III OSK 7529/21

III OSK 7529/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Małgorzata Masternak - Kubiak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1077/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-05-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1-3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant straszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1077/20 w sprawie ze skargi R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2020 r. nr SKO.4102. 52.2020 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek uczestnika postępowania – "[...]" S.A. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 28 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1077/20 oddalił skargę R.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2020 r. nr SKO.4102. 52.2020 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r. znak: BKE.6220. 00010.2019, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej w skrócie "ustawa środowiskowa") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej w skrócie: "rozporządzenie"), odmówił R.G., prowadzącemu działalność pod nazwą [...], wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja budynków inwentarskich wraz z budową hali magazynowej na terenie fermy drobiu w [...]", zlokalizowanego przy ul. [...] na nieruchomości [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał m.in., że planowane przedsięwzięcie miało być realizowane na terenach oznaczonych symbolem 398 RU z przeznaczeniem: tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 12 czerwca 2006 r. nr [...] (Dz. U. Woj. Śl. z 2006 r., Nr 86, poz. 2443 ze zm., dalej w skrócie: "m.p.z.p.") – dla przedmiotowej działki ustalony jest zakaz lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych powyżej 50 DJP. Natomiast § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p. stanowi, iż dopuszczone jest utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, adaptacji, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury, z zachowaniem warunków określonych w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz z dopuszczeniem przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowanej w zakresie wynikającym ze stanu istniejącego. W ocenie organu, powyższy zapis pozwala na możliwość wykonywania określonych działań wobec istniejącej zabudowy, w tym modernizacji, rozbudowy i innych, ale wyłącznie wówczas, gdy działania te dotyczą istniejącej zabudowy.
Odwołanie od decyzji z dnia 3 kwietnia 2020 r. złożył R.G., zarzucając naruszenie m.in. art. 80 ust. 2 i art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej w zw. z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 9 ust. 2 pkt 2 i § 44 m.p.z.p., art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 138 § 2a k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Strona zakwestionowała ustalenia o niezgodności planowanej inwestycji z zapisami m.p.z.p.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 4 czerwca 2020 r. nr SKO.4102.52.2020 utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało m.in., że objęta wnioskiem działka położona jest w terenie oznaczonym symbolem 398 RU. Z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b m.p.z.p. wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem RU zawarto zakaz lokalizacji wielkotowarowych ferm hodowlanych – powyżej 50 DJP. Ze stron 5, 6 i 16 dołączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że obejmować ono będzie m.in. rozbiórkę starych drewnianych 9 kurników i wybudowanie w ich miejsce 9 nowoczesnych, większych, murowanych budynków inwentarzowych, o powierzchni docelowej wynoszącej ok. 2.400 m2 każdy i o jednakowej obsadzie 18.010 stanowisk/kurnik. Łączna obsada w tych 9 kurnikach wynieść ma 162.090 sztuk w jednym cyklu (648 DJP). Oprócz wskazanych kurników planuje się również budowę hali magazynowej o wymiarach 100 x 24m, która na czas prowadzonych prac modernizacyjnych stanowić będzie rezerwowy kurnik, tak aby nie nastąpiła przerwa w chowie drobiu. Wymienione przedsięwzięcie o wskazanej obsadzie powyżej 50 DJP jest zatem objęte zakazem lokalizacji w granicach terenu objętego planem miejscowym o symbolu RU. Planowana modernizacja 9 budynków inwentarzowych o łącznej obsadzie w jednym cyklu drobiu wynoszącej 648 DJP, wraz z budową hali magazynowej, jest objęta zakazem wynikającym jednoznacznie z brzmienia § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b m.p.z.p.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego, poprzez błędne uznanie, iż realizacja inwestycji, polegająca na modernizacji budynków inwentarskich wraz z budową hali magazynowej na terenie fermy drobiu w [...], jest niezgodna z zapisami m.p.z.p., podczas gdy z treści tego aktu prawa miejscowego wynika wyraźnie, że dopuszcza on utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, adaptacji, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, iż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami ustawy środowiskowej i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania prawne. W świetle art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, uznając, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z zapisami m.p.z.p., który dla terenów inwestycji oznaczony jest symbolem 398 RU z przeznaczeniem: tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 3 ust. 1 pkt 6). Przepis § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b m.p.z.p. stanowi, że dla przedmiotowego terenu ustalony jest zakaz "lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych – powyżej 50 DJP". Oceny tej nie zmienia także treść § 44 ust. 1 m.p.z.p., w świetle którego: "Wszystkie tereny, dla których Plan ustala określone przeznaczenie, mogą być zagospodarowane, urządzone i użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z docelowym przeznaczeniem.". Zapis zawarty w § 44 ust. 1 m.p.z.p. odnosi się do sytuacji, gdy dany teren jest zagospodarowany, urządzony i użytkowany w inny sposób, niż określony w planie (tzw. tymczasowe zagospodarowanie, urządzanie i użytkowanie terenów). Daje on możliwość utrzymania stanu dotychczasowego do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z przeznaczeniem docelowym, wynikającym z planu. Ponadto zauważyć należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, a stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania, bowiem następstwem jej wydania jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Skarżący kupił przedmiotową nieruchomość w 2008 r., tj. około dwa lata po uchwaleniu m.p.z.p., a zatem miał on świadomość ograniczeń w korzystaniu z nabywanej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R.G. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w zw. z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 m.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym uznaniu, iż realizacja inwestycji polegającej na "Modernizacji budynków inwentarskich wraz z budową hali magazynowej na terenie fermy drobiu w [...]" jest niezgodna z zapisami m.p.z.p., podczas gdy z treści tego aktu prawa miejscowego wynika wyraźnie, że dopuszcza on utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, adaptacji, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury, w tym z dopuszczeniem przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowanej w zakresie wynikającym ze stanu istniejącego;
b) art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do odmowy wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja budynków inwentarskich wraz z budową hali magazynowej na terenie fermy drobiu w [...]", w sytuacji, gdy przedsięwzięcie to nie wpływa negatywnie na możliwość osiągnięcia celów środowiskowych, o których mowa w art. 56, art. 57, art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.);
c) § 9 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji uznał za słuszny pogląd organów orzekających w sprawie, iż modernizacja fermy drobiu skarżącego w [...] prowadzi do "lokalizacji" w obszarze objętym m.p.z.p. "wielkotowarowych ferm hodowlanych – powyżej 50 DJP", podczas gdy stanowi to błąd w rozumieniu pojęcia "lokalizować", które dotyczy pierwotnego umiejscawiania inwestycji, zaś zakaz odnosi się wyłącznie do sytuowania wielkotowarowych ferm hodowlanych – powyżej 50 DJP w przypadku, gdyby miały one przekroczyć przedmiotową wartość dopiero po modernizacji – na co słusznie wskazywał ten sam organ odwoławczy, uchylając poprzednią (tożsamą) decyzję organu pierwszej instancji;
d) § 44 ust. 1 m.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dopuszczalne jest ograniczenie możliwości modernizacji budynków fermy drobiu skarżącego w [...], w sytuacji, gdy zgodnie z treścią w/w postanowienia m.p.z.p. wszystkie tereny, dla których plan ustala określone przeznaczenie, mogą być zagospodarowane, urządzone i użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z docelowym przeznaczeniem;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 138 § 2a k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż dopuszczalne jest całkowite pominięcie wytycznych organu drugiej instancji przez organ pierwszej instancji ponownie badający sprawę w wyniku uchylenia pierwotnie wydanej decyzji (w zakresie wykładni § 9 ust. 2 pkt 2 i 3 m.p.z.p.);
b) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za dopuszczalne uniemożliwienia skarżącemu przez organ pierwszej instancji skutecznego (tj. mającego wpływ na wynik postępowania) wypowiedzenia się w sprawie, poprzez zobowiązanie strony do wypowiedzenia się w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego w czasie ogłoszonej pandemii COVID-19 oraz wydanie decyzji przed zapoznaniem się przez organ pierwszej instancji z pismem skarżącego z dnia 30 marca 2020 r.;
c) art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm.) w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uznanie za dopuszczalne wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, pomimo zawieszenia terminu do wypowiedzenia się przez stronę w przedmiocie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a zatem z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Uczestnik postępowania – [...] S.A. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami m.p.z.p., bowiem stwierdzona przez organy i zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami owego planu legła u podstaw wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Modernizacja budynków inwentarskich wraz z budową hali magazynowej na terenie fermy drobiu w [...]", zlokalizowanego przy ul. [...] na nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną nr [...].
