III OSK 756/25

III OSK 756/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III OSK 726/25 - Wyrok NSA z 2025-12-05
II SAB/Wa 543/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-30
III SA/Kr 1313/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-12-11
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 2408
art. 383 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy
Dz.U. 2024 poz 609
art. 27 pkt 2
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 1313/24 w sprawie ze skargi Z. B. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę; 2. zasądza od Z. B. na rzecz Rady Powiatu w [...] 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1313/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. B. (dalej: "skarżący") na uchwałę Rady Powiatu w [...] (dalej: "organ") z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości (punkt pierwszy sentencji wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Pismem z dnia 9 lipca 2024 r. organ zwrócił się do skarżącego o złożenie wyjaśnień dotyczących łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta w związku z wydaniem zarządzenia nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie powołania skarżącego na stanowisko Zastępcy Wójta [...] do czasu rozpatrywania sesji w dniu 11 lipca 2024 r.
W dniu 11 lipca 2024 r. skarżący złożył oświadczenie w którym wskazał, że:
1) nie objął i nie obejmuje funkcji Zastępcy Wójta Gminy [...];
2) nie nawiązał jakiegokolwiek stosunku prawnego na jakiejkolwiek podstawie prawnej m.in. umowy o pracę, umowy zlecenia, powołania czy mianowania na stanowisko Zastępcy Wójta Gminy [...];
3) nie podpisał jakiegokolwiek zobowiązania do objęcia funkcji Zastępcy Wójta Gminy [...] w przyszłości;
4) nigdy nie łączył i nie łączy mandatu Radnego Powiatu [...] z jakąkolwiek funkcją lub stanowiskiem naruszającym przepisy prawa, w szczególności ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy czy innymi.
W dniu 11 lipca 2024 r. sporządzona została notatka służbowa Starosty [...] z rozmowy telefonicznej z Wójtem Gminy [...], z treści której wynikało, że powołanie skarżącego na funkcję Zastępcy Wójta Gminy [...] odbyło się za jego zgodą. Skarżący złożył w sekretariacie Urzędu Gminy w [...] komplet dokumentów niezbędnych do powołania na funkcję zastępcy wójta, jak również odebrał skierowanie do odbycia badań wstępnych w Poradni Medycyny Pracy.
Organ działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 ze zm.) w zw. z art. 27 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) podjął w dniu [...] lipca 2024 r. uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...] Z. B.
Zgodnie z tekstem uchwały:
§ 1. Stwierdza się wygaśnięcie mandatu radnego powiatu [...] pana Z. B. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją zastępcy wójta.
§ 2. Zobowiązuje się Przewodniczącego Rady Powiatu w [...] do niezwłocznego doręczenia uchwały zainteresowanemu i przesłania jej Wojewodzie Małopolskiemu i Komisarzowi Wyborczemu w [...].
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Przewodniczącemu Rady Powiatu w [...].
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skarżący złożył skargę na ww. uchwałę Rady Powiatu [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 383 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks wyborczy w zw. z art. 27 pkt 2 o samorządzie gminnym i w związku z art. 682 § 2 Kodeksu Pracy przez wadliwą wykładnię, w szczególności pojęcia "wykonywanie funkcji, której nie można łączyć z członkostwem w radzie powiatu" oraz w zakresie uznania opublikowanego aktu powołania na stanowisko zastępcy wójta za wypełnienie przesłanki niepołączalności stanowisk;
- art. 383 § 3 ustawy - Kodeks wyborczy w związku z art. 77 i 81a k.p.a. przez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności brak przeprowadzenia wszystkich istotnych dla sprawy dowodów oraz dochowania należytej staranności przy podejmowaniu uchwały, a także pominięcie wątpliwości w zakresie skuteczności lub ważności powołania i uznania ich na niekorzyść strony.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wygaszenie mandatu radnego uregulowane art. 383 ustawy - Kodeks wyborczy jest przepisem o charakterze represyjnym. Dlatego takie rozstrzygnięcie wymaga szczególnej staranności w analizie przesłanek do jego zastosowania. Za takim ujęciem instytucji wygaszenia mandatu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2549/19, w którym powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07 zgodnie, z którym wszelkie wątpliwości winny być interpretowane w sposób zawężający, aby nie naruszyć nadrzędnego dobra jakim, są konstytucyjnie chronione dobra podstawowe powiązane bezpośrednio z problematyką biernego i czynnego prawa wyborczego.
