III OSK 7569/21

III OSK 7569/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 398/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-07-27
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 920
art. 8a ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 81 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15zzx ust. 1
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 398/21 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 11 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie statutu powiatu uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 8 zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 398/21 oddalił skargę Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 11 września 2020 r. nr 122/XIV/2020 w przedmiocie zmiany statutu powiatu.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że podejmując ww. uchwałę Rada Powiatu nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, które
uzasadniałoby stwierdzenie nieważności jej § 1 pkt 8 w zakresie dotyczącym dodania w załączniku ust. 3 do § 39 uchwały nr 150/XX/2016 Rady Powiatu Kłobuckiego z dnia 14 listopada 2016 r.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji
stwierdził, że zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483
z póżn. zm.) organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. W doktrynie jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły,
literalny, a przy tym zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.
Pod pojęciem "istotnego" naruszenia prawa uznaje się naruszenie przepisów
prawa ustrojowego, przepisów kompetencyjnych organów jednostek samorządu do podejmowania uchwał oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części następuje tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
W kontrolowanej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji istota sporu dotyczy możliwości przeprowadzenia przez organ stanowiący powiatu (Radę Powiatu), sesji oraz podejmowania uchwał przy użyciu elektronicznych środków porozumienia na odległość. Wprowadzając taką możliwość Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził,
że nie zostanie naruszona zasada jawności działania organów powiatu gwarantowana w art. 13 ust. 1 i w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1989 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.p. oraz w art. 61 Konstytucji RP w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą antycovidową. Wprawdzie jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań
publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu, to jednak należy stwierdzić, że w marcu 2020 r. obszar Polski został dotknięty pandemią COVID-19 wraz z towarzyszącymi ograniczeniami funkcjonowania życia społecznego i gospodarczego, a regulacje prawne dotyczące tych kwestii zawarto w ustawie antycovidowej. Stan zagrożenia epidemicznego wprowadzono 14 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a stan epidemii obwiązuje
od 20 marca 2020 r.
Zgodnie z art. 15zzx dodanym przez art. 1 pkt 14 ustawy z 31 marca 2020 r. (Dz.
U. z 2020 r. poz. 568) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe
dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. Obradowanie zdalne ma również zastosowanie do kolegialnych organów wewnętrznych tych jednostek. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy należałoby stwierdzić, że obowiązujące przepisy należy interpretować tak, aby nie było między nimi sprzeczności, a przeciwnie - tak, aby tworzyły spójny system, w którym przepisy wzajemnie się uzupełniają. Skoro racjonalny ustawodawca przewidział w art. 15zzx ustawy antycovidowej możliwość odbywania sesji
i podejmowania uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie, to uznać należy, że przepis art. 15zzx jest przepisem szczególnym
w stosunku do art. 13 ust. 1 i art. 8a u.s.p., zaś reguły wykładni prawa wskazują, że przepis szczególny deroguje przepis ogólny.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa antycovidowa jest szczególnym
aktem prawnym, którego wprowadzenie jest podyktowane szczególną sytuacją epidemiczną i koniecznością zapewnienia ciągłości działania organów jednostek samorządu terytorialnego w tym czasie. Nadzwyczajny charakter tej ustawy i jej
rozwiązań przyjętych w celu zapobiegania sytuacjom kryzysowym wywołanym przez COVID-19 nakazuje w sposób oczywisty przyjąć, że jest to przepis szczególny dla rozwiązań przyjętych ustawie o samorządzie powiatowym. Jeśli z art. 8a u.s.p. wynika,
że ograniczenia jawności działania organów powiatu mogą wynikać wyłącznie z ustaw,
to ustawą taką jest właśnie ustawa antycovidowa.
