III OSK 2770/22

III OSK 2770/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3572/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-07
Skarżony organ
Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art.165 ust.7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3572/21 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr DOM1.1125.156.2021.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. A. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3572/21, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę M. A. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 5 sierpnia 2021 r. nr. DOM1.1125.156.2021.EDE w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję o zwolnieniu skarżącego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej [...]. Na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej "p.w. KAS", nie przedstawiono skarżącemu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej ani propozycji pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej [...]. W związku z powyższym stosunek służbowy skarżącego ustał w wyniku wygaśnięcia z dniem 31 sierpnia 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. Sąd zwrócił uwagę na treść uchwały NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, wedle której wobec niezłożenia propozycji dalszego zatrudnienia, dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza i zwolnienia ze służby w formie decyzji. Organ, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki. Zdaniem Sądu organ wziął też pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje jak i przebieg jego dotychczasowej służby. Organ przedstawił wykształcenie skarżącego, jego doświadczenie zawodowe, jak również uzyskiwane oceny. Dokonując oceny, czy należało skarżącemu przedstawić propozycje służby/pracy organ uwzględnił zatem kryteria wskazane w art. 167 ust. 5 p.w. KAS. Jako okoliczność wyłączającą możliwość przedstawienia skarżącemu propozycji służby/pracy organ uznał jeden z faktów z przebiegu służby, tj. wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie to zostało wszczęte 30 listopada 2016 r. przez Naczelnika Urzędu Celnego [...], niemniej wobec utraty przez skarżącego statusu funkcjonariusza zostało ono umorzone. W ocenie Sądu I instancji mimo tego, że postępowanie to zostało umorzone, to jednak fakt jego prowadzenia w stosunku do skarżącego miał miejsce i mógł być wzięty pod uwagę w procesie wręczania propozycji służby/pracy w KAS, zwłaszcza, że przyczyną umorzenia postępowania dyscyplinarnego było wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu I instancji zaskarżone decyzje były prawidłowe, wobec czego skarga podlegała oddaleniu.
Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez:
a) wadliwą ocenę zasadności podanych przez Szefa KAS (a uprzednio Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...]) przesłanek niewręczenia skarżącemu propozycji służby lub pracy (w tym rzekomego braku nieposzlakowanej opinii) i tym samym wadliwe uznanie przez Sąd, że zastosowano do skarżącego prawidłowo przepisy art. 165 ust. 7 p.w. KAS w sytuacji, gdy tak nie było,
b) niezasadne oddalenie skargi skarżącego i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącego miałby wygasnąć i zaskarżona decyzja to potwierdza i jest słuszna w sytuacji, gdy właściwie zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do wręczenia skarżącemu propozycji służby lub propozycji pracy i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a to rzutuje bezpośrednio na niezasadność zwolnienia skarżącego ze służby,
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 170 ust. 3 w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z 275 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) w zw. z art. 5 § 2 k.p.k. przez wadliwe zaakceptowanie przez Sąd faktu, iż organy obu instancji uznały, że M. A. nie posiada statusu osoby o nieposzlakowanej opinii wyłącznie na podstawie faktu prowadzenia przeciw niemu postępowania dyscyplinarnego, w sytuacji gdy jego winy (czy ewentualnego skazania) nie można zakładać wobec braku merytorycznego zakończenia postępowania i pozostawał (i pozostaje) pod pełną ochroną zasady domniemania niewinności, której działanie dotyczy również samego faktu prowadzenia postępowania,
Z ostrożności procesowej zarzucił:
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS przez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdzają one zwolnienie z służby M. A. wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji, w której ewentualnie powinna to być decyzja o zwolnieniu z służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale wydana z datą bieżącą wydania orzeczenia (i taka jest obecna znana pełnomocnikowi praktyka organów).