Inwestor zamierzał realizować przedsięwzięcie na terenach oznaczonych symbolem 398 RU z przeznaczeniem: tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Tymczasem przepis § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b m.p.z.p. stanowi, że dla przedmiotowej działki ustalony jest zakaz lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych – powyżej 50 DJP. Z kolei zgodnie z § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p. dopuszczone jest utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji, adaptacji, rozbudowy, nadbudowy i wymiany kubatury, z zachowaniem warunków określonych w § 9 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz z dopuszczeniem przekroczenia wskaźnika intensywności zabudowy i wskaźnika powierzchni zabudowanej w zakresie wynikającym ze stanu istniejącego.
Mając na uwadze powołane postanowienia m.p.z.p., uznać należało, że stanowisko organów, według którego wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z zapisami m.p.z.p., odpowiada prawu. Z przytoczonych postanowień wynika, iż jednym z ustanowionych zakazów na tym terenie jest zakaz lokalizowania wielkotowarowych ferm hodowlanych – powyżej 50 DJP. Wyjątek od owej reguły pozwala na wykonywanie określonych działań wobec istniejącej zabudowy – w tym modernizacji, rozbudowy i innych – ale wyłącznie wówczas, gdy działania te dotyczą istniejącej zabudowy, która nie narusza ustalonych w § 9 ust. 2 pkt 2 m.p.z.p. zakazów. Natomiast zamierzone przez skarżącego kasacyjnie przedsięwzięcie ma obejmować przebudowę istniejących obiektów budowlanych fermy drobiu (9 kurników), posiadającej obsadę kur wynoszącą 648 DJP w jednym cyklu, a także budowę nowego obiektu – hali magazynowej. W postanowieniach § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p., określonych jako "dopuszczenie" utrzymania istniejącej zabudowy, użyto następujących sformułowań: modernizacja, adaptacja, rozbudowa, nadbudowa i wymiana kubatury. Postanowienia m.p.z.p. nie definiują owych pojęć, zatem zgodnie z dyrektywą wykładni domniemania języka potocznego należy je definiować i interpretować zgodnie z rozumieniem przyjętym w języku potocznym. W konsekwencji należało przyjąć, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się zakresowo w wyjątku, o którym mowa § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p. Jak już wspomniano, oprócz przebudowy istniejących obiektów budowlanych inwestor planuje także budowę hali magazynowej, która to budowa nie może być uznana za jedno z działań określonych w w/w przepisie (niewymieniającym budowy nowego obiektu budowlanego jako jednej z możliwych form działania zmierzających do utrzymania istniejącej zabudowy). Relację przepisu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b m.p.z.p., wprowadzającego zakaz zabudowy ferm powyżej 50 DJP, względem § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p., który wprowadza odstępstwo od tego zakazu, należy uznać jako relację reguły względem wyjątku. Takie rozumienie relacji pomiędzy powołanymi przepisami wynika także z postanowień m.p.z.p. W § 2 pkt 10 uchwałodawca definiuje pojęcie "dopuszczenia", stanowiąc, że: "należy przez to rozumieć ustalony sposób przeznaczenia terenu, który uzupełnia przeznaczenie podstawowe lub może z nim współistnieć na warunkach określonych w uchwale". Zatem owo dopuszczenie jest możliwe, jeżeli nie koliduje ono z postanowieniami określającymi istotę zabudowy na danym terenie. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej: exceptiones non sunt extendendae – sformułowany przez prawodawcę wyjątek od reguły nie może być interpretowany rozszerzająco.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowany w skardze kasacyjnej sposób wykładni postanowień m.p.z.p. stanowiłby odstępstwo od przedstawionej dyrektywy wykładni, niwecząc w istocie wprowadzony zakaz lokalizowania ferm powyżej 50 DJP. Zezwolenie na budowę hali magazynowej oznaczałoby w istocie zgodę na lokalizowanie, w rozumieniu § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b m.p.z.p., wielkotowarowej fermy hodowlanej – powyżej 50 DJP.
