III OSK 7674/21

III OSK 7674/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Kr 4/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-05-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 4/21 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2020 r. 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. na rzecz W. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia
14 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 4/21 oddalił skargę W. C. (dalej także jako: skarżący) na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. (dalej także jako: Gmina) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2020 r.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r. skarżący, powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Gminy o udostępnienie informacji dotyczących:
1) cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy;
2) wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na cele związane z cmentarzami żydowskimi, miejscami pochówku lub miejscami martyrologii narodu żydowskiego w latach 2000-2020 wraz ze wskazaniem kwot, realizowanego zadania, podmiotu realizującego oraz lokalizacji miejsc objętych taką opieką oraz źródła finansowania ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych w tym przekazanych przez samorządy, instytucje państwowe, organizacje pozarządowe oraz darowizny od osób fizycznych zarówno polskie, jak i zagraniczne.
Pismem datowanym na dzień 18 listopada 2020 r. W. C., działając jako Przewodniczący [...], złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej i zarzucając Gminie naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie, że Gmina dopuściła się bezczynności i bezczynność ta ma charakter rażący oraz o orzeczenie, że Gmina jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim gospodaruje lub zarządza majątkiem pochodzącym ze źródeł publicznych lub administruje przedmiotem użyteczności publicznej, jakim jest m.in. cmentarz, zobowiązanie Gminy do wykonania wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jego treścią, zasądzenie od Gminy na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw oraz zasądzenie grzywny i sumy pieniężnej.
W uzasadnieniu skargi W. C. wskazał, że pismem z dnia 29 lipca 2020 r., przekazanym w formie mailowej, zwrócił się do wszystkich gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce, w tym do Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej cmentarzy, miejsc pochówku oraz miejsc martyrologii narodu żydowskiego usytuowanych na obszarze działania Gminy oraz wysokości środków finansowych przeznaczonych przez Gminę na utrzymanie i opiekę nad takimi miejscami, ze szczególnym uwzględnieniem środków publicznych pozyskiwanych przez Gminę z różnych źródeł, jednak do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na powyższy wniosek. Skarżący podał, że Gmina jest właścicielem, m.in. Cmentarza Żydowskiego w T. przy ul. [...], który jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych, a także innych cmentarzy i nieruchomości przejętych na mocy decyzji Komisji Regulacyjnej ds. Gmin Wyznaniowych Żydowskich, a więc przekazanych przez organy władzy publicznej i pochodzących z majątku tych podmiotów. Ponadto skarżący podniósł, że z informacji prasowych wynika, że z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego przekazano na prace remontowo-konserwatorskie na terenie Cmentarza Żydowskiego w T. środki finansowe w kwocie [...] miliona złotych. Skarżący dodał, że na cele związane z pracami konserwatorskimi na terenie cmentarza żydowskiego przekazywane były także dotacje pochodzące z innych źródeł. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o dysponowaniu majątkiem publicznym, co z kolei wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej odrzucenie wskazując, że [...] nie jest ani osobą prawną, ani jednostką nieposiadającą osobowości prawnej, a więc nie posiada ani zdolności sądowej, ani procesowej lub ewentualnie o oddalenie skargi wobec faktu, że Gmina w chwili złożenia przez W. C. skargi nie pozostawała w bezczynności.
Gmina podniosła, że według utrwalonych poglądów orzecznictwa za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Następnie Gmina, powołując się na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wyjaśniła, że cmentarze mogą być komunalne lub wyznaniowe, a zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych, a także ich prowadzenie należy do zadań własnych gminy. Gmina wskazała, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, zaś jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. Gmina podkreśliła, że z powyższego wynika rozdzielenie funkcji cmentarzy komunalnych i wyznaniowych. Z kolei, jak wynika z informacji udostępnionych przez Miejski Zarząd Cmentarzy w T., administruje on czterema cmentarzami komunalnymi na terenie Gminy Miasta T., co oznacza, że na Gminę nie zostało przeniesione zadanie publiczne, jakim jest prowadzenie cmentarza, a w konsekwencji powyższe prowadzi do wniosku, że Gmina nie realizuje zadania publicznego i w związku z tym nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej w zakresie związanym z tym zadaniem. Gmina dodała, że również z powszechnie dostępnych informacji znajdujących się na stronie internetowej [...] wprost wynika, że cmentarzem opiekuje się Komitet Opieki nad Zabytkami Kultury Żydowskiej w T. oraz że to ta organizacja pozyskała wspomniane przez skarżącego dofinansowanie.
