III OSK 7610/21

III OSK 7610/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 459/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-15
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 459/21 w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 lutego 2021 r. nr DIiO-420/451/2015/kb w przedmiocie zmniejszenia kary pieniężnej za odprowadzenie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 459/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 3 lutego 2021 r. w przedmiocie zmniejszenia kary pieniężnej za odprowadzanie ścieków z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 30 marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącej Gminie administracyjną karę pieniężną w kwocie 27197 zł za odprowadzanie do środowiska ścieków z oczyszczalni ścieków w L. w 2009 r. z naruszeniem warunków pozwolenia wodnoprawnego. Pismem z 27 marca 2015 r., uzupełnionym pismami z 19 i 27 maja 2015 r., skarżąca Gmina poinformowała o zrealizowaniu działań naprawczych przy oczyszczalni ścieków i wystąpiła o zmniejszenie wysokości kary pieniężnej. Decyzją z 29 maja 2015 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, na podstawie art. 319 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej jako: P.o.ś.) orzekł o zmniejszeniu, o sumę środków własnych wydatkowanych na działania naprawcze oczyszczalni ścieków, kary pieniężnej wymierzonej w wysokości 27197 zł do kwoty 26088 zł. Organ I instancji uznał, że środkami własnymi wydatkowanymi na realizację działań naprawczych były te, co do których przedstawiono faktury na kwotę 29235,64 zł. Kwotę tę zaliczono na poczet kary w wysokości 28127 zł orzeczonej decyzją z 28 marca 2012 r. za naruszenie warunków odprowadzania ścieków w 2010 r. i kara ta została zmniejszona do kwoty 0 zł, co stanowiło odrębny przedmiot postępowania. W związku z tym pozostającą do rozliczenia kwotę 1108,64 zł zaliczono na poczet kary orzeczonej decyzją z 30 marca 2012 r., którą zmniejszono do kwoty 26088 zł. Organ wskazał, że wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników prowadzących działania naprawcze na oczyszczalni nie zostały właściwie udokumentowane, gdyż na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie było możliwe ustalenie faktycznie wydatkowanych środków ani odniesienie się do czasu pracy i formy zatrudnienia pracowników urzędu, dodatkowo wynagrodzonych za pracę na oczyszczalni.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy, decyzją z 3 lutego 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując w uzasadnieniu, że udokumentowane zostały wydatki poniesione na zakup towarów i usług zewnętrznych, niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia. Natomiast organ odwoławczy uznał, że wątpliwości organu I instancji odnośnie do udokumentowania wynagrodzenia pracowników wykonujących prace naprawcze nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem Gmina zatrudniała pracowników w oparciu o umowę o pracę bądź w ramach aktywizacji osób bezrobotnych. W ocenie organu odwoławczego środków przeznaczonych na te cele nie można zaliczyć w poczet kosztów poniesionych w związku z modernizacją oczyszczalni, gdyż ich rozliczenie nie następowało w formie np. faktury, która jednoznacznie wskazywałaby zlecenie konkretnej pracy i kosztów z nią związanych. Natomiast umowy zawierane z pracownikami nie dotyczyły realizacji konkretnych zadań w ramach modernizacji oczyszczalni, lecz były to umowy o pracę z pracownikami zatrudnionymi jako robotnicy gospodarczy bądź robotnicy budowlani lub w ramach aktywizacji osób bezrobotnych. Osoby te mogły zatem wykonywać każdą pracę, a nie tylko i wyłącznie prace związane z modernizacją oczyszczalni. Zdaniem organu odwoławczego bez znaczenia pozostawała kwestia zwrotu przez Powiatowy Urząd Pracy kosztów poniesionych w związku z zatrudnianiem bezrobotnych przy pracach interwencyjnych, gdyż nawet w przypadku częściowej refundacji kosztów poniesionych w związku z aktywizacją osób bezrobotnych, pozostałej, niezrefundowanej kwoty nie można zaliczyć jako wynagrodzenia za wykonanie prac przy modernizacji. Refundacja tych kosztów nie mieści się bowiem w katalogu zawartym w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a zatem nie stanowi dochodów własnych gminy, które na podstawie art. 319 ust. 1 P.o.ś. podlegają rozliczeniu na poczet realizacji przedsięwzięcia mającego na celu usunięcie przyczyny ponoszenia kary.