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. "art. 1 § 1, 2 i 3 § 1" p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy przez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia skarżącej z służby: rzekomego nie stawienia się do służby w wyznaczonym czasie i opuszczenie stanowiska pełnienia służby w dniu 3 września 2016, jak też w dniu 8 września 2016, rzekomego faktu gorszych ocen i kwalifikacji w zestawieniu z innymi funkcjonariuszami (którzy otrzymali propozycję pracy).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe, zaś skarga kasacyjna winna zostać oddalona w całości jako nieuzasadniona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach podniesionych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.
Analiza przedmiotowej sprawy w swej istocie dotyczy wykładni przepisów ustawy z 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadzonych w okresie transformacji administracji podatkowej i celnej, a mających na celu "skuteczne i sprawne wejście w życie przepisów dotyczących Krajowej Administracji Skarbowej", jak wynika z uzasadnienia poselskiego projektu do tejże ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 827. W dalszej części uzasadnienia projektu wskazano, iż ustawa zawiera zarówno przepisy zmieniające, jak i uchylające przejściowe, dostosowujące i końcowe, a tym samym, co do zasady reguluje kompleksowo kluczową z punktu widzenia badanego zagadnienia prawnego materię związaną m.in. z zatrudnieniem dotychczasowych funkcjonariuszy przekształcanej służby celnej.
Zarzuty skarżącego sformułowane w skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, z uwagi na jego ocenę przy nieuwzględnieniu przesłanek ustawowych umożliwiających zaproponowanie warunków służby w przekształcanej służbie celnej. Przesłanki te opisane zostały w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i sprowadzają się do uwzględnienia posiadanych kwalifikacji funkcjonariusza, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z punktu widzenia prowadzonej analizy i jednocześnie podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej istotnym w sprawie jest to, czy skarżący spełniała powyższe warunki, a tym samym, czy decyzje organów obu instancji nie były arbitralne, mimo pozostawienia przez ustawodawcę pełnej swobody decyzyjnej Dyrektorom Izb Administracji Skarbowej, co do doboru kadrowego w nowo tworzonej Krajowej Administracji Skarbowej.
Na wstępie jednak, w odniesieniu do twierdzeń strony skarżącej dotyczących niesłuszności czy nawet niekonstytucyjności kryteriów umożliwiających organowi nieprzedstawienie propozycji służby należy wyjaśnić, że "[p]rzekształcenia aparatu administracji publicznej realizującego zadania z zakresu szeroko rozumianego bezpieczeństwa w sposób oczywisty pociągają za sobą konsekwencje w sferze stosunku zatrudnienia, bez względu na to, czy ma ono charakter pracowniczy i podlega reżimowi prawa pracy (stosunki pracy), czy też regulowane jest przepisami prawa administracyjnego (stosunki służbowe). Dokonywane w aparacie administracji zamiany nie sprowadzają się jedynie do przedefiniowania zadań i celów, nowego określenia struktury organizacyjnej, zasad finansowania czy nowego określenia relacji koordynacji i nadzoru zachodzących pomiędzy organem kierującym określonym podmiotem a innymi organami władzy publicznej, ale również – do likwidowania jednej struktury i powołania w jej miejsce nowej. W konsekwencji przed ustawodawcą pojawia się wyzwanie sprowadzające się do rozstrzygnięcia losów stosunków zatrudnienia nawiązanych przez instytucję realizującą określone zadania i powołania w jej miejsce innej struktury. Teoretycznie można wyobrazić sobie kilka modeli normatywnych. Pierwszy z nich sprowadza się do zniesienia wszystkich stosunków zatrudnienia i wyposażenia nowej struktury w pełną swobodę kształtowania własnej sytuacji kadrowej. W przeciwstawnym modelu nowa struktura wchodzi w miejsce stosunków zatrudnienia instytucji, której jest następcą prawnym, co jest równoznaczne z przejęciem ogółu zatrudnionych. Wreszcie trzecie rozwiązanie, będące w istocie rozwiązaniem hybrydowym, zakłada przejęcie zatrudnionych, ale jedynie na okres przejściowy, w trakcie którego dochodzi do dopasowania struktury zatrudnienia do potrzeb nowej jednostki, wynikających z jej zadań i struktury organizacyjnej" (por. P. Szustakiewicz i M. Wieczorek "Sposób rozwiązania stosunku służbowego w formacjach mundurowych w związku z ich reorganizacją lub likwidacją - zagadnienia konstytucyjne", Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2, s. 135-148).
