III OSK 76/23

III OSK 76/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 611/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-10-05
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 611/22 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 lutego 2022 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 611/22 zobowiązał Wójta Gminy R. (dalej także jako: organ) do rozpoznania wniosku D. K. (dalej także jako: skarżący) z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktu 2, w punkcie II wyroku umorzył postępowanie w zakresie punktu 3 wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r., w punkcie III wyroku stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktów 2 i 3, w punkcie IV wyroku stwierdził, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktów 2 i 3 nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a w punkcie V zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
D. K. w piśmie z dnia 3 lutego 2022 r., działając na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. Kto jest właścicielem budynków użytkowanych przez Ochotnicze Straże Pożarne w R., G., Ch., O., G2?;
2. Kto odpowiada za nadzór nad budynkami użytkowanymi przez Ochotnicze Straże Pożarne w R., G., Ch., O., G2?;
3. W związku z biernością Wójta Gminy R. na powzięte informacje w zakresie prywatnych spotkań, zwłaszcza w godzinach nocnych w ww. budynkach skarżący wniósł o udostępnienie informacji dotyczących kosztów mediów (wody w m³ i PLN, energii elektrycznej w KWh i PLN, gazu w m³ i PLN) w budynku OSP R. w latach 2018–2021 oraz w tym samym zakresie przedmiotowym i czasowym w budynkach OSP G., Ch., O. i G2 (formułując pytania dotyczące każdego budynku i czasokresu w odrębnym podpunkcie);
4. Dokumentacji dotyczącej umowy na świadczenie opieki medycznej przez C., w tym kopii zawartej umowy, dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego;
5. Dokumentacji dotyczącej ostatniej umowy na świadczenie opieki medycznej przez M., w tym kopii zawartej umowy, dokumentacji dotyczącej postępowania przetargowego;
6. Kto powołuje dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych (Centrum Kultury Gminy R., Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., Szkoły Podstawowej im. [...] w R., Szkoły Podstawowej im. [...], Przedszkola Gminnego w R., Przedszkola Gminnego w Ch., Żłobka Gminnego w R.);
7. Jaki podmiot finansuje gminne jednostki organizacyjne (Centrum Kultury Gminy R., Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w R., Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R., Szkołę Podstawową im. [...] w R., Szkołę Podstawową im. [...], Przedszkole Gminne w R., Przedszkole Gminne w Ch., Żłobek Gminny w R.).
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. w odniesieniu do punktu 1 wniosku poinformował skarżącego, że właścicielem budynków użytkowanych przez Ochotnicze Straże Pożarne znajdujących się w miejscowościach: R., G., Ch., O. oraz G2 jest Gmina R. Odpowiadając zaś na pytanie wskazane w punkcie 2 wniosku uznał, że jego treść nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast nawiązując do punktu 3 wniosku organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 64 k.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez wskazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest uzależnione od istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, informując jednocześnie, że nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. Jednocześnie organ wydłużył, na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin załatwienia sprawy do dnia 3 kwietnia 2022 r. W odpowiedzi na punkty 4 i 5 wniosku organ przesłał skarżącemu kopie umów wraz z dokumentacją dotyczącą postępowania przetargowego, zaś odnosząc się do punktu 6 wniosku organ uznał, że nie dotyczy on informacji publicznej. Nawiązując do punktu 7 wniosku organ poinformował, że w tym zakresie należy kierować pytanie do poszczególnych jednostek organizacyjnych.
Skarżący w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. wezwał organ do udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytania zawartego w punkcie 2 wniosku lub wydania stosownej decyzji administracyjnej wskazując jednocześnie, że bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej nie oznacza jedynie braku jakiejkolwiek reakcji danego podmiotu, ale również brak działania zgodnego z ustawą, co prowadzi do wniosku, że organ w niniejszej sprawie pozostaje w bezczynności.
Organ w piśmie z dnia 24 marca 2022 r. poinformował, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 lutego 2022 r.