Gmina wskazała również, że w odniesieniu do wskazania miejsc pochówku i miejsc martyrologii narodu żydowskiego wniosek skarżącego był na tyle ogólny, że niemożliwe było udzielenie mu na niego odpowiedzi, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ nie mógł pozostawać w bezczynności w rozpoznaniu jego żądania.
Gmina stwierdziła także, że informacje objęte żądaniem skarżącego mają charakter informacji przetworzonej, a skarżący nie poparł wniosku o ich udostępnienie żadnym interesem publicznym, a ubiegając się o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej należy wyjaśnić, w jaki sposób zamierza się wykorzystać pozyskaną informację dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.
Reasumując, Gmina wskazała, że w związku z tym, że nie jest podmiotem reprezentującym inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne, gdyż nie wykonuje władzy publicznej oraz z uwagi na to, że nie dysponuje majątkiem publicznym, ponieważ majątek Gminy stanowi majątek jej członków oraz wobec tego, że nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie można uznać, że Gmina jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych przez skarżącego informacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia
14 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 4/21 oddalił skargę W. C. na bezczynność Gminy Wyznaniowej Żydowskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lipca 2020 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, odnosząc się do zarzutu co do braku legitymacji po stronie skarżącego do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, że co prawda W. C. zarówno wystosowując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jak i skargę do sądu wskazywał, że działa jako Przewodniczący [...], to jednak w odpowiedzi na wezwanie sądu sprecyzował, że w niniejszej sprawie występuje we własnym imieniu.
Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w odniesieniu do kwestii dotyczącej tego, czy Gmina Wyznaniowa Żydowska spełnia wymogi określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem czy wykonuje ona zadania publiczne, bądź dysponuje majątkiem publicznym, podkreślił, że w przypadku podmiotu, o którym mowa w omawianym przepisie żądana informacja publiczna musi pozostawać w związku z realizowanymi zadaniami publicznymi, czy też z celem, na jaki pozyskiwane są środki publiczne. Sąd I instancji powołując się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 wyjaśnił, że: "wykonywanie zadań publicznych (wykonywanie władzy publicznej) przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań władzy publicznej przez pewne podmioty (...), które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania władzy publicznej (zadania publiczne)". Ponadto WSA w Krakowie dodał, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, gminy żydowskie posiadają osobowość prawną i przysługuje im prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Gminy żydowskie zrzeszają pełnoletnie osoby wyznania mojżeszowego, posiadające obywatelstwo polskie, zamieszkałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i swobodnie wykonują zasady wyznania mojżeszowego oraz zarządzają swoimi sprawami. Ponadto, z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że gminy żydowskie rządzą się w swoich sprawach własnym prawem wewnętrznym.
Natomiast, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych należy do zadań własnych gminy, a regulacja ta jest powiązana z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że zadania własne gminy obejmują sprawy cmentarzy gminnych. Z kolei w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych, a zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy w miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19 wyjaśnił, że o ile zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, to jednak takim zadaniem jest realizowanie przez ustawowo wskazane podmioty, tj. związki wyznaniowe, publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Przy czym Sąd I instancji zaznaczył, że zadanie to jest realizowane wyłącznie w określonych sytuacjach, a więc tylko wtedy, gdy w danej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. WSA w Krakowie podkreślił, że z obowiązkiem tym wiąże się finansowanie funkcjonowania cmentarza wyznaniowego ze środków publicznych, skoro bowiem prowadzenie i utrzymanie cmentarza stanowi zadanie publiczne wykonywane przez organy gminy, to w wypadku, gdy zadanie to nie jest realizowane przez gminę, a związek wyznaniowy, gmina winna partycypować w kosztach jego utrzymania.