Podobne przekształcenia, jak w przypadku administracji skarbowej, dokonywały się już we wcześniejszym ustawodawstwie. Jako przykład podać tutaj można likwidację Urzędu Ochrony Państwa i powołanie w jego miejsce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. (Dz.U. 2002 nr 74 poz. 676 ze zm.) czy też zastąpienie Biura Ochrony Rządu - Służbą Ochrony Państwa. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz.U. 2018 poz. 138 ze zm.), formacja ta (SOP) przejęła zadania realizowane uprzednio przez Biuro Ochrony Rządu – ich istotą jest ochrona osób i obiektów. Likwidacja Biura Ochrony Rządu i powołanie w jego miejsce Służby Ochrony Państwa, analogicznie jak miało to miejsce w przypadku zastąpienia UOP przez ABW i AW, wymagały rozstrzygnięcia w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy pełniących służbę w BOR (szerzej na ten temat w przywołanym artykule P. Szustakiewicza i M. Wieczorka, Sposób rozwiązania stosunku ...., Ius Novum 2024, vol. 18, nr 2).
Z kolei zmiany w służbie celnej podyktowane były, jak stwierdza preambuła do ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej "troską o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz potrzebą ochrony bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej". Przeprowadzenie tak szeroko zakrojonej reformy wymagało przede wszystkim wskazania skutków prawnych przeobrażeń strukturalnych realizowanych w obrębie administracji celnej w sferze stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. I tak, w art. 165 ust. 3-4 p.w. KAS ustawodawca przewidział, że funkcjonariusze utrzymują swój status zatrudnienia jako funkcjonariusze Służby Celno-Skarbowej. Przy czym, w trybie określonym w art. 170 p.w. KAS przewidziana została możliwość wygaszenia stosunków służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS. Wspomniane wygaszenie stanowiło jednak rezultat odmiennych sytuacji. Pierwsza z nich dotyczyła niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki pełnienia służby w zakreślonym ustawą terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS). Ten sam skutek odnosił brak akceptacji przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej nowych warunków pełnienia służby (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS), a niezłożenie w ogóle oświadczenia w tej materii traktowane było jako odmowa przyjęcia propozycji.
W przypadku braku otrzymania w terminie do 31 maja 2017 r. (art. 165 ust. 7 p.w. KAS) pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, stosunek ten wygasał z 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS), natomiast stosunki służbowe funkcjonariuszy, którzy nie przyjęli nowych warunków pełnienia służby, wygasały po upływie trzech miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, ale nie później niż 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS). Niezależnie jednak, czy wygaszenie stosunku służbowego było konsekwencją braku przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, bądź też było wynikiem nieprzyjęcia propozycji, traktowano je jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS).
Odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się przez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy, jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji.
