II SA/GL 930/23

II SA/Gl 930/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi R. sp. z o. o w W. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zarządzeniem pokontrolnym z 12 kwietnia 2023 r., nr [...] wydanym art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070, dalej w skrócie u.I.O.Ś.) Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (WIOŚ) w punkcie pierwszym zarządził prowadzenie ewidencji odpadów w sposób zgodny z ustawą o odpadach z dnia 14 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587- dalej "ustawy o odpadach"), tj. w sposób zgodny ze stanem rzeczywistym i z wykorzystaniem kart ewidencji dla odpadów, których jest posiadaczem. Wskazał przy tym termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.
W punkcie drugim zarządzenia WIOŚ zarządził magazynowanie odpadów zgodnie z zapisem pkt IV decyzji Starosty [...] znak: [...] z dnia 31 lipca 2017 r., mówiącym o miejscach i sposobach oraz rodzajach magazynowanych odpadów. Wskazał jednocześnie termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia.
Ponadto w zarządzeniu wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji
o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych
w zarządzeniu naruszeń na dzień 15 maja 2023 r.
W uzasadnieniu zarządzenia WIOŚ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli działalności gospodarczej prowadzonej w firmie R sp. z o.o. z siedzibą
w W. (spółka, skarżąca), obejmującej przestrzeganie przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki odpadami, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
Ustalono, że spółka prowadzi ewidencję w sposób nierzetelny, informacje ilościowe odpadów widniejące w kartach ewidencji odpadów w bazie "BDO" za rok 2022 wykazują rozbieżności w stosunku do ilości przekazanych przez spółkę ilości w zestawieniu. Ponadto spółka prowadzi ewidencję w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym i tym samym nie zrealizowała pkt 5 zarządzenia pokontrolnego nr [...] z dnia 18.012022 r. Kontrolowana spółka nie prowadzi również kart ewidencji odpadów, do prowadzenia których jest zobligowana na podstawie art. 67 ust. 1 pkt. 1) lit b)
o odpadach dla odpadów 0 kodach 020104, 120105, 160119, 170203, 190814, 191204 i 191212.
Ponadto WIOŚ wskazał na poczynione w trakcie kontroli ustalenia, wedle których odpady o kodzie 15 01 02 magazynowane były w miejscach niezgodnych z posiadaną decyzją, tj. wewnątrz hali nr 3 oraz pod wiatą magazynową i obok wiaty znajdującej się przy hali nr 3.
Pismem z dnia 12 maja 2023 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne.
Zarzuciła w niej naruszenie:
1) art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.I.O.Ś., polegające na błędnym przyjęciu, że w toku kontroli ustalono istnienie naruszeń po stronie przedsiębiorcy, dających podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego oraz sformułowaniu zarządzenia pokontrolnego w sposób ogólnikowy i nieprecyzyjny, a także wewnętrznie sprzeczny, przez co niepozwalający na jednoznaczne stwierdzenie i zweryfikowanie, jakie naruszenia zarzucono spółce oraz przede wszystkim z jakiego powodu. Ponadto sformułowanie zarządzenia w sposób godzący w zasady gospodarowania odpadami przewidziane w ustawie o odpadach oraz całkowicie pominięcie i nieustosunkowanie się do uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli złożonych przez spółkę w ustawowym terminie;
2) art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach polegające na błędnym przyjęciu, że skarżąca nierzetelnie prowadziła ewidencję odpadów.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz o zwrot kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że z kontroli interwencyjnej przeprowadzonej
z zakładzie spółki, został sporządzony protokół nr [...], w którym wskazano na naruszenia warunków posiadanej decyzji nr [...] w zakresie miejsca magazynowania odpadów przewidzianych od przetwarzania oraz prowadzenie ewidencji odpadów w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. W dniu 12 stycznia 2023 r. odmówiono podpisania protokołu kontroli z uwagi na to, iż spółka nie zgadzała się z zawartymi w nim stwierdzeniami. Pismem z dnia 19 stycznia 20223 r. spółka złożyła stanowisko zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 11 ust. 1 uIOŚ, do którego organ nie odniósł się w sposób merytoryczny, zarówno w późniejszym etapie postępowania, jak i w zarządzeniu pokontrolnym.
Zdaniem skarżącej spółki zarządzenie pokontrolne odnosi się do okoliczności i działań, które nie stanowią naruszeń (ani przepisów ani posiadanej przez spółkę decyzji administracyjnej) i naruszenia te nie zostały przez organ dostatecznie wykazane, by móc wiążąco zobowiązywać spółkę do ich usunięcia.