Przyjęty pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, z którego wynika, że jawność nie jest zasadą absolutną i najważniejszą; powołany przepis dopuszcza ograniczenie zasady jawności w różnych wymienionych w nim przypadkach, m.in. ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i bezpieczeństwa. Sam ustawodawca przewidział sytuacje, gdy inne wartości będą ważniejsze niż jawność życia publicznego. Niewątpliwie z wystąpieniem stanu zagrożenia epidemicznego czy stanu epidemii nierozerwalnie związanie jest ryzyko zagrożenia życia lub zdrowia radnego. Radni - jak wszyscy ludzie - mają prawo do bezpieczeństwa osobistego oraz ochrony zdrowia i życia i ograniczenia w narażaniu się na zachorowanie w sytuacji pandemii.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości możliwość prowadzenia obrad w trybie zdalnym i wbrew twierdzeniom Wojewody Śląskiego procedowanie takie w wyjątkowych warunkach stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia uznać należy za prawidłowe. Stacjonarny tryb prowadzenia obrad, przewidziany w ustawie o samorządzie powiatowym pozostaje regułą. Nadal stanowi on podstawowy sposób przeprowadzania sesji. Przewidziany w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej tryb prowadzenia obrad został wprowadzony okresowo, do czasu odwołania stanu epidemii jako rozwiązane alternatywne, czego Powiat w żaden sposób nie kwestionuje.
W ocenie Sądu w użytym w ustawie antycovidowej sformułowaniu "środki porozumiewania się na odległość" mieszczą się środki komunikacji elektronicznej, pod warunkiem możliwości identyfikacji komunikujących się osób. Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony, co wynika z treści § 39 ust. 3 Statutu zgodnie z którym "identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady".
Również wykładnia celowościowa przepisów przewidujących zasadę jawności prowadzi do analogicznych wniosków. Zdaniem Sądu zasada ta służy zapewnieniu uzyskania przez obywateli informacji o działaniach Państwa i jego organów oraz innych organów władzy publicznej. Ma ona na celu zapewnienie transparentności życia publicznego i gospodarowania mieniem publicznym i stanowi jeden z elementów demokratycznego państwa. Tak określone cele zasady jawności również zostały przez Radę Powiatu zrealizowane. Ponadto ustawodawca nie ograniczył wprost stosowania przepisów gwarantujących jawność w sytuacji przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym.
W przypadku sesji przeprowadzanej wyłącznie w trybie zdalnym mieszkańcy winni mieć zapewniony dostępu do obrad również w trybie komunikacji elektronicznej, na co wskazał Powiat równocześnie określając możliwości techniczne. Nie ulega wątpliwości, że w tym celu wprowadzono w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej możliwość przeprowadzenia sesji i głosowania w trybie zdalnym, aby ograniczyć ryzyko zarażenia się nawzajem przez radnych i mieszkańców, gdyby sesja miała się odbyć w sposób tradycyjny. Nie ulega wątpliwości, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości jednakowej i jednoczesnej ochrony dwóch dóbr chronionych konstytucyjnie - jawności życia publicznego i prawa do ochrony zdrowia, to drugie dobro winno być chronione na pierwszym miejscu.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanym zakresie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając
go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:
1) art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 8a i art. 13 ust. 1 u.s.p. oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że art. 15zzx ust. 1 ustawy atycovidowej jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 13 ust. 1 i art. 8a u.s.p., a w konkluzji tego przyjęcie, że jeśli z art. 8a u.s.p. wynika, że ograniczenia jawności działania organów powiatu mogą wynikać wyłącznie z ustaw, to ustawą taką jest ustawa antycovidowa, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 15zzx ww. ustawy nie wyłączył stosowania ogólnych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ani nie wyłączył wynikającej z tej ustawy i innych ustaw (w tym art. 61 Konstytucji RP) zasady jawności działania rady powiatu, a jedynie wprowadził szczególny sposób obradowania;
2) art. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że obowiązujące przepisy ustawy o
samorządzie powiatowym zawierają upoważnienie dla rady powiatu do ograniczenia zasady jawności w przypadkach zagrożenia życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie brak jest upoważnienia ustawowego do wprowadzenia takiej regulacji do uchwały rady powiatu;
3) art. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. i art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zdalny tryb obradowania rady powiatu, z wykorzystaniem środków elektronicznych wprowadzony do statutu powiatu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady jawności, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie powyższe należy uznać
za nieprawidłowe z uwagi na fakt, iż ograniczenia jawności mogą wynikać tylko z ustaw,
a nie z aktów prawa miejscowego;
4) art. 8a ust. 2 u.s.p. w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że unormowania zawarte w statucie powiatu mogą stanowić podstawę do ograniczenia zasady jawności w części dotyczącej wstępu obywateli na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji bez wyraźnego umocowania w przepisach ustawowych, podczas gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie należało uznać przedmiotową regulację statutu za istotnie naruszającą prawo, gdyż wszelkie
ograniczenia zasady jawności mogą wynikać jedynie z przepisów ustawy;
5) art. 2 i art. 7 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 15zzx ustawy antycovidowej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że prawidłowe jest wprowadzenie do statutu powiatu regulacji dopuszczającej obradowanie w trybie zdalnym na podstawie takich przesłanek jak zagrożenie życia lub zdrowia radnych bądź też mienia znacznej wartości, podczas gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia przedmiotowej regulacji do statutu z uwagi na fakt, iż uprawnia ona do przeprowadzenia sesji zdalnej także po ustaniu zagrożenia epidemiologicznego, a więc w szerszym zakresie niż przewiduje to ustawa antycovidowa, a w dodatku na podstawie bardzo nieprecyzyjnych przesłanek.