W ocenie skarżącego organ nie dochował staranności przy procedurze wyjaśniającej i podejmowaniu skarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego, ścisła wykładania art. 383 § pkt 5 Kodeksu wyborczego oznaczała, że "wykonywanie funkcji" należy rozumieć jako faktyczne pełnienie, tj. dokonywanie czynności wynikających z funkcji, z którą łączy się zakaz z ww. przepisu. Skarżący argumentował, że doktryna przez "wykonywanie" rozumie podjęcie obowiązków powierzonych i dokonywanie czynności faktycznych w celu realizacji tych obowiązków. Nie ma zatem znaczenia sam fakt lub akt powołania na daną funkcję, lecz to czy ta funkcja była wykonywana. Organ decydując o wygaszenie mandatu ma obowiązek ustalenia ponad wszelką wątpliwość czy radny podjął obowiązki przypisane do powierzonej funkcji i czy je faktycznie wykonywał w ramach tej funkcji, której nie można łączyć z mandatem radnego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący wyraźnie oświadczył, że nie podjął obowiązków na stanowisku, a nadto, że nie zgodził się na powołanie. Ponadto w obrocie pozostawało zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r., nr [...] uchylające akt powołania z powodu "niepodjęcia wykonywania obowiązków". Skarżący zatem, mimo opublikowanego aktu powołania, nie wykonywał tej funkcji. Sam fakt opublikowania powołania nie powodował nawiązania stosunku pracy, jak również nie wykluczał faktu przedwczesnej publikacji, nieskuteczności powołania lub nieważności powołania. Oparcie się tylko na fakcie powołania wypaczało sens art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu Wyborczego. Nie można bowiem było wykluczyć, że w ramach konkurencji politycznej może dochodzić do ustaleń, gdzie w celu wyeliminowania radnego, zostaje on objęty aktem powołania na niepołączalną funkcję następnie niezwłocznie uchylanym. Warunkiem rozpoczęcia świadczenia pracy na danym stanowisku jest wręczenie przez pracodawcę na piśmie warunków pracy i płacy oraz ich podpisanie przez pracownika (art. 29 § 3 Kodeksu pracy w zw. z art. 43 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych). Takie dokumenty nie powstały ani nie zostały wręczone skarżącemu. Wójt Gminy jako pracodawca nie otrzymał też oświadczenia, ani zaświadczenia skarżącego o niekaralności, które stanowi warunek samego powołania (art. 6 ust. 2 ustawy). Skarżący nadto nie złożył ślubowania i nie podpisał się pod złożonym ślubowaniem. Akt ten zaś warunkuje podjęcie obowiązków na danym stanowisku (art. 18 ustawy). Okoliczności tych organ jednak nie ustalił, a winny być one traktowane jako wątpliwości w rozumieniu art. 81a § 1 k.p.a. i rozstrzygnięte wyłącznie na korzyść skarżącego.
Zdaniem skarżącego, akt powołania bez zgody osoby powołanej nie powodował nawiązania stosunku pracy (art. 11 Kodeksu pracy). Ponadto powołanie winno być na piśmie (art. 68 § 2 Kodeksu pracy). Opublikowanie powołania na stronie internetowej nie wypełniało przesłanki formy pisemnej. Zachowanie formy pisemnej i wręczenie aktu powołania jest warunkiem jego ważności i skuteczności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Organ podał, że 19 czerwca 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] zostało opublikowane zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. w sprawie powołania Pana Z. B. na funkcję Zastępcy Wójta Gminy [...]. W dniu 2 lipca 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy [...] zostało opublikowane Zarządzenie nr [...] Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w sprawie odwołania Pana Z. B. ze stanowiska Zastępcy Wójta Gminy [...] "z powodu niepodjęcia wykonywania obowiązków no stanowisku, no które został powołany'.
Skarżący uzyskał mandat radnego Powiatu [...] w dniu 8 kwietnia 2024 r. i objął go w dniu złożenia ślubowania, tj. w dniu 7 maja 2024 r. Zgodnie z art. 383 § 3 Kodeksu wyborczego przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu umożliwiono radnemu złożenie wyjaśnień.