Również w uchwale poszerzonego składu izby NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 powyższe zagadnienie zostało poddane analizie, a stanowisko tam zaprezentowane podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną. Podobnie zresztą jak i stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 11 stycznia 2019 r., I OSK 2316/18, z którego wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego, o którym mowa w przepisie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS, jest skutkiem prawnym przewidzianym przez ustawodawcę. Skutki prawne stanowią następstwa okoliczności, określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakty prawne to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na to pytanie jest negatywna. We wskazanym przypadku to nie upływ kalendarzowego terminu powoduje określony skutek, lecz brak przedstawienia przez organ propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest więc niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz wręcz przeciwnie jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest to zatem konsekwencja zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Dla wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego istotne przy tym jest czy selekcja ta została przeprowadzona prawidłowo czy nieprawidłowo.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaznaczyć trzeba, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie nakładają m.in. na Dyrektorów Izb Administracji Skarbowej obowiązku przedstawienia wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom służby celnej propozycji nowych warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, a dają jedynie taką możliwość. Co jednak istotne, decyzja dotycząca złożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby musiała opierać się na kryteriach takich jak posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, dotychczasowy przebieg służby oraz miejsce zamieszkania. Realizacja powyższych kryteriów pozostaje w bezpośrednim powiązaniu z potrzebami kadrowymi i zabezpieczeniem właściwego funkcjonowania powstałej Krajowej Administracji Skarbowej oraz realizacją powierzonych jej zadań na co słusznie zwróciły uwagę organy wydające w sprawie decyzje.
Przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Kluczowa z punktu widzenia niniejszej sprawy jest przesłanka odnosząca się do dotychczasowej służby funkcjonariusza, która może swym zakresem obejmować również ocenę indywidualnych cech danej osoby. Wymaga się przy tym wskazania obiektywnych kryteriów i reguł, które możliwe są do późniejszej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a które legły u podstaw nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w związku z jego indywidualną sytuacją.
Na organie wydającym decyzję o wygaśnięciu stosunku służbowego ciąży zatem obowiązek racjonalnego wyjaśnienia przyczyn nieprzedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w nowych warunkach, obejmujący obiektywne kryteria, którymi się kierował, umożliwiające późniejszą weryfikację jego stanowiska. W konsekwencji decyzje wydawane w tego typu sprawach wymagają wyjaśnienia motywów ich wydania o określonej treści, zawierając przekonywującą argumentację, która uzasadniałaby i wyjaśniała stanowisko organu. Jest to istotna kwestia, albowiem przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w swej treści zawiera nieostre kryteria jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji o przedstawieniu bądź nie propozycji warunków pełnienia służby lub zatrudnienia, pozostawiając tym samym organowi znaczny luz decyzyjny.
Sprowadza się to do tego, że kontrola takiego aktu administracyjnego obejmuje nie tylko prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz przesłanek określonych art. 165 ust. 7 p.w. KAS, ale także cały proces wydania decyzji, w którego zakres wchodzi spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, czy też wszechstronność oceny materiału dowodowego. Wymaga tego już choćby zasada równości, niedyskryminacji czy przejrzystości procedur. Dlatego też uzasadniając swoją decyzję organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego za przedstawieniem funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby lub też odmową przedstawienia takiej propozycji w sposób wnikliwy dokonał indywidualnej oceny wszystkich wymienionych wyżej czynników.
Z art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie wynika gradacja, jaka jest minimalna liczba przyczyn/przesłanek, jakie musi przedstawić organ uzasadniając w ramach decyzji, brak przedłożenia danej osobie propozycji służby. Przyjąć należy, że może to być nawet jedna okoliczność (przesłanka), o ile jest należycie uzasadniona i mieści się w granicach uznania administracyjnego.
Opierając się na wyżej zaprezentowanej argumentacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należało podzielić ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do tego, że organy obu instancji w wystarczający sposób uzasadniły przyczyny nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby w związku z jej dotychczasowym przebiegiem. Zasadniczą przesłanką, przemawiającą za podjęciem takiej decyzji, było wszczęcie przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, która to okoliczność została szczegółowo omówiona w decyzjach organów obu instancji i w wyroku Sądu pierwszej instancji. Wskazano na to, że 30 listopada 2016 r. w stosunku do skarżącego wszczęte zostało postępowanie dyscyplinarne przez Naczelnika Urzędu Celnego [...]. Został on obwiniony o to, że w dniu 3 września 2016 r. nie stawił się do pełnienia służby w wyznaczonym czasie, opuścił stanowisko pracy w trakcie pełnienia służby oraz opuścił stanowisko przed zakończeniem służby oraz w dniu 8 września opuścił stanowisko pracy, czym naruszył obowiązki służbowe, określone w art. 122 pkt. 1 ustawy o Służbie Celnej i w związku z tym, mając na uwadze art. 166 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej, podlegał odpowiedzialności dyscyplinarnej.