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina O., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. i P.o.ś.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że nie budzi wątpliwości okoliczność, że Gmina usunęła przyczynę ponoszonej kary administracyjnej poprzez terminową realizację przedsięwzięcia polegającego na remoncie i modernizacji oczyszczalni ścieków. Nie zostały także zakwestionowane przez organ związane z tym wydatki, które zostały udokumentowane fakturami. Natomiast odnosząc się do kwestii możliwości uwzględnienia wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę oraz pracowników zatrudnionych w ramach prac interwencyjnych jako środków własnych wydatkowanych na działania naprawcze na oczyszczalni ścieków WSA opowiedział się za rozszerzającą wykładnią pojęcia środków własnych, o których mowa w art. 319 ust. 1 P.o.ś., obejmującą nie tylko własne zasoby podmiotu zobowiązanego do ponoszenia opłat lub kar pieniężnych, ale wszystkie środki przeznaczone przez podmiot zobowiązany na realizację zadania mającego na celu usunięcie przyczyny ponoszenia opłat lub kar pieniężnych. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że wynagrodzenie pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, jak i wynagrodzenie pracowników interwencyjnych stanowiły środki własne gminy. Jednakże podniesiono, że konieczne było wykazanie, że wskazani pracownicy byli zatrudnieni na potrzeby zadań związanych z naprawą oczyszczalni, a nie przy realizacji także innych inwestycji, zaś z obowiązku tego strona skarżąca się nie wywiązała. Podano, że Gmina nie potrafiła w sposób jednoznaczny określić wysokości kwoty wypłaconej ze środków własnych, przeznaczonych na wynagrodzenia, wskazując na rozbieżności zarówno co do ogólnej kwoty kosztów poniesionych na wynagrodzenia pracowników, jak i kosztów wynagrodzeń dla poszczególnych pracowników realizujących konkretne etapy przedsięwzięcia, liczby przepracowanych dni przy etapach prac naprawczych, a także ilości zatrudnionych pracowników zawarte we wniosku o zmniejszenie odroczonej kary z 27 marca 2015 r. oraz w piśmie z 19 maja 2015 r. Podniesiono, że różnice w podanych kwotach wynagrodzeń i liczbach przepracowanych dni są znaczne, zaś ze złożonych w toku postępowania pism uzupełniających strony nie wynika, czego są efektem. Ponadto podniesiono, że z żadnych pism składanych przez stronę skarżącą nie wynikało, aby zatrudnieni pracownicy faktycznie wykonywali pracę na oczyszczalni ścieków, a nie wynikało to ani z nazwy stanowiska, które pracownicy ci zajmowali, ani z zawartych z nimi umów. Podniesiono także, że brak było harmonogramu prac świadczącego o tym, że pracownicy byli zatrudnieni przy naprawie oczyszczalni, a nie przy wykonywaniu także innych czynności związanych z pracą urzędu. Sąd I instancji podniósł przy tym, że wprawdzie na organach administracji spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, ale organ nie ma nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów korzystnych dla strony, czy też wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem. Jeśli zaś strona się z organem nie zgadza, to również jej przysługuje inicjatywa dowodowa, zaś Gmina nie podjęła takich działań ani na etapie postępowania odwoławczego, ani sądowoadministracyjnego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Gmina O., zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji, pomimo że organy administracji niesłusznie uznały, że wynagrodzenia dla pracowników nie mogą stanowić dowodu poniesienia kosztów zaliczanych do środków własnych;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że skarżąca niedostatecznie udowodniła, że stanowiące podstawę odroczenia terminu płatności kary pieniężnej działania (remont i modernizacja oczyszczalni ścieków) zostały wydatkowane ze środków własnych, podczas gdy przedstawione przez skarżącą dowody były wyczerpujące i Gmina wykazała dowodami (umowami o pracę oraz dokumentami opisującymi kolejne fazy przedsięwzięcia, ze wskazaniem czasu pracy oraz liczby pracowników wykonujących pracę na danym etapie przedsięwzięcia) fakt wykonywania przez tych pracowników konkretnych prac przy kolejnych etapach przedsięwzięcia, a także wysokość wynagrodzeń tych pracowników oraz błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że zachodzą wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń pism uzupełniających skarżącej oraz faktu, że pracownicy wykonywali faktycznie pracę na oczyszczalni ścieków, podczas gdy skarżąca przedstawiła bezsporną dokumentację, która wykazała fakt zatrudnienia oddelegowanych własnych pracowników pracujących w ramach umów o pracę;