W ustnych wyjaśnieniach w trakcie trwania sesji Rady Powiatu w [...] w dniu 11 lipca 2024 r. skarżący potwierdził swoje pisemne stanowisko. Potwierdził prowadzenie rozmów z Wójtem Gminy w sprawie obsadzenia funkcji zastępcy wójta i stwierdził, że poinformował telefonicznie o rezygnacji z objęcia tego stanowiska. Zdaniem organu brak więc podstaw do uwzględnienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w opisanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 147 § 1 i art. 200 w zw. z art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti wskazał, że organ dokonał błędnej wykładni art. 383 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, że samo powołanie radnego na stanowisko zastępcy wójta, bez podjęcia się wykonywania ab initio tej funkcji, stanowi podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Sąd pierwszej instancji uznał przy tym, że stan faktyczny został przez Radę Powiatu ustalony prawidłowo i nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. W szczególności z materiałów postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w związku z wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. wynika, że powołanie na funkcję zastępcy wójta odbyło się za pełną wiedzą i zgodą skarżącego; co więcej skarżący dopiero 25 czerwca 2024 r. w rozmowie telefonicznej skarżący poinformował, że nie podejmie się wykonywania powierzonej funkcji. Z tych to powodów, po bezskutecznych usiłowaniach uzyskania od skarżącego pisemnej, formalnej rezygnacji, Wójt Gminy [...] wydał [...] lipca 2024 r. zarządzenie nr [...] w sprawie odwołania Zastępcy Wójta "z powodu niepodjęcia wykonywania obowiązków na stanowisku, na które został powołany". Materiały Wojewody Małopolskiego potwierdzają stan faktyczny ustalony przez Radę Powiatu tzn., że do powołania na stanowisko zastępcy wójta doszło za zgodą samego skarżącego, przy czym nie podjął się on wykonywania powierzonej funkcji i nigdy (do czasu jego formalnego odwołania) funkcji tej nie wykonywał.
Sąd meriti stwierdził natomiast, że kluczową w sprawie jest kwestia interpretacji art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego, które to przepisy dają podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu z powodu "naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji". Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie, w której skarżący nigdy nie przystąpił do wykonywania powierzonej mu funkcji, wspomniany wyżej art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z § 2 Kodeksu wyborczego nie miał zastosowania. Sąd przyjął, że tak daleko idący skutek, jak wygaszenie przez radę powiatu mandatu osoby, której stanowisko pochodzi z wyborów, musi w sposób literalny wynikać z przepisów prawa. W przypadku wątpliwości co do prawidłowości interpretacji Sąd opowiedział się za wąskim, a nie szerokim rozumieniem tego przepisu z uwagi na represyjny skutek ww. przepisu. Skoro art. 383 §1 pkt 5 Kodeksu wyborczego zakazuje łączenia mandatu "z wykonywaniem" funkcji zastępcy wójta to w sytuacji, gdy fakt niepodjęcia się wykonywania tych funkcji wynika zarówno z twierdzeń samego skarżącego, jak również dokumentu urzędowego jakim jest ww. zarządzenie nr [...], a także ustaleń faktycznych samej rady powiatu, to niezgodnym z prawem była zaskarżona uchwała.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawach o sygnaturze II OSK 1471/17; II OSK 670/16 oraz II OSK 41/17 skarżący byli (i faktycznie wykonywali tę funkcję) ławnikami, tyle że w obowiązującym terminie (liczonym od ślubowania po wyborze na radnego) nie zrzekli się funkcji ławnika, tłumacząc się, że w tym terminie nie wykonywali już funkcji ławnika. W ocenie Sądu nie są to orzeczenia, które miałyby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Skarżący nigdy nie przystąpił bowiem do wykonywania funkcji zastępcy wójta, co skłoniło skład orzekający do ścisłego interpretowania ww. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.
Z uwagi na naruszenie prawa materialnego tj. błędną wykładnię art. 383 §1 pkt 5 Kodeksu wyborczego skutkujące błędnym zastosowaniem art. 383 § 2 powołanej należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.