Skarżący w piśmie z dnia 18 maja 2022 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu i zarzucając Wójtowi Gminy R. naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi D. K. wskazał, że do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem punktów 2 i 3 wniosku z dnia 3 lutego 2022 r., mimo że informacje, o których udostępnienie zwrócił się skarżący w tej części swojego żądania stanowią w jego ocenie informację publiczną, gdyż dotyczą informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżący podniósł, że informacja o kosztach mediów w budynkach Ochotniczej Straży Pożarnej w wymienionych we wniosku okresach rozliczeniowych stanowi jego zdaniem informację publiczną, gdyż dotyczy majątku jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego i sposobu gospodarowania tym majątkiem. Zresztą – jak wskazał skarżący – sam organ podał, że wskazane we wniosku budynki OSP stanowią własność Gminy R. Następnie skarżący powołał stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 21/22, zgodnie z którym koszty utrzymania pomieszczeń (w tym stanie faktycznym – powierzchni wynajmowanych na potrzeby świetlicy wiejskiej i biblioteki) stanowią informację publiczną. W związku z powyższym skarżący podniósł, że organ pozostaje w niniejszej sprawie w bezczynności, gdyż zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ wystosował bowiem jedynie pismo z informacją o uznaniu wnioskowanych w punkcie 2 żądania danych za niedotyczące informacji publicznej oraz podtrzymał to stanowisko w kolejnym piśmie. Skarżący zaznaczył przy tym, że ww. dokumenty organu nie stanowiły decyzji administracyjnej. Ponadto, skarżący dodał, że w zakresie punktu 3 wniosku organ, pomimo przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi do dnia 3 kwietnia 2022 r., do dnia złożenia skargi nadal nie udostępnił wnioskowanej informacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wójt Gminy R. wskazał na wstępie, że pomimo pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, w sprawie wydał także decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że nie sposób w niniejszej sprawie uznać, aby pozostawał w bezczynności w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na sformułowane przez skarżącego pytania, bowiem wskutek zakwalifikowania punktu 3 żądania skarżącego jako dotyczącego informacji publicznej przetworzonej, w dniu 17 lutego 2022 r. wezwał D. K. do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznej, jednak skarżący ww. wezwania nie wykonał. Organ dodał także, że w jego ocenie skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej, gdyż tylko w 2021 roku złożył 27 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, z czego zdecydowana większość dotyczyła obszernych zakresów, a częstotliwość występowania przez niego z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej stanowi utrudnienie w funkcjonowaniu organu i ma służyć podważaniu zaufania mieszkańców do transparentności działań organów gminy, co prowadzi do wniosku, że celem działań skarżącego są inne motywy niż troska o dobro publiczne, a żądane przez skarżącego informacje mają posłużyć wyłącznie jego indywidualnym interesom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w punkcie I wyroku z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 611/22 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktu 2, w punkcie II wyroku umorzył postępowanie w zakresie punktu 3 wniosku strony z dnia 3 lutego 2022 r., w punkcie III wyroku stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktów 2 i 3, w punkcie IV wyroku stwierdził, że bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. w zakresie punktów 2 i 3 nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, a w punkcie V zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie jest sporne między stronami, że adresat wniosku (organ administracji) jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Sporne i wymagające uwagi jest natomiast pytanie, czy wniosek ujęty w punkcie 2 pisma skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. dotyczy informacji publicznej, przy czym jednocześnie wątpliwości tych nie ma w odniesieniu do wniosku ujętego w punkcie 3 ww. pisma, gdyż w tym zakresie spór dotyczy z kolei kwalifikacji informacji oraz trybu postępowania organu.