Konkludując, Sąd I instancji uznał, że o wykonywaniu zadań publicznych można mówić jedynie w sytuacji, gdy związek wyznaniowy ze względu na brak na danym terenie cmentarza komunalnego obowiązany jest na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych udostępnić każdemu zmarłemu możliwość pochówku i tylko wówczas taką jednostkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, WSA w Krakowie stwierdził, że skarżący nie wykazał, aby jakikolwiek cmentarz wyznaniowy pozostający w zarządzie Gminy odpowiadał sytuacji opisanej w art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a w szczególności w odniesieniu do wymienionego w skardze cmentarza żydowskiego w T. przy ul. [...], Gmina wyjaśniła, że na terenie miasta T. funkcjonują cztery cmentarze komunalne, co wyłącza zastosowanie powyższego przepisu ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że Gmina wskazała, że podmiotem, który pozyskał środki publiczne na renowację zabytkowego cmentarza żydowskiego w T. był odrębny podmiot - Komitet Opieki nad Zabytkami Kultury Żydowskiej w T. i to ta organizacja pozyskała wspomniane przez skarżącego środki finansowe. Sąd I instancji w motywach swojego stanowiska wskazał również, że w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że Gmina nie dysponuje majątkiem publicznym, albowiem majątek Gminy jest majątkiem jej członków.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że błędne jest założenie skarżącego, że przejęcie nieruchomości, w tym cmentarzy, przez Gminę na mocy decyzji Komisji Regulacyjnej ds. Gmin Żydowskich rodzi skutek w postaci "dysponowania majątkiem publicznym", gdyż konsekwencją postępowania regulacyjnego przewidzianego w ustawie o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej było bowiem umożliwienie gminom wyznaniowym żydowskim i Związkowi Gmin uzyskania od państwa własności nieruchomości należących do przedwojennych wyznaniowych żydowskich osób prawnych pod warunkiem spełniania przez te nieruchomości przesłanek materialnoprawnych wymienionych w art. 30 ustawy. WSA w Krakowie podkreślił, że przeniesienie własności przejętych przez Skarb Państwa cmentarzy żydowskich i synagog oraz niektórych innych nieruchomości miało zatem charakter restytucyjny i dokonania tej czynności nie można utożsamiać z "przekazaniem" majątku podmiotu publicznego na rzecz innego podmiotu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że skarżący skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu, który nie jest w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany do rozpatrzenia wniosku, a zatem brak podjęcia przez Gminę działań zmierzających do rozpoznania wniosku zgodnie z wymienionymi przepisami nie może być rozważany w kategoriach bezczynności podlegającej kontroli sądowej.
WSA w Krakowie dodał, że chybione były wywody Gminy zmierzające do wykazania, że nie pozostawała ona w bezczynności z uwagi na zakwalifikowanie żądanej przez skarżącego informacji jako informacji przetworzonej, gdyż w takiej sytuacji organ, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do wykazania w zakreślonym terminie, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a jak wynika z ustalonego w sprawie stanu faktycznego Gmina nie dokonywała powyższej czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. C. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości, w tym kosztów adwokackich, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu:
1) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez ustalenie, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a tym samym nie stanowi informacji w sprawie publicznej;
2) art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, poprzez ustalenie, że majątek gminy jest majątkiem jej członków;
3) art. 2 pkt 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez ustalenie, że cmentarz wyznaniowy należący do gminy wyznaniowej stanowi własność jej członków czyli osób fizycznych;
4) art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie, poprzez ustalenie, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że w jego ocenie dokonana przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "zadania publicznego" jest błędna i nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, w którym wskazano, że "(...) niezależnie od tego, że zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych jest wprost określone przez prawodawcę jako zadanie publiczne (art. 1 ust 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), również z istoty rzeczy obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku, które może być realizowane wyłącznie na cmentarzach, wchodzi w zakres zadań publicznych. Wykładnię tę wspiera kwalifikacja prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej (...)". W. C. podniósł, że w przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził również, że "(...) O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku". Tymczasem w ocenie skarżącego stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku prowadzi do wniosku, że prawo do godnego pochówku przysługuje jedynie osobom grzebanym na cmentarzu wyznaniowym, lecz niebędącym członkami wspólnoty religijnej, a tym samym ogranicza prawo każdego obywatela do godnego pochówku i to w kontekście jego przynależności religijnej.