Ponadto strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie
uzasadnienia wyroku, albowiem Sąd ten nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego dodania do statutu powiatu regulacji szerszej niż w ustawie antycovidowej poprzez dopuszczenie trybu zdalnego obradowania już po ustaniu zagrożenia epidemiologicznego na podstawie bardzo nieprecyzyjnych przesłanek takich jak zagrożenie życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości, co utrudnia kontrolę instancyjną.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki
Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Powiat Kłobucki wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej
wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego
składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010
z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 8 uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z 11 września 2020
r. nr 122/XIV/2020 zmieniającą uchwałę w sprawie zmiany Statutu Powiatu Kłobuckiego
w zakresie obejmującym nowelizację § 39 ust. 3 ww. Statutu zgodnie z którym w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości, sesje rady mogą odbywać się w ten sposób, że obecność radnych na sesji potwierdzona jest za pomocą elektronicznych środków komunikacji i w takim przypadku radni zabierają głos oraz głosują zdalnie. Ponadto identyfikacja radnego i potwierdzenie jego obecności następuje w ten sposób, że radny loguje się do programu obsługującego sesje rady.
Zmieniony § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego wprowadził do tej regulacji normę prawną naruszającą zasadę jawności obrad rady powiatu, a ponadto nieznaną ustawie.
Zgodnie z art. 8a ust. 1 u.s.p. działalność organów powiatu jest jawna, a ograniczenia tej jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów
wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu (art. 8a ust. 2 u.s.p.). Powyższy przepis statuujący zasadę jawności obrad rady powiatu wprost wskazuje, że jakiekolwiek ograniczenia w tym zakresie mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Tym samym to ustawy i tylko ustawy mogą ograniczać zasadę jawności.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.p. jawność głosowania oznacza identyfikację każdego głosu oddanego przez radnego poprzez możliwość bezpośredniego ustalenia w czasie rzeczywistym, jaki głos ("za", "przeciw" lub "wstrzymujący się") dany radny oddał.
Zmieniony § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego ograniczył jawność obrad Rady Powiatu z powodu zagrożenia życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji żaden przepis rangi ustawowej nie wprowadza ograniczenia jawności obrad rad powiatów z powodu ww. przesłanek.
Powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na treść art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej również nie może uzasadniać legalności treści § 39 ust. 3 Statutu ww. Powiatu. Zgodnie z powołanym art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek
samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
Tym samym rację ma strona skarżąca kasacyjnie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust.
2 u.s.p. w związku z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej polegającej na uznaniu, że unormowania zawarte w Statucie Powiatu mogą stanowić podstawę do ograniczenia zasady jawności w części dotyczącej wstępu obywateli na sesje Rady Powiatu i posiedzenia jej komisji, bez wyraźnego umocowania w przepisach ustawowych. Żaden przepis rangi ustawowej nie upoważnił Rady Powiatu Kłobuckiego do wprowadzenia ograniczenia jawności obrad tej Rady z powodu zagrożenia życia lub zdrowia radnych
lub mienia znacznej wartości. Takiej podstawy nie wprowadza także art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej. W powołanym przepisie ustawy antycovidowej wprowadzono ograniczenie jawności obrad organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w związku z istnieniem stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Natomiast
w § 39 ust. 3 Statutu przesłankami ograniczenia jawności są: zagrożenie życia lub
zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości. Nie są to przesłanki identyczne.