W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego nie mógł być zrealizowany postulat skarżącego pominięcia tej okoliczności z uwagi na ostateczne umorzenie tego postępowania. Bowiem organy za przyczynę nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub zatrudnienia powołały się tylko na sam fakt wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Organy orzekając w niniejszej sprawie nie zarzuciły skarżącemu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Należy także wspomnieć, że z postanowienia umarzającego postępowanie dyscyplinarne wynika iż, umorzenie nastąpiło z powodu wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego.
Stwierdzone przez organ okoliczności mają charakter obiektywny i miały decydujący wpływ na nieprzedłożenie skarżącemu propozycji dalszego pełnienia służby lub pracy. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organy administracji celno- skarbowej, odpowiedzialne za realizację nałożonych na tę służbę zadań, muszą dbać o to, aby zadania te były realizowane w sposób należyty i terminowo. To zaś oznacza uprawnienie organów odpowiedzialnych za politykę kadrową do takiego doboru kadry, która postawione służbie cele i zadania będzie w ten sposób wypełniała. Organy winny dążyć do dostosowania zasobów kadrowych do potrzeb jednostek organizacyjnych KAS i realizowanych przez nie zadań.
Zgodzić się należy z organami i oceną Sądu pierwszej instancji, że w toku dokonywanego w ramach reformy służby skarbowo-celnej doboru kadry realizującej na należytym poziomie zadania powierzone tej służbie, organy były uprawione uwzględnić postawę skarżącego w służbie i wynikające z niej wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Może ono bowiem podlegać badaniu w ramach przesłanki dotychczasowego przebiegu służby. Wszczęcie tego postępowania mogło mieć wpływ na decyzję o nieprzedstawieniu skarżącemu propozycji pełnienia służby. Jak bowiem prawidłowo wyjaśnił Szef KAS w zaskarżonej decyzji, przyczyną nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby lub pracy, nie było uznanie go winnym naruszenia obowiązków służbowych, lecz postawienie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym. Należy bowiem mieć na uwadze, że funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej jest osobą powołaną do egzekwowania przepisów prawa, zatem funkcjonariuszy tej formacji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa. Aby móc skutecznie wykonywać swoje zadania, muszą pozostawać poza jakimikolwiek podejrzeniami o zachowania i postawy mające wpływ na nieposzlakowaną opinię, która zgodnie z art. 151 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS jest wymagana do bycia funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że już samo wszczęcie i prowadzenie postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariusza może wywołać wątpliwości co do jego odpowiedniej postawy i nieposzlakowanej opinii. Ma to niebagatelny wpływ na efektywną realizację zadań służbowych, którą to okoliczność powinien uwzględniać organ w procesie decyzyjnym w zakresie spełnienia przez funkcjonariusza wymagań przewidzianych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS.
Skoro główną przyczyną nieprzedstawienia skarżącemu propozycji służby lub pracy nie było uznanie go winnym naruszenia obowiązków służbowych, lecz postawienie zarzutów w postępowaniu dyscyplinarnym, to nie sposób uznać, że naruszono zasadę domniemania niewinności skarżącego wynikającą z art. 275 ustawy o KAS w zw. z art. 5 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego. Jak już podano wyżej, już samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, mogło wywołać wątpliwości co do posiadania nieposzlakowanej opinii przez skarżącego, wymaganej do bycia funkcjonariuszem służb mundurowych.
