III OSK 761/23

III OSK 761/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 443/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-11-22
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 443/22 w sprawie ze skargi S. S. O. W. P. w W. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 443/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu: zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku o informację publiczną z dnia 9 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. S. O. W. P. w W. (dalej: skarżący) kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2021 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym realizacji czterech umów zawartych z dwojgiem radnych Rady P. L.; we wniosku wskazano szereg pytań odnoszących się do podania konkretnych terminów realizacji usług w poszczególnych miesiącach 2019 i 2020 roku oraz zażądano udostępnienia rachunków i ewentualnych aneksów do ww. umów celem wykazania wykonania tych umów i sposobu ich rozliczenia.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r., organ zawiadomił skarżącego, że zawnioskowane dane nie mają charakteru informacji publicznych, w szczególności wskazał, że dane związane z realizacją ww. umów nie są jawne i nie podlegają udostępnianiu za zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznych.
W treści skargi na bezczynność organu skarżący wskazał, że organ nie dochował terminów udostępnienia informacji publicznej, wobec czego skarżący wniósł o stwierdzenie jego bezczynności, zobowiązanie do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na ww. skargę organ wskazał, że wnosi o odrzucenie skargi jako spóźnionej, bowiem wniesionej po upływie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej z uwagi na fakt, iż żądane przez skarżącego informacje pozbawione są waloru publicznego. W ocenie organu dokumenty dotyczące realizacji umów to dokumenty wewnętrzne, które mają charakter jedynie roboczy i pomocniczy. Ponadto organ wskazał, że niniejsza sprawa oparta jest o analogiczny stan faktyczny jak sprawa zakończona przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu o sygn. akt IV SA/Wr 505/21.
Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność nie może podlegać odrzuceniu, ponieważ jej wniesienie nie zostało obwarowane żadnym terminem, co oznacza konieczność merytorycznego rozpoznania skargi, a następnie ocenił, że analogia zastosowania sprawy o sygn. akt IV SA/Wr 505/21 do niniejszej jest bezzasadna, ponieważ w ramach cytowanej sprawy nie oceniano bezczynności organu, a pismo informacyjne wystosowane przez organ do wnioskodawcy.
Kolejno Sąd I instancji stwierdził, że w ramach przedmiotowego postępowania koniecznym jest przesądzenie czy podmiot, do którego skierowano wniosek jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskował skarżący miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Wobec powyższego, Sąd I instancji ustalił, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowane przez skarżącego dane dotyczące wykonania i ewentualnych zmian umów zawartych przez organ z radnymi stanowią informację publiczną i podlegają udostepnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) i nie sposób uznać, że dokumenty te mają charakter wewnętrznych danych. Z uwagi na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego, ponieważ nie udostępnił żądanych informacji ani nie załatwił sprawy w inny przewidziany prawem sposób, co spowodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że organ co prawda nie zlekceważył wniosku skarżącego, ustosunkował się do niego w rozsądnym terminie, lecz pozostawał w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swego działania, wobec czego nie można uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia porządku prawnego, wobec czego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rozstrzygnięcie w ww. kształcie zdeterminowało treść postanowienia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (pkt 3).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. przypisanie żądanej przez skarżącego informacji przymiotu informacji publicznej, co stanowi o błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP;
- prawa procesowego, tj.:
2. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w realiach przedmiotowej sprawy doszło do bezczynności organu, podczas gdy skarżącemu została udzielona odpowiedź na wniosek o udostepnienie informacji publicznej;
3. naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieprzyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że do wniosku skarżącego w zakresie objętym jego żądaniem nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej;
4. naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodu z akt sprawy IV SA/Wr 505/21 przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w sytuacji, gdy było to niezbędne i konieczne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości czy informacja objęta żądaniem wniosku skarżącego jest informacją publiczną;
5. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez ograniczenie się w uzasadnieniu do wskazania argumentacji odnośnie "umów i aneksów", z pominięciem tego, że żądaniem wniosku objęte były informacje dotyczące tego kiedy konkretnie w jakich dniach w poszczególnych miesiącach i latach w jakich godzinach były realizowane zadania objęte umową;
6. naruszenie art. 149 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. została udzielona odpowiedź,
7. naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi.