Organ zaskarżył wyżej opisany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt III SA/Kr 1313/24 w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wydanemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 383 § 1 pkt 5) ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. 2023 poz. 2408 z późn. zm.), zwanej dalej "k.w." w zw. z art. 27 pkt 2) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 poz. 1465 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", skutkującą niezastosowaniem art. 383 § 1 pkt 5) k.w. oraz art. 27 pkt 2) u.s.g. w zw. z art. 383 § 2 k.w. Błędna wykładnia art. 383 § 1 pkt 5) k.w. w zw. z art. 27 pkt 2 u.s.g. polega na uznaniu, że pomimo nawiązania stosunku pracy w charakterze zastępcy wójta Gminy [...] przez radnego Powiatu [...] nie doszło z mocy prawa do wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...] wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji zastępcy wójta, wobec braku wykonywania faktycznych czynności zastępcy wójta w ramach zawartego stosunku pracy przez radnego. Skutkiem powyższego Sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności administracji publicznej i błędnie zastosował art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz nie zastosował środka określonego w art. 151 P.p.s.a. poprzez brak oddalenia w całości skargi na uchwałę nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...]. Prawidłowa wykładnia art. 383 § 1 pkt 5) k.w. w zw. z art. 27 pkt 2) u.s.g. polega na uznaniu, że do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji zastępcy wójta dochodzi z mocy prawa w momencie powołania radnego na funkcję zastępcy wójta w związku z wyrażeniem przez radnego zgody na objęcie tego stanowiska, tj. nawiązania stosunku pracy, a nie dopiero w momencie przystąpienia do faktycznego wykonywania czynności z zakresu prawa pracy w ramach pełnionej funkcji. Taka wykładnia prowadzi do zastosowania art. 383 § 1 pkt 5) w zw. z art. 27 pkt 2) u.s.g. przez właściwy organ na podstawie art. 383 § 2 k.w. w formie wydania uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, a co za tym idzie winna skutkować oddaleniem skargi radnego w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji.
Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi Z. B. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. Nr [...] na podstawie art. 188 P.p.s.a., a ponadto o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego niezbędnych do dochodzenia swych praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarty został wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji art. 383 § 1 pkt 5) k.w. jest sprzeczna z istotą i celem zasady niepołączalności, biorąc pod uwagę fakt, że zakaz niepołączalności mandatu radnego i funkcji zastępcy wójta, o którym mowa w art. 27 pkt 2) u.s.g. powstaje z mocy prawa i nie może być sanowany późniejszymi zdarzeniami prawnymi. Celem zakazu sformułowanego w art. 27 pkt 2 u.s.g. jest całkowita eliminacja możliwości łączenia funkcji zastępców gminnych organów wykonawczych z jakąkolwiek inną funkcją wybieranego członka organu jednostek samorządu terytorialnego, aby przeciwdziałać zjawiskom patologicznym i uniemożliwić osobie będącej piastunem organu władzy wykonawczej jednostki samorządu terytorialnego sprawowanie kompetencji innych organów władzy samorządowej.