Skarżący kasacyjnie podniósł także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wskazał regulacji prawnych, na podstawie których uznał, że majątek gminy wyznaniowej żydowskiej stanowi majątek jej członków. W związku z tym skarżący odwołał się do art. 22 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich, stanowiącej podstawę prawną istnienia tych gmin i stwierdził, że wyznaniowym osobom prawnym, a więc gminom wyznaniowym i związkowi gmin, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania, mienia ruchomego i nieruchomego oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem. Z kolei z art. 24 przywołanej ustawy wynika, że w przypadku zniesienia gminy jej majątek przechodzi na własność związku gmin. W ocenie skarżącego powyższe prowadzi do wniosku, że członkowie gminy nie realizują bezpośrednio prawa własności do majątku gminy.
Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 6 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, osoby prawne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do związków wyznaniowych (w tym gmin wyznaniowych żydowskich) posiadają status organizacji pozarządowych, a na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, organizacje pozarządowe w zakresie, w jakim realizują zadania publiczne dysponują środkami publicznymi rozumianymi w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący podniósł, że uznać należy, że wszystkie środki przeznaczane przez gminę wyznaniową żydowską na cele związane z utrzymaniem i zarządem cmentarzem wyznaniowym stanowią środki publiczne nawet w sytuacji, gdy środki te nie pochodzą z dotacji publicznej, a z innych źródeł wymienionych w ustawie, np. ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, ze zbiórek publicznych, ze sprzedaży nieruchomości, czy ze składek członkowskich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej odrzucenie z uwagi na jej braki formalne lub ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Gmina podniosła, że skarżący błędnie uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wywiódł, że: "prawo do godnego pochówku przysługuje jedynie osobom grzebanym na cmentarzu wyznaniowym, lecz niebędącym członkami wspólnoty religijnej", gdyż Sąd I instancji nie doszedł do przedmiotowej konkluzji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, lecz wskazał, że związki wyznaniowe realizują publiczne prawo podmiotowe do godnego pochówku jedynie w określonych sytuacjach, a to wtedy, gdy w danej miejscowości znajduje się cmentarz wyznaniowy, a nie ma cmentarza komunalnego, ponieważ wiąże się to z finansowaniem funkcjonowania cmentarza wyznaniowego ze środków publicznych. Gmina wskazała, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w tym zakresie i powtórzyła, że na terenie miasta T. znajdują się cztery cmentarze komunalne, a zatem wobec zarządu cmentarza żydowskiego znajdującego się przy ul. [...] w T. nie aktualizuje się obowiązek wynikający z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co świadczy o tym, że Gmina nie realizuje w tym zakresie zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem publicznym, a w rezultacie, mając na względzie treść art 4 ust 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji. Odnosząc się z kolei do kwestii korzystania przez Gminę ze środków publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, Gmina powtórzyła, że – tak jak już wskazywała w odpowiedzi na skargę - podmiotem, który pozyskał środki na renowację cmentarza żydowskiego w T. był Komitet Opieki nad Zabytkami Kultury Żydowskiej w T., tj. podmiot sprawujący opiekę nad cmentarzem wyznaniowym w T., a zatem podmiotem, który dysponował środkami publicznymi był wyżej wymieniony Komitet i ewentualny wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie rozdysponowania przedmiotowych środków należało kierować do tego podmiotu.