Tym samym należy stwierdzić, że wprowadzając do § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego regulację wyłączającą jawność obrad Rady Powiatu Kłobuckiego, Rada ta naruszała w istotnym zakresie prawo, ponieważ żadna ustawa nie przewiduje możliwości ograniczenia obrad z powodu przesłanek wynikających z ww. przepisu Statutu.
Ponadto należy stwierdzić, że skoro w art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej wprowadzono ograniczenie jawności obrad organów stanowiących, to przepis ten stosowany bezpośrednio nie wymaga jakiegokolwiek wprowadzania do statutów
jednostek samorządu terytorialnego. Jego obowiązywanie wynika wprost z ustawy antycovidowej.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy podnieść, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni a
rt. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 zd. 1 Konstytucji RP poprzez
uznanie, że obowiązujące przepisy ustawy o samorządzie powiatowym zawierają upoważnienie dla rady powiatu do ograniczenia zasady jawności w przypadkach zagrożenia życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że art. 8a ust. 1 lub 2 u.s.p. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP nie stanowi podstawy do wprowadzenia przepisem
uchwały Rady Powiatu nieznanych ustawie przesłanej wyłączenia jawności obrad organu stanowiącego. Art. 7 Konstytucji RP nakazujący, aby każdy organ władzy publicznej działał na podstawie i w granicach prawa nie dopuszcza domniemywanie kompetencji do takiej regulacji w akcie prawa miejscowego, która nie tylko nie ma oparcia w przepisach prawa, ale jest z nimi wprost sprzeczna.
Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 8a ust. 1 i ust. 2 u.s.p. i art. 61 Konstytucji RP polegającej na uznaniu, że zdalny tryb obradowania rady powiatu, z wykorzystaniem środków elektronicznych, wprowadzony do statutu powiatu nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady jawności.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że ani art. 8 ust. 1 i ust. 2 u.s.p., ani
też art. 61 Konstytucji RP nie przewidują możliwości ograniczenia jawności obrad rady powiatu przepisem rangi aktu prawa miejscowego. Jedynie ustawa może wprowadzać ograniczenie jawności.
Zasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i skutkiem tego niewłaściwe zastosowanie art. 2 i art. 7 w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 15zzx ustawy antycovidowej poprzez uznanie, że prawidłowe jest wprowadzenie do statutu powiatu regulacji dopuszczającej obradowanie w trybie zdalnym na podstawie takich przesłanek jak zagrożenie życia lub zdrowia radnych bądź też mienia znacznej wartości, podczas
gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie brak jest podstaw prawnych do wprowadzenia przedmiotowej regulacji do statutu z uwagi na fakt, iż uprawnia ona do przeprowadzenia sesji zdalnej także po ustaniu zagrożenia epidemiologicznego, a więc w szerszym zakresie niż przewiduje to ustawa antycovidowa, a w dodatku na podstawie bardzo nieprecyzyjnych.
Art. 61 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie prawa jawności w zakresie obejmującym m.in. wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (a więc także i rad powiatów) może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenia jawności obrad w oparciu o przesłanki wynikające z ww. przepisu konstytucyjnego zawiera art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej i tym samym to ograniczenie nie może wynikać z przepisu aktu prawa miejscowego.
Zawarcie odrębnych przesłanek ograniczenia jawności w § 39 ust. 3 Statutu Powiatu stanowi również naruszenie art. 7 Konstytucji RP zawierającego zasadę praworządności.
Wobec braku jakiegokolwiek uzasadnienia w skardze kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny nie może skontrolować zasadności zarzutu dokonania błędnej wykładni tego przepisu i dokonania jego niewłaściwego zastosowania.
Natomiast nie jest uzasadniony, w okolicznościach tej sprawy, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni
art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej w związku z art. 8a i art. 13 ust. 1 u.s.p. oraz
art. 61 Konstytucji RP. Zarzut ten w istocie dotyczy oceny, czy art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowi przepis szczególny wobec art. 8a i art. 13 ust. 1 u.s.p.
