III OSK 754/22

III OSK 754/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Mirosław Wincenciak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Łd 806/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-12-16
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1070
art.12 ust.1 pkt 1 w zw. z art.11 ust.3
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 806/21 w sprawie ze skargi E.K. na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 27 lipca 2021 r. nr I.1023.16.2021 w przedmiocie zaprowadzenia ewidencji i złożenie sprawozdania dotyczącego wytwarzanych odpadów 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi na rzecz E.K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 806/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.K. na zarządzenie pokontrolne Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia 27 lipca 2021 r. nr I.7023.16.2021 w przedmiocie zaprowadzenia ewidencji i złożenia sprawozdania dotyczącego wytwarzanych odpadów, uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne (pkt 1); zasądził od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi na rzecz skarżącego E.K. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "ŁWIOŚ") – na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1070 ze zm., dalej w skrócie: "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w okresie od dnia 2 lutego 2021 r. do dnia 14 czerwca 2021 r. w firmie [...] z siedzibą w [...] przy ul. [...], udokumentowanej protokołem kontroli nr WIOS-LODZ 26/2021 – zarządzeniem pokontrolnym z dnia 27 lipca 2021 r. nr I.7023.16.2021 zarządził:
1) zaprowadzić ewidencję odpadów w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (tzw. bazie BDO) zbieranych na terenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka o nr ewid. [...];
2) złożyć sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego za pośrednictwem bazy BDO.
Jednocześnie ŁWIOŚ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., o wykonaniu w/w zarządzenia należy poinformować organ w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia. Ponadto podkreślił, że w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej nr ewid. [...], polegającej na zbieraniu odpadów, należy uzyskać stosowne zezwolenia zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.").
W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia ŁWIOŚ podał, że inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Łodzi w okresie od dnia 2 lutego 2021 r. do dnia 14 czerwca 2021 r. przeprowadzili kontrolę na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...], należącej do E.K. prowadzącego działalność pod nazwą: [...] z siedzibą [...]. W wyniku kontroli ustalono, że:
1) E.K. nie prowadził ewidencji odpadów (m.in. drewnianych oraz betonowych podkładów kolejowych, gruzu budowlanego, złomu stalowego, drewna, odpadów zielonych) zgromadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] za pośrednictwem bazy BDO, które zostały zdeponowane na działce o nr ewid. [...]. Ujawnienie powyższych odpadów zostało stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 23 lutego 2021 r. oraz w dniu 1 marca 2021 r. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi naruszenie art. 66 u.o.
2) Zgodnie z wyjaśnieniami E.K., przekazanymi za pomocą korespondencji elektronicznej oraz na podstawie weryfikacji danych zawartych w bazie BDO, ustalono, że przedsiębiorca nie przedłożył sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2020 do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. Niewypełnienie powyższego obowiązku stanowi naruszenie art. 75 u.o.
Podczas oględzin przedmiotowego terenu w dniu 1 marca 2021 r. przez inspektorów WIOŚ w Łodzi w obecności właściciela E.K., stwierdzono kilkanaście pryzm odpadów w postaci zdemontowanych betonowych oraz drewnianych podkładów kolejowych (oraz innych odpadów szczegółowo opisanych w załączniku nr 2 do protokołu z kontroli nr WIOS-LODZ 26/2021), zdeponowanych na działce o nr ewid. [...]. E.K. nie przekazał informacji co do ilości zgromadzonych odpadów na terenie nieruchomości, a także nie przedstawił dokumentacji (ewidencji odpadów, Kart Przekazania Odpadów). W związku z powyższym, inspektorzy dokonali obliczeń pryzm odpadów zgodnie z informacjami zawartymi w załączniku nr 6 u.o. Ustalenia z przeprowadzonych czynności kontrolnych w firmie E.K. zostały zawarte w protokole z kontroli. Strona została również poinformowana o stwierdzonych naruszeniach oraz grożących za to sankcjach przewidzianych przepisami u.o. E.K. nie podpisał przedmiotowego protokołu i w ciągu 7 dni przedstawił swoje stanowisko na piśmie.
Organ wyjaśnił, że zdemontowane betonowe oraz drewniane podkłady kolejowe (oraz odpady inne niż niebezpieczne ujawnione w toku kontroli i opisane w protokole z tej kontroli) stanowią odpady w rozumieniu u.o. Powyższe odpady zostały sklasyfikowane w rozporządzeniu Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogów odpadów (Dz. U. z 2020 r., poz. 10) w grupie 17 jako odpady pochodzące z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych). W związku z powyższym, ŁWIOŚ zarządził usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, poprzez zaprowadzenie ewidencji odpadów, które zostały zdeponowane na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] na działce o nr ewid. [...] oraz przedłożenie sprawozdania do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego. Jednocześnie poinformował, że prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów wymaga uzyskania stosownego zezwolenia na mocy art. 41 u.o. Przedmiotowe zezwolenie wydaje w drodze decyzji organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania odpadów. W toku prowadzonych czynności służbowych ustalono, że E.K. nie posiada decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów pod adresem ul. [...] w [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...]. W konsekwencji wobec strony zostaną wszczęte postępowania administracyjne.
Powyższe zarządzenie pokontrolne stało się przedmiotem skargi E.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której zarzucił naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego oraz u.i.o.ś., poprzez brak odniesienia się w treści zarządzenia pokontrolnego (ani przed jego wydaniem) do złożonych przez skarżącego po zakończeniu kontroli zastrzeżeń do protokołu kontroli.