Fakt braku wykonania konkretnych czynności prawnych w ramach zawartego stosunku pracy w związku z wykonywaniem funkcji nie jest tożsamy z brakiem wykonywania funkcji w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 5) k.w. Z brakiem podjęcia się wykonywania powierzonej funkcji zastępcy wójta w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 5) k.w. można mieć do czynienia w sytuacji, w której nie dochodzi do nawiązania stosunku pracy wobec braku zgody radnego na jego zawarcie. Z powyższego względu w niniejszej sprawie momentem wykonywania funkcji w rozumieniu art. 383 § 1 pkt 5) k.w. jest moment powołania radnego na funkcję zastępcy wójta, co koresponduje z treścią art. 27 pkt 2) u.s.g. oraz celem zasady niepołączalności. Skutek ten nastąpił więc w dniu 19 czerwca 2024 r. z mocy samego prawa i żadne inne okoliczności nie są w stanie przywrócić utraconego mandatu radnego. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji w wyniku wadliwej wykładni art. 383 § 1 pkt 5) k.w. w zw. z art. 27 pkt 2) u.s.g. naruszył ww. przepisy, co doprowadziło do ich niezastosowania oraz do niezastosowania art. 383 § 2 k.w.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazał, że art. 383 § 1 pkt. 5 Kodeksu wyborczego posługuje się przesłanką wykonywania funkcji, a nie - jak sugeruje organ - faktem powołania lub objęcia lub nawiązania stosunku pracy. Wykonywanie funkcji oznacza faktyczne pełnienie tj. dokonywania czynności wynikających z funkcji, z którą łączy się zakaz z ww. przepisu. Doktryna przez "wykonywanie" rozumie podjęcie obowiązków powierzonych i dokonywanie czynności faktycznych w celu realizacji tych obowiązków. Nie ma zatem znaczenia sam fakt lub węziej akt powołania na daną funkcję w tym przypadku zastępcy Wójta Gminy [...], ale to czy ta funkcja była przez skarżącego faktycznie wykonywana. Ponadto warunkiem rozpoczęcia świadczenia pracy na danym stanowisku jest wręczenie przez pracodawcę tu: Wójta Gminy [...] lub sekretarza gminy na piśmie warunków pracy i płacy i ich podpisania przez pracownika - zgodnie z art. 29 par. 3 Kodeksu pracy w związku z art. 43 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Nie zostały one stworzone ani wręczone skarżącemu. Wykonujący uprawnienia pracodawca - Wójt Gminy [...] nie otrzymał ani oświadczenia, ani zaświadczenia skarżącego o niekaralności, które stanowi warunek samego powołania — art. 6 ust. 2 cyt. ustawy. Wreszcie skarżący, zgodnie z art. 18 cyt. ustawy nie złożył ślubowania i nie podpisał się pod złożonym ślubowaniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się bowiem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej wykładni art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy w zw. z art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, i w konsekwencji, błędnego zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowiącego podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej dla wystąpienia skutku określonego dyspozycją art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy nie jest koniecznym, jak uznał Sąd pierwszej instancji, podjęcie się wykonywania powierzonej radnemu funkcji (w realiach sprawy – zastępcy wójta gminy).
Odnosząc się do przedstawionej argumentacji zauważyć należy, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Zakaz taki w realiach rozpatrywanej sprawy wynika z art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie którym funkcji wójta oraz jego zastępcy nie można łączyć z członkostwem w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta.
Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest to, że do powołania skarżącego na stanowisko zastępcy wójta z dniem 19 czerwca 2024 r. doszło za jego zgodą. Nie ma również sporu co do tego, że zarządzenie w przedmiocie odwołania skarżącego z pełnionej funkcji wydano w dniu [...] lipca 2024 r. oraz, że do tego czasu skarżący nie wykonywał jakichkolwiek czynności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia językowa przepisów art. 383 § 1 pkt 5 i oraz art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym daje jednoznaczny wynik, sprowadzający się do następujących reguł. Po pierwsze, w polskim systemie prawa istnieje zakaz łączenia mandatu radnego gminy, powiatu, województwa z funkcją zastępcy wójta. Po drugie, istnieje obowiązek zrzeczenia się przez radnego funkcji zastępcy wójta w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Po trzecie, ustawodawca wprowadza sui generis sankcję w przypadku uchybienia powyższemu obowiązkowi. Istotą dolegliwości dla osoby niedopełniającej obowiązku w zakreślonym terminie jest wygaśnięcie mandatu radnego w następstwie uchwały danej rady jednostki samorządu terytorialnego podjętej w terminie 1 miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Całość tych trzech reguł tworzy kompleksową normę postępowania, przy czym dwie pierwsze reguły tworzą normę sankcjonowaną złożoną z ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego i funkcji zastępcy wójta oraz powiązanego z tym zakazem obowiązku prawnego zrzeczenia się funkcji zastępcy wójta w ustawowo wyznaczonym terminie. Z kolei reguła trzecia jest normą sankcjonującą, wprowadzającą sankcję będącą dolegliwością prawną występującą w przypadku stwierdzenia naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w odrębnych przepisach funkcji.