W piśmie z dnia 9 października 2023 r. strona skarżąca kasacyjnie, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej poprzez złożenie wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 4/21 w całości i uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzuty naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Naruszenie prawa materialnego może z kolei przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 3-5, art. 10 i art. 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2023 r., poz. 887 ze zm.) upatrując niewłaściwego zastosowania powyższych przepisów w ustaleniu przez Sąd I instancji, że zarząd cmentarzem wyznaniowym nie jest realizacją zadania publicznego jako niemający charakteru powszechnego i użytecznego dla ogółu, a tym samym nie stanowi informacji w sprawie publicznej.
W odniesieniu do treści powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że został on skonstruowany niestarannie, gdyż strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że zarówno art. 10, jak i art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. przepis art. 10 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych składa się z ustępów od 1 do 7, przy czym ustęp 1 składa się z 5 punktów, a ustęp 2a z 3 punktów, zaś art. 12 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych obejmuje 4 ustępy. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zgodziła się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, zgodnie z którym o ile zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych nie jest zadaniem publicznym, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku, co powinno prowadzić do uznania, że taki podmiot – jako wykonujący zadania publiczne – obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała w uzasadnieniu zarzutu wprost, że w jej ocenie dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnia omawianych przepisów jest błędna i w związku z tym nie powinna ostać się w obrocie prawnym. Konstrukcja podniesionego zarzutu wskazuje zatem, że niewłaściwego zastosowania wymienionych w nim przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje jako konsekwencji ich błędnej wykładni, w tym zwłaszcza błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
Konstrukcja art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie – mając na uwadze użyty w treści przepisu zwrot: "w szczególności", że podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Pojęcie "zadań publicznych", jakim posługuje się ustawodawca w treści art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. nie pozostaje w kolizji z pojęciem "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Zadania władzy publicznej są również zadaniami publicznymi. Posłużenie się przez ustawodawcę w konstrukcji art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. pojęciem "zadań publicznych" uzasadnia tezę ugruntowaną już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą wykonywanie zadań publicznych jako wyznacznik katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej nie jest wyłącznym atrybutem władzy publicznej. Zadania takie mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy, a cechuje je powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).
Z kolei z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że "W miejscowościach, w których nie ma cmentarzy komunalnych, zarząd cmentarza wyznaniowego jest obowiązany umożliwić pochowanie na tym cmentarzu, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących". Regulacja powyższa dotyczy realizacji prawa do godnego pochówku, z jej treści wynika bowiem obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku przez określony podmiot w określonej sytuacji. Prawo do godnego pochówku pozostaje w nierozerwalnym związku z podmiotowością osoby zmarłej bez względu na jej wyznanie czy przynależność do wspólnoty religijnej, co oznacza, że obejmuje ono swoim zakresem zarówno "osoby zmarłe innego wyznania lub niewierzące", jak i osoby określonego wyznania, z którym związany jest określony cmentarz wyznaniowy. Oznacza to, że zarząd cmentarza wyznaniowego jest podmiotem zobowiązanym do umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku zarówno w sytuacji, gdy w miejscowości nie ma cmentarzy komunalnych – wówczas jest zobowiązany do realizacji prawa do godnego pochówku także osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i w sytuacji, gdy w miejscowości istnieje cmentarz lub cmentarze komunalne – wówczas bowiem nie przestaje być zobowiązany do realizacji prawa do godnego pochówku osób zmarłych określonego wyznania. W konsekwencji należy przyjąć, że zarządzanie cmentarzem wyznaniowym stanowi zadanie publiczne niezależnie od tego, czy w danej miejscowości istnieją również cmentarze komunalne.
Mając na uwadze, że obowiązek umożliwienia realizacji prawa do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych, nie sposób nie zauważyć, że zadania takie częściowo i pośrednio realizują gminy wyznaniowe żydowskie. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19, w którym przywołano orzecznictwo i poglądy doktryny prowadzące do kwalifikacji prawa do godnego pochówku jako konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego, czyli prawa, z którego wynikają roszczenia kierowane do państwa jako wspólnoty publicznoprawnej i prowadzące do wniosku, że prawo do godnego pochówku wchodzi w zakres zadań publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 125/19 Naczelny Sąd Administracyjny odnosił się do sytuacji faktycznej, w której w danej miejscowości nie istniał cmentarz komunalny, a funkcjonował wyłącznie cmentarz wyznaniowy.