Przede wszystkim wbrew indywidualnej ocenie zawartej w protokole kontroli, przedmiotowe odpady nie były magazynowane w hali, a bowiem zostały tam przetransportowane celem ich bezpośredniego przetworzenia w instalacji. Przygotowanie materiału wsadowego do instalacji, poprzez jego [pic]umieszczenie przed punktem zasypowym stanowi logiczny ciąg produkcyjny. Organ w żaden sposób nie odniósł się do oświadczenia spółki złożonego w czasie kontroli, które dotyczyło magazynowania odpadów o kodzie 15 01 02 pod wiatą magazynową. W oświadczeniu tym wyraźnie wskazano, że odpady o kodzie 15 01 02 — opakowania z tworzyw sztucznych - magazynowane są zgodnie z posiadaną przez zakład decyzją Starosty [...] z dnia 31 lipca 2017. Odpady te są selektywnie magazynowane w formie zbelowanej i w opakowaniach typu bigbag na utwardzonym placu magazynowym, przy bramie do hali produkcyjnej.
W ocenie skarżącej analiza, a następnie ocena dotycząca złożonego w trakcie trwania kontroli oświadczenia oraz zastanych warunków lokalizacyjnych, powinny zostać wyczerpująco wyjaśnione w sporządzonym protokole kontroli, jeżeli miałyby stanowić podstawę do wykazania naruszenia oraz nałożenia ewentualnej sankcji. W protokole kontroli zabrakło pełnego omówienia okoliczności faktycznych, co też zostało podniesione oraz omówione w złożonym stanowisku. Wskazano, że nawet w przypadku nieuznania stanowiska złożonego przez podmiot kontrolowany, w zarządzeniu pokontrolnym organ powinien odnieść się do otrzymanych informacji oraz wskazać, dlaczego oraz w jakim zakresie odmawia im prawdziwości.
Odnosząc się z kolei do naruszenia dotyczącego prowadzenia ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wskazano, że skarżąca nie była w posiadaniu
ww. odpadów wymienionych w protokole kontroli (co wynika ze skontrolowanych przez organ kart przekazania odpadów), przez co brak było mas odpadów, które mogłaby wskazać w ewidencji odpadów. Ponadto, w okresie poprzedzającym kontrolę, brak było zdarzeń wskazujących na konieczność dokonania wpisów w kartach ewidencji przedmiotowych odpadów. Na dzień poczynienia ustaleń zawartych w protokole kontroli, skarżąca była jedynie podmiotem uprawnionym do przetworzenia bądź wytworzenia odpadów, których dotyczyło domniemane naruszenie. Tym samym zdaniem skarżącej dokonana została błędna subsumpcja przepisów zawartych w ustawie o odpadach, poprzez wskazanie dokonania naruszenia zapisów ustawy, do którego faktycznie nie doszło. Podkreślono, że ustawa nie nakłada obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów przez podmiot uprawniony do gospodarowania nimi, a dopiero przez posiadacza tych odpadów.
Z kolei odnosząc się do zagadnienia związanego z rozbieżnością mas odpadów, wskazano, że w protokole kontroli nie odniesiono się do mas odpadów faktycznie magazynowanych na terenie spółki. Tym samym nie porównano masy odpadów wskazanych w ewidencji odpadów do masy odpadów magazynowanych W stanowisku do protokołu spółka wyjaśniła, że ewidencja odpadów prowadzona w związku z funkcjonowaniem instalacji prowadzona jest terminowo.
Skarżąca oświadczyła również, że zrealizowała punkt 5 zarządzenia pokontrolnego nr [...], wbrew zapisom zawartym w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym, przez co zarzut organu w ogóle nie powinien znaleźć się z zarządzeniu nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając uzasadnienie na poparcie swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 kwietnia, nr [...]. Jako podstawę prawną jego wydania WIOŚ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 824, dalej w skrócie jak dotychczas u.I.O.Ś.). Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Jak natomiast stanowi art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z art. 31a u.I.O.Ś. wynika, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.
z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."). Władczy charakter zarządzenia ogranicza się do wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 u.I.O.Ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a u.I.O.Ś. Jednocześnie omawiane tutaj zarządzenie nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do tej treści. O ile zostanie to uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to taki adresat zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności z art. 31a u.I.O.Ś. Stąd też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21.
Przedstawiony dotychczas charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli;
3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Jednocześnie należy zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Sąd nie bada również, czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne.
W realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 uIOŚ). Ta kwestia nie stanowi z resztą przedmiotu sporu.
Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do tego, że stan faktyczny jest inny niż ten, który został przedstawiony w znajdującym się w aktach protokole kontroli. Jednak jak już wcześniej wskazano w ramach kontroli zaskarżonego zarządzenia kontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś. sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Powoduje to, że zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego nie mogły odnieść żadnego skutku.
Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy podkreślić należy, że organ sporządził protokół kontroli nr [...] (przedstawiony do podpisania w dniu 12 stycznia 2023 r., w którym opisał szczegółowo: podmiot dokonujący kontroli, przebieg kontroli, ustalenia kontroli, naruszenia, popełnione wykroczenia i zastosowane sankcje, zagadnienia inne (dokumenty i dowody). Skarżąca spółka odmówiła podpisania protokołu, zaś pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. podniosła szereg zarzutów i zastrzeżeń do protokołu kontroli. Organ nie odniósł się do tych zastrzeżeń.
Zdaniem Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlega uchyleniu, bowiem nie odpowiada ono wymaganiom, które powinien spełniać władczy akt organu administracji publicznej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 360/18, na który powołuje się również skarżąca, że mimo, iż stosownie do art. 12 ust. 1 u.I.O.Ś., Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli", to powyższe nie oznacza, że w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego mogą znaleźć się tylko ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa.
Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu, gdyż nawiązuje do protokołu kontroli, który jest drobiazgowy i szczegółowy i że taki jest model wydawanych przez organ zarządzeń pokontrolnych.
Przede wszystkim skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne stanowi odrębny od protokołu kontroli akt administracyjny, a to oznacza, że winno zawierać wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu. Powinno przedstawiać sprawę w taki sposób, z którego wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności, w tym przede wszystkim powinno się w nim znaleźć ustosunkowanie się do zastrzeżeń podmiotu kontrolowanego (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1060/17). Zarządzenie pokontrolne winno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń, jednakże pełne odzwierciedlenie winien on znaleźć w protokole z czynności pokontrolnych, przy czym pamiętać należy o tym, że podmiot kontrolowany uprawniony jest do wniesienia do tego protokołu zastrzeżeń (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 533/19). Wprawdzie zastrzeżenia mogą być wyjaśniane i analizowane przez organ w trakcie trwania postępowania administracyjnego w formie pism kierowanych do podmiotu kontrolowanego, ale odpór tym zastrzeżeniom winien się znaleźć w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego, bo tylko ono jest aktem władczym zaskarżalnym do sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt sprawy organ w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym w ogóle nie odniósł się do zastrzeżeń podniesionych przez skarżącą w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r., nie wymienia ich, jak również nie wyjaśnia, dlaczego uznał je za niezasadne. Nie wyjaśnił również, dlaczego nie odniósł się w ogóle do owych zastrzeżeń. Tymczasem skarżąca spółka sposób szczegółowy przedstawiła w piśmie z dnia 19 stycznia 2023 r. stan faktyczny sprawy, jak również analizę przepisów prawa materialnego, posiadanych zezwoleń i dowodów, które zmierzają do całkowitego podważenia ustaleń i wniosków nie tylko z zarządzenia pokontrolnego, ale i z protokołu kontroli.
Wskazać również trzeba, że w samej odpowiedzi na skargę organ, ustosunkowując się do podniesionych w niej zarzutów, podkreślił, że zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli, przez co nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli. Zdaniem Sądu takie stanowisko organu nie jest do przyjęcia, wydane zarządzenie pokontrolne traci bowiem charakter samodzielnego aktu, przez co nie rozstrzyga sprawy w pełnym jej aspekcie i nie poddaje się ocenie zarówno podmiotowi kontrolowanemu jak i sądowi rozpoznającemu od niego skargę. To z kolei stanowi naruszenie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 u.I.O.Ś oraz art. 7 Konstytucji RP, jak również zasadę informowania, która ma zastosowanie również do zarządzeń pokontrolnych wydawanych przez PWIOŚ. Zarządzenie pokontrolne powinno zawierać uzasadnienie, które w sposób wyczerpujący wyjaśnia stronie przypisane naruszenia i sposób ich ustalenia, jak również ustosunkowanie się do zastrzeżeń strony.
W konsekwencji Sąd uznał, że stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania, które mają wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia, czyni przedwczesną ocenę zaskarżonego aktu z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, w tym także zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak
w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 200 zł.