Zwrócić należy uwagę, iż zakaz łączenia mandatu radnego i funkcji zastępcy wójta tzw. incompatibilitas (niepołączalność formalna) jest instytucją prawa ustrojowego, mającą swe źródło w konstytucyjnej zasadzie rozdziału władz znajdującej swe podstawy w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Wprawdzie do ustroju organów samorządu terytorialnego nie ma zastosowania zasada podziału władz, o której mowa w art. 10 ust. 1 Konstytucji RP, to jednak w żadnym razie nie zakazuje to przyjmowania przez ustawodawcę rozwiązań mających na celu zachowanie dystansu personalnego między organami stanowiącymi (a więc i kontrolującymi), a organami wykonawczymi jednostki samorządu terytorialnego (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., sygn. akt K 4/95; publ. OTK ZU nr 2, poz. 95). Zakaz pełnienia (łączenia) przez radnych ustawowo określonych funkcji i stanowisk jest środkiem gwarantującym utrzymywanie przez osoby wykonujące mandat radnego zaufania wyborców. Z kolei sankcja wygaśnięcia mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Zakaz niepołączalności ma zatem charakter czysto formalny, co oznacza, że wystąpienie sankcji nie zostało powiązane z faktycznym równoczesnym wykonywaniem obowiązków radnego i faktycznym wykonywaniem obowiązków przypisanych funkcji zastępcy wójta, lecz tylko z samą jednoczesnością sprawowania mandatu radnego i pełnienia funkcji zastępcy wójta. Takie rozumienie reguły postępowania wynika z sensu językowego przepisu art. 27 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym – zastępcami wójta nie mogą być radni organu innej jednostki samorządu terytorialnego. Nawet jeżeli skarżący nie dokonywał jako zastępca wójta gminy żadnych czynności nie oznacza to, że nie pełnił tej funkcji. W sprawie nie można bowiem przyjąć, mając na uwadze treść art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, że nie doszło do zatrudnienia skarżącego na podstawie powołani. Skoro w sprawie nie ma sporu co do tego, że do powołania skarżącego na stanowisko zastępcy wójta z dniem 19 czerwca 2024 r. doszło za jego zgodą i takie powołanie nastąpiło uznać należy, że wskazany wyżej status cały czas skarżącemu przysługiwał. Z kolei normatywnym wyrazem powyżej opisanego zakazu jest wprowadzona przez ustawodawcę - jak wskazano powyżej - norma sankcjonująca wynikająca z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy – Kodeks wyborczy. Analogiczne zapatrywanie, które w pełni aprobuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2015 r.; sygn. akt II OSK 1548/15 oraz w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 4686/21.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko autora skargi kasacyjnej co do wykładni powyższych przepisów, uznając tym samym, iż brak jest podstaw prawnych do takiego ich rozumienia i do uznania, iż sankcja w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wystąpiłaby wyłącznie w przypadku faktycznego wykonywania funkcji zastępcy wójta. Przy takiej wykładni niekompatybilna, a w zasadzie zbędna stałaby się reguła wynikająca z przepisu art. 383 § 5 ustawy – Kodeks wyborczy, zgodnie z którym jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w § 1 pkt 5, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania.
Dokonywanie wykładni prowadzącej do sprzeczności reguł prawnych lub czynienia niektórych z nich zbędnymi jest z kolei niedopuszczalne.
Należy również zauważyć, że w doktrynie prawa przyjmuje się, że jeżeli radny przyjął niepołączalną z mandatem funkcję lub podjął zakazaną radnemu działalność w okresie sprawowania mandatu, z chwilą przyjęcia funkcji lub podjęcia działalności następuje naruszenie ustawowych zakazów i powstaje przyczyna wygaśnięcia mandatu określona w art. 383 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks wyborczy. Prawnego znaczenia nie ma zaś późniejsze usunięcie takiej przeszkody, nawet jeżeli nastąpiło przed podjęciem uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu (tak: A. Kisielewicz, J. Zbieranek [w:] Komentarz do art. 383 Kodeksu wyborczego. Cz. 19 [w:] K. Czaplicki, B. Dauter, S. Jaworski, A Kisielewicz, F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el 2018).
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej organu i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i uznał, że skarga jest niezasadna. W związku z powyższym, w punkcie pierwszym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 188 P.p.s.a. zaskarżony wyrok w całości i stosując art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę Z. B. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Powiatu [...].
W punkcie drugim wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało zasądzić od skarżącego na rzecz organu kwotę 390 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wpis od skargi kasacyjnej (150 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie (240 zł), obliczone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.