W odpowiedzi na skargę ŁWIOŚ wniósł o jej uchylenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że zarządzenie pokontrolne powinno zawierać treść, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, a więc w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa, doszło do ustalenia wystąpienia naruszenia. Brak zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie powoduje, że organ nie jest obowiązany dokonać w sprawie wyjaśnienia faktycznego i prawnego konkretnego przypadku oraz odzwierciedlenia tego w motywach zarządzenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji, uzasadnienie zaskarżonego aktu jest niewystarczające, bowiem z jego treści wynika jedynie, że organ jednoznacznie stwierdził, że na nieruchomości zostały "zdeponowane odpady", a wobec tego należało zarządzić zaprowadzenie ewidencji odpadów. Zaskarżone zarządzenie nie zawiera właściwie żadnego uzasadnienia co do kwalifikacji odpadów. Jest to o tyle istotne, że status podkładów kolejowych budzi spór między organem a skarżącym, co wynika z treści nie tylko skargi, ale zgłaszanych przez kontrolowanego zastrzeżeń do protokołu z kontroli, który nie został podpisany przez kontrolowanego. Pomimo kwestionowania zasadności ustaleń wynikających z protokołu kontroli, zarządzenie pokontrolne obligowało skarżącego do usunięcia wskazanych naruszeń bez odniesienia się do twierdzeń oraz stanowiska podmiotu kontrolowanego. Powyższe musi być zatem traktowane jako uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 11 ust. 3 u.i.o.ś., w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Organ ustosunkował się do zastrzeżeń kontrolowanego dopiero w odpowiedzi na skargę, która zawiera również pełniejszą i merytoryczną argumentację przyjętego stanowiska, choć przyznać też należy, że dopiero w skardze nastąpiło rozwinięcie formułowanych zarzutów i argumentów. Odpowiedź na skargę nie może jednak zastąpić uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Zdanie WSA w Łodzi, na akceptację nie zasługuje również fakt, że protokoły z oględzin nie zostały podpisane przez przedstawiciela kontrolowanego czy kontrolowanego, mimo że znajduje się na nich adnotacja, że protokoły sporządzono w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach i po odczytaniu podpisano. Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że kwestia pochodzenia i przeznaczenia podkładów kolejowych nie została jednoznacznie wyjaśniona. Obie strony sporu posługują się niejednoznaczną treścią pisma z dnia 23 lutego 2021 r., pochodzącym od firmy [...] S.A., wyciągając odmienne wnioski, które w ocenie Sądu, z uwagi na brak innego materiału dowodowego, nie podlegają weryfikacji w kontekście statusu konkretnie zalegających na nieruchomości podkładów jako odpadów. Wątpliwości WSA w Łodzi wzbudził także charakter zawartego w zarządzeniu sformułowania: "Ponadto, w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej nr ewid. [...] polegającej na zbieraniu odpadów należy uzyskać stosowne zezwolenia zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach". Obowiązkiem organu było odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. ŁWIOŚ winien był zatem wyjaśnić motywy swojego rozstrzygnięcia, w szczególności co do faktu "zdeponowania" na kontrolowanej działce odpadów, wobec jednoznacznego twierdzenia skarżącego, że nie mamy do czynienia w tym przypadku ze zbieraniem odpadów. Wprawdzie, jak już wskazano, nie mamy w przypadku zarządzenia pokontrolnego do czynienia z klasyczną decyzją administracyjną, to nie zwalnia to jednak organu całkowicie z obowiązków uzasadnienia i wyjaśnienia swojego rozstrzygnięcia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, tym bardziej, że nakładało ono na skarżącego określone obowiązki sankcjonowane odpowiedzialnością karną. Brak wskazania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy może być także poczytywany jako naruszenie zasady przekonywania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Łódzki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 3 u.i.o.ś., polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji na uznaniu, że:
1) organ miał obowiązek ustosunkowywania się do złożonych przez stronę zastrzeżeń do protokołu kontrolnego przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego;
2) zaskarżone zarządzenie nie spełnia wymogów formalnych w zakresie wskazania, jakie konkretnie naruszenie przepisów prawa jest stronie zarzucane i z jakiego powodu.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu stwierdził, że jest on niezasadny, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.
Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast według art. 12 ust. 2 u.i.o.ś., kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do treści art. 11 ust. 1 u.i.o.ś., z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna podpisują protokół i mogą wnieść do niego umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). Ponadto, w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 11 ust. 3 u.i.o.ś.). Wynikające z w/w przepisu uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a zatem organ nie może bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzeń oraz stanowiska kontrolowanego zawartych w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli. Odmienna interpretacja art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że w razie sformułowania przez kontrolowanego zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu), protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 395/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 53/19). Wobec powyższego uznać należy, iż uprawnienia kontrolowanego wynikające z art. 11 ust. 2 i 3 u.i.o.ś. umożliwiają kontrolowanemu wywarcie wpływu na ostateczną treść protokołu kontroli. Kontrolowany w złożonych zastrzeżeniach i uwagach może bowiem wskazywać uchybienia, jakich dopuścił się kontrolujący. Właściwy organ Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 8 u.i.o.ś.) jest zatem zobowiązany ustosunkować się do podniesionych w protokole kontroli zastrzeżeń i uwag (por. Komentarz do art. 11 u.i.o.ś. pod red. Czech 2021, wyd. 1/Czech/Skopka, dost. Legalis). Reasumując wskazać należy, iż uprawnienia kontrolowanego powinny być respektowane w trakcie kontroli, w konsekwencji czego organ nie może pomijać twierdzeń i stanowiska kontrolowanego zawartych w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli.
Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. nie zasługiwał na uwzględnienie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013, nr 3, poz. 38).