zakresie. Ocena ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Wskazać jedynie należy, że dane informacje mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jeżeli ze swojej istoty dotyczą kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Informacja o rozmiarze produkcji stanowi bez wątpienia jedną z informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rozmiar produkcji wpływa bowiem w sposób bezpośredni na konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku. Taki pogląd na kanwie analogicznej sprawy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 maja 2025 r.; sygn. akt III OSK 125/23.
Reasumując uznać należy, że w sprawie wystąpił, przewidziany w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. wyjątek uzasadniający wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. nie został wskazany w petitum skargi kasacyjnej jako naruszony. Skoro zaś ocena wykładni jak i zastosowania wskazanych regulacji przez organy orzekające dokonana przez Sąd pierwszej była prawidłowa uznać należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna B.P. nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Z kolei mając na uwadze śmierć A.P. w dniu 18 grudnia 2023 r. oraz przedmiot niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny umorzył postępowanie kasacyjne wobec skarżącej kasacyjnie na podstawie art. 161 § 1 pkt 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a.