Mając na uwadze powyższe zarzuty organ, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku.
Strona skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszego z zarzutów wskazała na art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. określa bowiem zakres kognicji sądu administracyjnego i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 § 2 cyt. ustawy (w tym wskazany w skardze kasacyjnej pkt 8) nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez skutecznego powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyroki NSA z: 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia podniesionego w skardze kasacyjnej art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega więc na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody (zob. np. wyrok NSA z 16 maja 2008 r. II OSK 554/07). Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Również posłużenie się w analizowanym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18).
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli. Odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd I instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt: I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. akt: II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
Z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Wszystkie w/wym. elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za nieuzasadnione. To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do oceny przyjętego stanu faktycznego i z argumentacją Sądu, nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nieskuteczny okazał się także kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnym zastosowaniu i uwzględnieniu skargi. Podkreślić należy przede wszystkim, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie w/w przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14), których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 151 P.p.s.a. jednak nie powołano. Brak takich odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem w/w przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego podkreślić należy, że Sąd I instancji zobowiązując organ do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., jak i stwierdzając, że bezczynność nie była rażąca na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., nie mógł stosować art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części", a zatem w szczególności z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Skutku nie mógł także odnieść zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a., który tak jak wcześniej omawiany art. 151 P.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, a więc nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że istota sporu zakreślona granicami skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia, czy żądanie informacji w zakresie realizacji umów w zakresie doradztwa zawartych pomiędzy Gminą a radnymi stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dla oceny zasadności wniosku o udostępnienie informacji publicznej będącego przedmiotem niniejszej sprawy, należało przede wszystkim ustalić z punktu widzenia przedmiotowego, czy w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej żądane przez Stowarzyszenie informacje mają walor informacji publicznej.
Nie ulega wątpliwości, iż gmina dysponuje środkami finansowymi pochodzącymi ze źródeł publicznych. Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 5c u.d.i.p., informacja o majątku jednostek samorządu terytorialnego podlega udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Wobec tego należy zgodzić się z Sądem I instancji, że wnioskowane informacje dotyczące realizacji umów zlecenia zawartych przez Gminę ze wskazanymi we wniosku radnymi, które dotyczyły powierzenia tymże radnym zadań w zakresie doradztwa w sprawach ochrony zdrowia, spraw społecznych, spraw komunalnych, mają charakter informacji publicznej. Stanowią one bowiem istotną informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, w tym sposobie wydatkowania majątku publicznego. Doradztwo w w/wym sprawach jest bez wątpienia jednym z elementów realizacji zadań publicznych przez osoby podejmujące na rzecz gminy określone działania. Zapewnienie tego doradztwa wiąże się również z koniecznością wydatkowania środków publicznych na pokrycie kosztów nabycia tych usług.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są umowy zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. W wyroku z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 1741/13 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż umowy o pracę lub innego rodzaju umowy zawierane z enumeratywnie wymienionymi osobami aktualnie zatrudnionymi stanowią informację publiczną, albowiem umowy te obrazują zasady funkcjonowania podmiotu objętego działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowią informacje o osobach sprawujących określone funkcje i ich kompetencjach, zakres obowiązków, a także obrazują gospodarowanie środkami publicznymi, którymi dysponuje dany podmiot (tak NSA również w wyrokach: z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21, 23 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2198/19, 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2701/18, 20 listopada 2019r, sygn. I OSK 4342/18, 13 marca 2019r., sygn. I OSK 666/17, z 2 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r. sygn. I OSK 916/12, wyroki WSA: w Poznaniu z 8 lipca 2004 r., IV SA/Po 224/06, WSA w Warszawie z 16 listopada 2004r., II SAB/Wa 238/04).
Zatem zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sprowadzające się do zakwestionowania, iż wnioskowana informacja nie ma przymiotu informacji publicznej, nie mogły okazać się tym samym skuteczne.
Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.