Odnosząc się więc do oceny wniosku skarżącego opisanego w punkcie 2 zapytania z dnia 3 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że nie sposób odnaleźć uzasadnienia dla uznania, że wniosek ten - dotyczący wskazania podmiotu, który odpowiada za nadzór nad budynkami użytkowanymi przez wskazane w zapytaniu OSP - nie dotyczy sprawy publicznej. Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu na pytanie ujęte w punkcie 1 wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. wynika, że właścicielem tych obiektów jest Gmina R., a zatem podmiot publiczny, więc niewątpliwie pytanie ujęte w punkcie 2 pisma dotyczy majątku publicznego, zarzadzania tym majątkiem, co powoduje, że automatycznie wszelkie informacje odnoszące się do tych zasobów mają status informacji publicznej. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ zarówno w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego, jak i w odpowiedzi na skargę nie wyjaśnił swojego punktu widzenia, nie wskazał na jakiekolwiek powody wykluczające kwestie poruszane we wniosku strony z katalogu informacji publicznej lub uznające, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a sformułowanie, jakim posłużył się w odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 17 lutego 2022 r. jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nieczytelne i budzi uzasadnione wątpliwości, co do intencji organu. To zaś stwierdzenie, przy braku wdrożenia czynności zmierzających do zbadania intencji wniosku strony, powoduje, że organ nie wywiązał się z nałożonych przepisami prawa obowiązków w zakresie udzielenia czytelnej i zgodnej z prawem oraz okolicznościami sprawy odpowiedzi na pismo strony. Przy czym, Sąd I instancji podkreślił, że pytanie to odnosiło się do kwestii, które nie leżą poza granicami informacji publicznej, zasadniczo bowiem dotyczą majątku publicznego. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że w realiach niniejszej sprawy konieczne stało się stwierdzenie bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku z dnia 3 lutego 2022 r. oraz zobowiązanie go do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odnosząc się z kolei do wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a. obowiązku dokonania przez Sąd oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu, który w zakreślonym prawem terminie 14 dni udzielił skarżącemu odpowiedzi, błędnie jednak zakładając jej prawidłowość. W związku z tym Sąd I instancji uznał, że wadliwość postępowania organu wynikała z odmiennej wykładni obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, a okoliczność ta nie może być kwalifikowana jako rażące naruszenie prawa.
Odnosząc się z kolei do problematyki dotyczącej punktu 3 wniosku skarżącego z dnia 3 lutego 2022 r. Sąd I instancji wskazał przede wszystkim, że do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia 18 maja 2022 r. organ nie podjął żadnych czynności w przedmiocie żądania strony, nie wydał także decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, akt taki został wydany dopiero w dniu 1 czerwca 2022 r., a następnie doręczony stronie w dniu 3 czerwca 2022 r. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że już tylko ta okoliczność uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w odniesieniu do omawianego zakresu wniosku strony, a wydanie w tej sprawie decyzji w dniu 1 czerwca 2022 r., co winno być efektem braku wykazania przez wnioskodawcę okoliczności wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchybiło zarówno terminom ustawowym, jak i wyznaczonym przez sam organ w tej sprawie. Powyższe pomimo zakończenia postępowania w tej sprawie i wydania decyzji obligowało Sąd I instancji do stwierdzenia bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, kwestia zaś merytorycznej poprawności decyzji wykracza poza granice niniejszego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zauważył, że u podstaw milczenia organu leżała jeszcze jedna kwestia, a mianowicie zastosowanie przez Wójta Gminy R. przepisu art. 64 § 2 k.p.a., co nie znajduje w ocenie Sądu I instancji prawnego uzasadnienia, a następnie także niczym nieuzasadnione niepodjęcie żadnego działania przez organ po bezskutecznym upływie terminu zakreślonego dla strony, aż do dnia wniesienia skargi. Sąd I instancji uznał, że organ potraktował dosłownie nałożony przez niego samego rygor pozostawienia sprawy bez rozpoznania, a choć błąd ten został naprawiony, to jednak już po upływie terminów na rozpoznanie sprawy i po wniesieniu skargi. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga wydania ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której jednak należy zawiadomić pisemnie wnoszącego podanie z podaniem przyczyn pozostawienia podania bez rozpoznania. Wnoszącemu podanie przysługuje bowiem ochrona prawna w postaci skargi na bezczynność organu, o której organ powinien pouczyć wnoszącego podanie. Sąd I instancji zaznaczył jednak, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zastosowany przepis art. 64 § 2 k.p.a. i wynikający z niego rygor nie znajdą zastosowania i wyjaśnił, że podziela pogląd wyrażany w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak wykazania przez podmiot zainteresowany uzyskaniem informacji publicznej przetworzonej przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), nie może być traktowane jako brak formalny podania inicjującego postępowanie administracyjne i w konsekwencji niedopuszczalne jest w takim wypadku zastosowanie sankcji pozostawienia podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 maja 2012r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/12). W związku z tym Sąd I instancji wyjaśnił, że w tych okolicznościach, po bezskutecznym wezwaniu strony do wykazania okoliczności podanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ był zobligowany do załatwienia wniosku strony w sposób zgodny z wymogami ustawy, tj. w zakreślonym przez prawo terminie 14 dni (przedłużonym do dnia 3 kwietnia 2022 r.) winien wydać decyzję w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast uchybienie wskazanym terminom skutkowało koniecznością stwierdzenia bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku ujętego w punkcie 3 pisma z dnia 3 lutego 2022 r., co znajduje umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Fakt wydania w tym zakresie decyzji powoduje, że zbędne stało się zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku strony w tej części i na mocy art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obligowało Sąd I instancji do umorzenia postępowania w tym zakresie.