Z przedstawionych względów zarzuty nr 1a i 1c skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione.
W zarzucie nr 1b skargi kasacyjnej podniesiono z kolei błąd wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 81 ust. 1-3 ustawy środowiskowej. Wskazać jednak należy, że w swoich rozważaniach WSA w Gliwicach nie przytaczał powołanej jednostki redakcyjnej ustawy środowiskowej, zatem nie mógł dopuścić się błędu jej wykładni. Chybiony jest także zarzut niewłaściwego zastosowania powołanego artykułu, który składa się z 3 ustępów o różnej treści normatywnej, a zarzut skargi kasacyjnej, ani jej uzasadnienie, nie precyzują, którą jednostkę redakcyjną autor skargi ma na myśli.
Niezasadny okazał się także zarzut nr 1d skargi kasacyjnej, podnoszący naruszenie § 44 ust. 1 m.p.z.p., w świetle którego: "Wszystkie tereny, dla których Plan ustala określone przeznaczenie, mogą być zagospodarowane, urządzone i użytkowane w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z docelowym przeznaczeniem". Postanowienia zawarte w § 44 ust. 1 m.p.z.p. odnoszą się zatem do sytuacji, gdy dany teren jest zagospodarowany, urządzony i użytkowany w inny sposób, niż określony w planie (tzw. tymczasowe zagospodarowanie, urządzanie i użytkowanie terenów). Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, daje on możliwość utrzymania stanu dotychczasowego do czasu zagospodarowania tego terenu zgodnie z przeznaczeniem docelowym, wynikającym z planu. W powołanym przepisie chodzi o istniejącą zabudowę i zagospodarowanie, natomiast – jak wynika z wniosku – celem inwestora jest ingerencja w zabudowę i zagospodarowanie niezgodnie z postanowieniami § 9 ust. 2 pkt 2 lit. b i § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p.
Chybione okazały się także zarzuty naruszenia prawa procesowego. Skarga kasacyjna nie wykazała, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Tego skarga kasacyjna nie wykazuje. Z kolei przepis art. 138 § 2a k.p.a. stanowi, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Zwrócić jednak należy uwagę na to, że w k.p.a. nie ma przepisów stanowiących odpowiednik art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zatem odstępstwo organu pierwszej instancji od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu kasatoryjnym organu odwoławczego nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej skutkującej automatycznie eliminacją z obrotu prawnego decyzji zawierającej takie odstępstwo. Owe wytyczne są i powinny być ponownie ocenione przez organ odwoławczy w toku kontroli instancyjnej i jeżeli, ponownie rozpoznając sprawę, organ ten dojdzie do przekonania, że zasadnie organ pierwszej instancji odstąpił od ich realizacji, to takie działanie nie może być uznane za wadliwe.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, poprzez oddalenie wniosku uczestnika postępowania – "Polskich Kolei Państwowych" S.A. z siedzibą w Warszawie w tym zakresie. Wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, bowiem przepisy art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., regulujące zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej, nie przewidują zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania (por. np. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 887/12).