Bez znaczenia dla sprawy pozostaje natomiast sytuacja innych funkcjonariuszy, na którą powołano się w decyzji organu I instancji. Choć należy tu zauważyć, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, organ I instancji nie twierdził, że skarżący miał gorsze oceny i kwalifikacje w zestawieniu z innymi funkcjonariuszami. Wprost przeciwnie, organ ten przyjął, że skarżący posiadał doświadczenie w obszarze podatku akcyzowego porównywalne do funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycje pracy w Dziale Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier Urzędu Skarbowego [...]. Jednak jego osoba nie dawała rękojmi rzetelnego wykonywania obowiązków pracowniczych. Jak zatem słusznie skwitował to organ, w realiach niniejszej sprawy prymat wziął interes społeczny - publiczny przejawiający się zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania jednostki podległej DIAS, nad interesem prywatnym - skarżącego. Zatem uzasadnione było nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby lub zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS
W tych okolicznościach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego DIAS prawidłowo stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego z dniem 31 sierpnia 2017 r. na mocy wydanej decyzji, albowiem prawidłowo skorzystał z przysługującej mu kompetencji wynikającej z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby, a decyzja ta z mocy prawa traktowana jest jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Zatem, wydanie na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS decyzji o stwierdzeniu zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej z dniem 31 sierpnia 2017 r. było dopuszczalną formą zakończenia stosunku służbowego skarżącego.
Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że ewentualne "stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego powinno nastąpić z datą bieżącą wydania pierwszej chronologicznej decyzji o zwolnieniu ze służby", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że organ prawidłowo skorzystał ze swojej kompetencji wynikającej z art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez nieprzedstawienie skarżącemu propozycji służby do 31 maja 2017 r. to jego skutkiem było wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego w terminie określonym w tym przepisie, tj. 31 sierpnia 2017 r. i powstanie obowiązku organu wydania decyzji w tym przedmiocie. Przytoczone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko NSA zaprezentowane zostało w sprawach o innym przedmiocie i odmiennym stanie faktycznym niż w niniejszej sprawie. Tymczasem NSA w wyrokach z 31 stycznia 2025 r. o sygn. akt III OSK 6695/21 i z 27 maja 2025 r. o sygn. akt III OSK 1270/22 w sprawach o tym samym przedmiocie i o bardzo zbliżonym stanie faktycznym, w kwestii dnia wygaśnięcia stosunku służbowego, zaprezentował stanowisko podobne do przyjętego w niniejszej sprawie.
W konsekwencji nie mogły zostać uznane za zasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS oraz w zw. z art. 275 ustawy o KAS w zw. z art. 5 § 2 k.p.k. W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo, nie stwierdziwszy przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Za nietrafny należało także uznać zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził żadnych uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia "art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a." w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Bowiem przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Tymczasem autor skargi kasacyjnej podnosząc omawiany zarzut zmierza do podważenia przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, co w świetle powyższych wyjaśnień nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał istotę sprawy, przy czym nieuzyskanie oczekiwanego przez skarżącego zamierzonego rezultatu nie może stanowić słusznej podstawy do podniesienia tego typu zarzutu.
Nie sposób odkodować jakie było zamierzenie autora skargi kasacyjnej, dotyczące podniesionego zarzutu w zakresie art. 2 p.p.s.a., skoro skarga skarżącego rozpoznana została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Odnieść to należy także do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., zważywszy, że art. 1 p.p.s.a. nie dzieli się na paragrafy, a dodatkowo określa zakres obowiązywania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie rozpoznawana sprawa jest sprawą sądowoadministracyjną. Co się tyczy z kolei zarzutu w kierunku naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. to zaznaczyć należy, iż ma on charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Orzecznictwo NSA wielokrotnie wskazywało, że przepis ten określa cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08).
W rezultacie, zarzutem naruszenia "art. 1 § 1, 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a." w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. bez powiązania tych przepisów z przepisami procedury administracyjnej regulującej postępowanie dowodowe, skarżący nie mógł skutecznie podważyć ustaleń stanu faktycznego i jego oceny.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od M. A. na rzecz Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.