Sądy administracyjne nie dokonują kontroli zgodności poszczególnych przepisów rangi ustawowej. Zgodnie z powołanym art. 8a ust. 2 u.s.p. jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów
wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej pozwala na przeprowadzenia obrad (sesji) organu stanowiącego powiatu z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Tym samym to ustawodawca poprzez art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej wprowadził możliwość ograniczenia jawności funkcjonowania rady powiatu.
Jednakże nawet tak wprowadzona norma ustawowa nie może być stosowana w sposób automatyczny czy bezrefleksyjny. Muszą bowiem zaistnieć wyjątkowe, a przy tym szczególne przypadki, aby w stanie epidemii lub zagrożenia epidemicznego wywołanego wirusem SARS-CoV-2 nie było możliwym, przy dochowaniu wszelkiej staranności, przeprowadzenie sesji w sposób tradycyjny (kontaktowy). Ten kierunek wykładni wynika wprost z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmuje także prawo do wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Konstytucja w art. 61 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa ze względu na określone w ustawach wartości takie jak ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.
Tym samym art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej stanowi rozwiązanie szczególne wobec regulacji wynikającej z art. 8a ust. 2 u.s.p., jednakże jego stosowanie dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy z jednej strony jest ogłoszony stan epidemii lub zagrożenia epidemicznego, a z drugiej nie ma możliwości przeprowadzenia w sposób kontaktowy (tradycyjny) sesji organu stanowiącego bez realnego narażenia bezpieczeństwa, porządku publicznego lub innych wartości wymienionych w art. 61 ust.
3 Konstytucji RP. Tylko taki kierunek wykładni art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej pozwala na nadanie mu wartości normatywnej, a jednocześnie podkreśla jego wyjątkowy charakter, który w praktyce przede wszystkim mógł być stosowany w okresie pierwszych kilku lub co najwyżej kilkunastu miesięcy po wprowadzeniu w Polsce z dniem 20 marca 2020 r. stanu epidemii.
Naczelny Sąd Administracyjny podnosi jednak, że w tej sprawie § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego nie stanowił powtórzenia art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, a tym samym istotna wadliwość ww. przepisu Statutu nie wynikała z powtórzenia treści normy ustawowej, ale z tego, że Rada Powiatu wprowadziła przesłanki ograniczające jawność bez podstawy prawnej.
Nie można uznać za zasadny także zarzut strony skarżącej kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku, w którym Sąd ten nie odniósł się do zarzutu podniesionego w skardze, a dotyczącego dodania do statutu powiatu regulacji szerszej niż w ustawie antycovidowej poprzez dopuszczenie trybu zdalnego obradowania już po ustaniu zagrożenia epidemiologicznego na podstawie bardzo nieprecyzyjnych przesłanek takich jak zagrożenie życia lub zdrowia radnych lub mienia znacznej wartości, co miałoby utrudniać kontrolę instancyjną.
Art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wynikające z powołanego art. 141
§ 4 P.p.s.a. Wprawdzie błędnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał za dopuszczalnym wprowadzenie do § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego przesłanek pozwalających na zdalne prowadzenie obrad tej Rady i uznał ten przepis za zgodny z art. 15zzx ust. 1 ustawy antycovidowej, jednakże błędny pogląd Sądu zawarty w
zaskarżonym wyroku nie stanowi w tej sprawie o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a., który pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku tylko w zakresie elementów formalnych jego uzasadnienia. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie stanowi przeszkody przed możliwością przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny jego kontroli.
Mając powyższe należy stwierdzić, że w statucie danej jednostki samorządu nie mogą znaleźć się regulacje, które wprost są sprzeczne z treścią ustawy. Ponadto należy stwierdzić, że podniesiona w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczność uchylenia §
39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego nie stanowi przeszkody przez kontrolą tego przepisu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 147 §
1 P.p.s.a. w punkcie pierwszym uchylił zaskarżony wyrok oraz rozpoznając skargę stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 8 uchwały Rady Powiatu Kłobuckiego z 11 września 2020 r. nr 122/XIV/2020 zmieniającego § 39 ust. 3 Statutu Powiatu Kłobuckiego.