Unormowanie z art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wskazuje podmiot, wobec którego może być kierowane roszczenie wynikające z prawa do godnego pochówku w sytuacji, w której w określonej miejscowości nie ma cmentarza komunalnego. Podmiotem takim z woli prawodawcy jest wówczas, zarówno w stosunku do osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących, jak i osób określonego wyznania, zarząd cmentarza wyznaniowego, który ma obowiązek umożliwić pochowanie na cmentarzu wyznaniowym, bez jakiejkolwiek dyskryminacji, wszystkich osób zmarłych, tj. osób wyznania, z którym związany jest cmentarz wyznaniowy, jak i osób zmarłych innego wyznania lub niewierzących. Norma ta w żaden sposób nie modyfikuje treści ani aksjologicznych uwarunkowań prawa do godnego pochówku, ani też charakteru zadań wspólnoty publicznoprawnej, które na mocy art. 8 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych zostały – w zakresie realizacji prawa do godnego pochówku – w określonej ustawowo sytuacji i na podstawie ustawowej przekazane zarządowi cmentarza wyznaniowego. Norma ta też nie wyłącza prawa do godnego pochówku osób określonego wyznania na cmentarzu wyznaniowym, związanym z wyznaniem osoby zmarłej. Jak trafnie podkreśla Sąd Najwyższy, cmentarze wyznaniowe są również – tak jak cmentarze komunalne - urządzeniami użytku publicznego, mającymi na celu zaspokajanie potrzeb wyznawców danej religii w zakresie chowania zwłok, a od cmentarzy komunalnych różnią się tym, że ich podstawowym przeznaczeniem jest chowanie zwłok osób zmarłych, które należały do danego wyznania oraz sprawowanie obrzędów religijnych (wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r., II CSK 649/10). Również w piśmiennictwie prawniczym zwraca się uwagę, że cmentarz wyznaniowy pełni funkcję miejsca użyteczności publicznej, chociaż wyłącznie w ograniczonym zakresie, nie jest bowiem miejscem ogólnie dostępnym, jeśli chodzi o chowanie zmarłych, gdyż jego przeznaczeniem jest chowanie osób określonego wyznania (zob. E. Ura, Zasady wykonywania przez gminę zadań w sprawach cmentarzy komunalnych (na tle orzecznictwa sądowego), w: Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, red. B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, J. Sługocki, Warszawa 2020. https://sip.lex.pl/#/monograph/369466078/149/jaworska-debska-barbara-red-kledzik-przemyslaw-red-slugocki-janusz-red-wzorce-i-zasady-dzialania...?keyword=%22cmentarze%20wyznaniowe%22&unitId=passage_2066). Podkreślić przy tym należy, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, niezbędnym elementem kwalifikacji danej normy jako normy zadaniowej, a w konsekwencji niezbędnym elementem kwalifikacji określonego zadania jako zadania publicznego nie jest zagwarantowanie realizacji tego zadania ze środków publicznych. O ile zatem zadaniem publicznym nie jest zakładanie, rozszerzanie i utrzymywanie cmentarzy wyznaniowych, o tyle do zadań publicznych ustawowo wskazanych podmiotów należy realizowanie na takich cmentarzach publicznego prawa podmiotowego do godnego pochówku. Niewątpliwie do celów państwa należy poszanowanie i ochrona godności człowieka (art. 30 Konstytucji RP) a normatywnym zobowiązaniem do realizacji tego celu wobec osób zmarłych i osób im bliskich jest zobowiązanie ustawowo wskazanych podmiotów do zagwarantowania prawa do godnego pochówku.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych. W zakresie ustawowego obowiązku realizowania prawa do godnego pochówku na cmentarzu żydowskim (wyznaniowym), w prawnie określonych sytuacjach, podmiotem zobowiązanym do wykonywania tego rodzaju zadania publicznego jest zatem gmina wyznaniowa żydowska. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. W konsekwencji obowiązkiem gminy wyznaniowej żydowskiej jest zrealizowanie prawa podmiotowego do informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.d.i.p.) poprzez udostępnianie informacji publicznej, tj. informacji o zarządzie cmentarza (tj. zarządzaniu cmentarzem) w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania publiczne (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), czyli w realiach niniejszej sprawy w zakresie, w jakim obowiązana jest ona do umożliwienia realizowania na cmentarzu wyznaniowym prawa do godnego pochówku.
Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w konsekwencji błędnej wykładni omawianych przepisów dokonanej przez Sąd I instancji okazał się zatem zasadny.
Zasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 24 z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.), w ramach których strona skarżąca kasacyjnie wskazała na ich niewłaściwe zastosowanie poprzez ustalenie, że majątek gminy jest majątkiem jej członków oraz naruszenie art. 2 ust. 2 (błędnie powołanego przez stronę skarżącą kasacyjnie jako pkt 2) ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, którego strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w niewłaściwym zastosowaniu powyższej regulacji przez Sąd I instancji poprzez ustalenie, że cmentarz wyznaniowy należący do gminy wyznaniowej stanowi własność jej członków, czyli osób fizycznych. Powołane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, Naczelny Sąd Administracyjny, zauważając ich wzajemne powiązanie rozpoznał łącznie, mając na uwadze, że ich istotą jest zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do podmiotowego zakresu praw majątkowych w kontekście gmin wyznaniowych żydowskich.
Jak już wskazywano, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych "utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych". Z kolei jak wynika z art. 22 ust. 1 o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, wyznaniowym żydowskim osobom prawnym, o których mowa w art. 5 ustawy, tj. gminom żydowskim i Związkom Gmin, przysługuje prawo nabywania, posiadania i zbywania mienia ruchomego i nieruchomego, nabywania i zbywania innych praw oraz swobodnego zarządzania swoim majątkiem, a w myśl art. 24 ustawy w przypadku zniesienia gminy żydowskiej lub innej osoby prawnej utworzonej na mocy ustawy, jej majątek przechodzi na własność Związku Gmin. Przywołane regulacje prowadzą do konstatacji, że Sąd I instancji, przywołując stanowisko Gminy wyrażone w odpowiedzi na skargę, błędnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że majątek gminy wyznaniowej żydowskiej (w tym m.in. cmentarz wyznaniowy) stanowi własność jej członków. Zakres podmiotowy art. 22 ust. 1 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje żydowskie osoby prawne wymienione w art. 5 ustawy, a więc istniejące gminy wyznaniowe żydowskie oraz Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich, nie zaś jak błędnie przyjął Sąd I instancji ich członków. Natomiast realizacja ich uprawnień, tj. m.in. nabywanie, zbywanie, posiadanie, użytkowanie ruchomości i nieruchomości oraz nabywanie i zbywanie innych praw majątkowych i swobodne gospodarowanie swoim majątkiem w sprawach majątkowych, odbywa się zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi osób prawnych (tak: A. Czohara [w:] T. J. Zieliński, A. Czohara, Ustawa o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Polsce. Komentarz, Warszawa 2012, art. 22).
Zarzuty naruszenia art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych okazały się zatem uzasadnione.
W ramach ostatniego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2023 r., poz. 571 ze zm.), upatrując niewłaściwego zastosowania tych przepisów w ustaleniu, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w K. nie korzystała ze środków publicznych w zakresie realizacji zadania publicznego. Zarzut ten nawiązuje zatem do niedokonania przez Sąd I instancji właściwych – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Tak skonstruowany zarzut nie mógł natomiast osiągnąć skutku jako zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż niedokonanie wyczerpujących ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Dlatego też zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy finansach publicznych w związku z art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie nie mógł odnieść skutku.
Z w/w względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.