Jednocześnie Sąd I instancji nie stwierdził, aby i tu bezczynność organu nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa, gdyż uchybienie organu wynikało z błędnej wykładni, a nie ze złej woli.
Końcowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odnosząc się do argumentacji organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę dodał, że z treści wniosku skarżącego nie wynikają okoliczności przez organ wskazywane, a dotyczące działania przez stronę w interesie prywatnym, a sam organ także nie wskazał na żadne okoliczności uzasadniające ten fakt. Sąd I instancji uznał, że na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do formułowania zarzutu nadużycia przez skarżącego prawa do informacji publicznej, a sama podana ilość składanych przez niego wniosków, jak należy się domyślać, dotycząca różnych zagadnień ze sfery działania organu, nie może przesądzać o takiej kwalifikacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktów I, III, IV i V i oświadczając, że nie żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi D. K. na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wskazane w punkcie 2 wniosku skarżącego informacje stanowią informację publiczną, albowiem z odpowiedzi udzielonej stronie na pytanie ujęte w punkcie 1 pisma z dnia 3 lutego 2022 r. wskazano, że właścicielem tych obiektów jest Gmina R., zatem podmiot publiczny. Niewątpliwie zatem pytanie ujęte w punkcie 2 pisma dotyczy majątku publicznego, zarządzania tym majątkiem, co powoduje, że automatycznie wszelkie informacje odnoszące się do tych zasobów mają status informacji publicznej (str. 8 uzasadnienia), podczas gdy wskazać należy, że przedmiotowe informacje nie mają waloru informacji publicznej, bowiem sam wniosek skarżącego służył jedynie jego partykularnemu interesowi. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest natomiast zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów prywatnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał, że nie są prawdziwe twierdzenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jakoby informacje, których udostępnienia żądał skarżący w punkcie 2 wniosku stanowiły informację publiczną, bowiem dotyczą zasobów gminnych i już jako takie powinny być publiczne. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że wniosek skarżącego miał na celu uzyskanie wyłącznie informacji służących indywidualnemu interesowi skarżącego, a zatem nie mógł być realizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został zresztą poinformowany w treści pisma z dnia 17 lutego 2022 r. Nie budzi wątpliwości organu skarżącego kasacyjnie, że zakres przedmiotowy wniosku skarżącego nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane przez niego informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie zaspokajałaby prywatne (zawodowe) potrzeby skarżącego.
Dlatego w związku z tym, że w ocenie organu skarżącego kasacyjnie żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej na mocy art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga bowiem wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy.
Ponadto, organ skarżący kasacyjnie podniósł, że skarżący złożył w 2021 roku 25 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, a w 2022 roku do końca listopada już 45 wniosków. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie składane przez skarżącego wnioski w przeważającej mierze dotyczą informacji, które są bezsporne i powszechnie w gminie znane lub ich treść można odnaleźć na gminnych stronach internetowych, w tym w Biuletynie Informacji Publicznej. Bezsprzecznie zatem w ocenie organu skarżącego kasacyjnie skarżący inicjuje szereg postępowań w celu zupełnie innym, aniżeli ochrona swoich praw, jedynie po to, aby absorbować zarówno organ, jak i Sąd, co nie powinno być objęte ochroną prawną. Organ skarżący kasacyjnie podniósł, że działania skarżącego mają na celu zaburzyć sprawność funkcjonowania aparatu Wójta Gminy R., jakim jest Urząd Gminy R. i mają bezpodstawnie podważać zaufanie mieszkańców do transparentności organów gminy, co prowadzi do wniosku, że udostępnienie żądanej przez skarżącego informacji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego.