II. prawa materialnego, tj.:
- art. 319 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym uznaniu, że wykonanie prac remontowych przy oczyszczalni pracownikami zatrudnionymi w oparciu o umowę o pracę wyklucza możliwość zaliczenia wynagrodzenia tych pracowników do środków własnych;
- art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 319 ust. 1 in fine P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że w przedmiotowym stanie faktycznym wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przy oczyszczalni ścieków nie stanowi podstawy zmniejszenia nałożonej kary pieniężnej;
- art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że Gmina jako jednostka sektora finansów publicznych jest obowiązana do wydatkowania środków pieniężnych w sposób oszczędny i celowy co oznacza, że w przypadku gminy niegospodarne i nieoszczędne byłoby zatrudnianie za dodatkowym wynagrodzeniem zewnętrznych podwykonawców celem remontu oczyszczalni, skoro Gmina mogła oddelegować do tego zadania własnych pracowników pracujących w ramach umowy o pracę, co nie stoi w sprzeczności z art. 319 ust. 1 P.o.ś., a wręcz przeciwnie - koresponduje z nim i w żaden sposób nie prowadzi do pominięcia przesłanek w nim sformułowanych.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że organy wydały decyzje z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W związku z tym WSA błędnie ocenił stan faktyczny, co doprowadziło do przyjęcia, że zachodzą wątpliwości co do wiarygodności twierdzeń zawartych w pismach skarżącej oraz co do faktu, że pracownicy wykonywali faktycznie pracę na oczyszczalni ścieków, podczas gdy skarżąca przedstawiła dokumentację, która wykazała oddelegowanie własnych pracowników. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie wykazała ona, że prace interwencyjne wykonywali konkretni pracownicy, który otrzymali konkretną kwotę wynagrodzenia. Zarzucono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wynagrodzeń pracowników nie można zaliczyć w poczet środków własnych, gdyż nie zostały wykazane fakturami, podczas gdy dowodem jest wszystko to, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Ponadto zarzucono, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, że wykonanie prac remontowych przy oczyszczalni pracownikami zatrudnionymi w oparciu o umowę o pracę wyklucza możliwość zaliczenia wynagrodzenia tych pracowników do środków własnych, podczas gdy art. 319 ust. 1 P.o.ś. nie wprowadza ograniczenia, że do środków własnych nie można zaliczyć wynagrodzeń własnych pracowników. Wskazano, że uznanie przez WSA, że wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przy oczyszczalni ścieków nie stanowią podstawy zmniejszenia nałożonej kary pieniężnej narusza także art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 319 ust. 1 in fine P.o.ś., gdyż wynagrodzenia pracowników pochodzą ze środków z budżetu gminy. Zarzucono również naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że Gmina jako jednostka sektora finansów publicznych jest obowiązana do wydatkowania środków pieniężnych w sposób oszczędny i celowy, co oznacza, że niegospodarne i nieoszczędne byłoby zatrudnianie za dodatkowym wynagrodzeniem zewnętrznych podwykonawców, skoro można było oddelegować do tego zadania własnych pracowników pracujących w ramach umowy o pracę. Jeśli jednostka sektora finansów publicznych ma możliwość wykonania zadania własnymi zasobami, to nie można oczekiwać, że zleci to zadanie podmiotom trzecim.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W związku z tym, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonych decyzji, pomimo że organy niesłusznie uznały, że wynagrodzenia dla pracowników nie mogą stanowić dowodu poniesienia kosztów zaliczanych do środków własnych. Wskazać przede wszystkim należy, że art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa zatem kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r., I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji w podstawach do oddalenia skargi koniecznym było więc wskazanie, w ramach podniesionego zarzutu, przepisów, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., których naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ocenie materiału dowodowego oraz błędnej ocenie stanu faktycznego. Skarżąca kasacyjnie podnosi przy tym, że przedstawione przez nią dowody były wyczerpujące, a przedstawiona dokumentacja wykazała, że pracownicy faktycznie wykonywali pracę przy oczyszczalni ścieków. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wprawdzie ciężar zebrania materiału dowodowego spoczywa na organie administracji, ale z tak rozumianej zasady oficjalności postępowania nie wynika, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego strona może zachowywać się biernie. Dlatego na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por.: wyrok NSA z 10 grudnia 1992r. sygn. akt II SA 2119/92; wyrok NSA z 22 października 1997 r. sygn. akt III SA 634/96; wyrok NSA z 4 marca 1998 r. sygn. akt III SA 1363/96, wyrok NSA z 22 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 133/20, wyrok NSA z 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/21, wyrok NSA z 3 marca 2023 r. sygn. akt I GSK 844/22). Zatem ciążąca na organach administracji powinność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący nie zwalnia strony z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Należy zauważyć, że wprawdzie w toku postępowania skarżącą kasacyjnie przedkładała dokumenty, ale zawierały one istotne rozbieżności, które szczegółowo zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie w żaden sposób do kwestii tej się nie odniosła, skupiając się wyłącznie na ogólnym i lakonicznym stwierdzeniu, że ocena dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy w oparciu o przedstawione dokumenty.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 319 ust. 1 P.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, której skarżąca kasacyjnie upatruje w uznaniu, że wykonanie prac remontowych przy oczyszczalni pracownikami zatrudnionymi w oparciu o umowę o pracę wyklucza możliwość zaliczenia wynagrodzenia tych pracowników do środków własnych. Należy przede wszystkim podkreślić, że powołany przepis stanowi, że w przypadku gdy terminowe zrealizowanie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności usunęło przyczyny ponoszenia opłat i kar, właściwy organ, w drodze decyzji, orzeka o zmniejszeniu, z zastrzeżeniem ust. 3, odroczonych opłat albo kar o sumę środków własnych wydatkowanych na realizację przedsięwzięcia; jeżeli odroczenie dotyczy przedsięwzięcia służącego realizacji zadań własnych gminy, do środków własnych wlicza się także środki pochodzące z budżetu gminy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie zakwestionował możliwości zaliczenia do środków własnych, o których mowa w powołanym przepisie, kwoty wynagrodzeń pracowników zatrudnionych na umowę o pracę, jak i pracowników interwencyjnych, wskazując jedynie, że warunkiem ich uwzględnienia jest poniesienie wydatków na realizację przedsięwzięcia. W związku z tym WSA uznał, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby jej pracownicy byli zatrudnieni wyłącznie w celu wykonywania prac przy oczyszczalni ścieków, a nie także przy wykonywaniu innych czynności, niezwiązanych z działaniami naprawczymi. Zatem powołany zarzut naruszenia prawa materialnego zmierza w istocie do podważenia ustaleń stanu faktycznego. Zgodnie zaś z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11,; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Zatem może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też dowiedzenia ich wadliwości, czego skarżąca kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wykazała.
Z tych samych powodów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 319 ust. 1 in fine P.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że wydatki poniesione na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przy oczyszczalni ścieków nie stanowią podstawy zmniejszenia nałożonej kary pieniężnej. Natomiast zarzut art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, stanowiący że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów w ogóle nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, a w związku z tym nie mogło dojść do jego naruszenia w sposób opisany w zarzutach skargi kasacyjnej.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego podniesione w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.