Skarżący złożył w dniu 9 stycznia 2023 r. pismo opisane jako "Odpowiedź na skargę kasacyjną", w którym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej podkreślając, że wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie pytanie zawarte w punkcie 2 wniosku dotyczyło informacji publicznej, bowiem odnosiło się do działalności organów władzy publicznej w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują majątkiem Skarbu Państwa, a stanowisko organu, zgodnie z którym jego wniosek miał na celu uzyskanie informacji służących indywidualnemu interesowi nie znajduje uzasadnienia. Pismo to złożone jednak zostało po upływie 14 dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została wyłącznie o pierwszą z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. o zarzut naruszenia prawa materialnego. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Na podstawie zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie wskazał na dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu błędnej wykładni art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., polegającej na uznaniu przez Sąd I instancji, że wskazane w punkcie 2 wniosku skarżącego informacje stanowią informację publiczną, albowiem "z odpowiedzi udzielonej stronie na pytanie ujęte w punkcie 1 pisma z dnia 3 lutego 2022 r. wskazano, że właścicielem tych obiektów jest Gmina R., zatem podmiot publiczny. Niewątpliwie zatem pytanie ujęte w punkcie 2 pisma dotyczy majątku publicznego, zarządzania tym majątkiem, co powoduje, że automatycznie wszelkie informacje odnoszące się do tych zasobów mają status informacji publicznej (str. 8 uzasadnienia), podczas gdy wskazać należy, że przedmiotowe informacje nie mają waloru informacji publicznej, bowiem sam wniosek skarżącego służył jedynie jego partykularnemu interesowi". Organ skarżący kasacyjnie podniósł jednocześnie w ramach omawianego zarzutu, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów prywatnych, a ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji.
W związku z oparciem skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia prawa materialnego należy przypomnieć na wstępie, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z powyższym wskazać należy, że skoro organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, to konieczne było wykazanie przez niego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu mylnie zrozumiał treść art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Tymczasem organ skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd I instancji, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, co świadczy o nieskuteczności omawianego zarzutu.
Niezależnie jednak od powyższego, zarzut ten nie może odnieść skutku również dlatego, że jego treść dotyczy w istocie ustaleń i ocen dokonanych przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy. W ramach omawianego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię, organ skarżący kasacyjnie wytyka bowiem WSA we Wrocławiu błędne przyjęcie, że wskazane w punkcie 2 wniosku skarżącego informacje stanowią informację publiczną tylko z tego powodu, że dotyczą obiektów, których właścicielem jest Gmina R., a zatem odnoszą się do majątku publicznego i zarządzania nim, podczas gdy w ocenie organu skarżącego kasacyjnie waloru informacji publicznej dane te nie posiadają z uwagi na to, że wniosek skarżącego służył jedynie jego partykularnym interesom.
W związku z powyższym uznać należało, że treść omawianego zarzutu nie tylko nie pozwala odczytać, w czym organ skarżący kasacyjnie upatruje błędnego rozumienia art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, ani jaka jego zdaniem powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów, lecz przede wszystkim prowadzi do wniosku, że organ skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, w rzeczywistości kwestionuje ustalenia odnoszące się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Z treści zarzutu wynika bowiem, że organ skarżący kasacyjnie nawiązuje bezpośrednio do treści złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 lutego 2022 r., kwestionując tym samym prawidłowość oceny istotnego elementu stanu faktycznego sprawy, jakim jest treść tego wniosku. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, a zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się w niniejszej sprawie nieskuteczny.
Ponadto, na tle omawianego zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na istotę zjawiska określanego w doktrynie i orzecznictwie jako nadużycie przez określony podmiot przysługującego mu prawa, tj. w realiach prawa publicznego, na zjawisko nadużycia publicznego prawa podmiotowego. Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, jak sugeruje to treść skargi kasacyjnej, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Skoro więc podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.