III OSK 7520/21

III OSK 7520/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tadeusz Lipiński
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 142/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-09-24
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Wolsztyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 142/21 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Wolsztyńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części, tj. w punktach 2, 3, 4 i 5 i przekazuje sprawę w tej częsci do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Starosty Wolsztyńskiego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 września 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 142/21 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Starosty Wolsztyńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (pkt 1), zobowiązał Starostę Wolsztyńskiego do załatwienia wniosku W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z 6 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 2), stwierdził, że Starosta Wolsztyński dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku (pkt 3), stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 4) oraz zasądził od Starosty Wolsztyńskiego na rzecz W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
(pkt 5).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 6 lipca 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę nr 946/2018 z 3 grudnia 2018 r., AB.6740.960.2018, wraz z załącznikami, oraz decyzji lokalizacyjnej, będącej podstawą wydania wskazanej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, wraz z załącznikami.
W odpowiedzi na wniosek pismem z 12 lipca 2021 r. organ przekazał skan własnej decyzji nr 946/2018 z 3 grudnia 2018 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie, że załącznikiem do tej decyzji jest projekt budowlany. Organ wyjaśnił, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej "u.d.i.p." Dokument ten nie jest wytworzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, lecz sporządzony na zamówienie inwestora. W odniesieniu do wniosku w zakresie decyzji lokalizacyjnej organ podkreślił, że wydawanie decyzji lokalizacyjnych nie należy do właściwości starostów, ani powiatów i wyjaśnił, że skarżąca powinna zwrócić się z wnioskiem o udostępnienie tego rodzaju informacji publicznej do Burmistrza Wolsztyna, czyli organu, który ten dokument wytworzył.
Skargę na bezczynność Starosty Wolsztyńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wskazując, że projekt budowlany całego przedsięwzięcia budowlanego stanowi informację publiczną, będącą integralną częścią wydanej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Starosta Wolsztyński wniósł o oddalenie skargi oraz o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy o sygn. akt K 1/21, z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności z aktami wyższego rzędu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadza się do trzech kwestii. Po pierwsze, czy projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną. Po drugie, czy organ jednostki samorządu terytorialnego jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej co do decyzji lokalizacyjnej, pomimo że nie był on organem, który wytworzył tę decyzję. Po trzecie, czy zasadna jest anonimizacja danych obejmujących imię nazwisko oraz numer uprawnień projektantów, którzy brali udział procedurze, która została zakończona wydaniem wnioskowanej przez skarżącą spółkę decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
W odniesieniu do pierwszej kwestii Sąd wskazał, że projekt budowlany jako załącznik do decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi informacją publiczną. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Skoro udostępnieniu podlega całość decyzji administracyjnej, to projekt budowlany jako część rozstrzygnięcia, stanowi informację publiczną.
Dalej Sąd wskazał, że na Staroście ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej w postaci żądanej decyzji lokalizacyjnej, jeżeli w rzeczywistości jest w jej posiadaniu. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego.
Po trzecie, w ocenie Sądu pierwszej instancji stanowi informację publiczną informacja o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego. W konsekwencji błędne było udostępnienie decyzji zanonimizowanej w zakresie nazwisk projektantów i numerów ich uprawnień. Nadanie określonej osobie uprawnień budowlanych umożliwia tej osobie wykonywanie określonych prac i stanowi jednocześnie zaświadczenie o posiadaniu przez nią odpowiednich kwalifikacji do wykonywania tych prac. Zdaniem Sądu zaświadczenie to ma charakter publiczny i legitymowanie się przez daną osobę uprawnieniami budowlanymi stanowi informację publiczną, mieszczącą się w dyspozycji art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w konsekwencji zobowiązał organ do załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.
Skargę kasacyjną złożył Starosta Wolsztyński, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 2-5. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez odniesienia się do przedstawionego przez organ stanowiska o nadużyciu przez skarżącą spółkę prawa do informacji publicznej i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony, które to uchybienie doprowadziło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającego na braku pełnej kontroli legalności zaskarżonego aktu, którego dotyczy sprawa (pisma informującego, że podanie nie dotyczy sprawy mającej charakter informacji publicznej),
2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pomimo, że wniosek skarżącej spółki złożony został w indywidualnej sprawie, w której ma ona prywatny interes - i z tego względu nie dotyczył w ogóle sprawy mającej walor informacji publicznej.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
3. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. polegające na błędnym przyjęciu, że starosta zobowiązany jest do udostępnienia skarżącej spółce decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy decyzja ta jako wydana przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego niższego rzędu (burmistrza gminy) nie stanowi źródła wiedzy o działalności powiatu czy starosty, a zatem nie jest informacją publiczną, do której udostępnienia zobowiązany jest starosta,
4. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych (RODO) polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta udostępniając skarżącej Spółce decyzję o pozwoleniu na budowę nie powinien zaononimizować danych osobowych osób fizycznych wymienionych w decyzji, w sytuacji, gdy obowiązek ochrony tych danych przez organ administracji wynika z przepisów o ochronie danych osobowych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie punktu 2-5 zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Ewentualnie wniósł o uchylenie punktu 2-5 zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu - według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreśliła, że żądanie wykazania interesu prawnego lub faktycznego wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a z definicji inwestycji celu publicznego jednoznacznie wynika, że decyzje dotyczące tej inwestycji są informacją publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez odniesienia się do stanowiska organu o nadużyciu przez Spółkę prawa do informacji publicznej i niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku w zakresie w jakim zarzut nadużycia prawa do informacji publicznej nie został uwzględniony.
Należy wyjaśnić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony przede wszystkim w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów stron i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345; wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). W realiach niniejszej sprawy Sąd nie odniósł się jednak do zarzutu Starosty podniesionego w odpowiedzi na skargę, którego uwzględnienie mogło skutkować oddaleniem skargi.
Starosta Wolsztyński w odpowiedzi na skargę wskazał, że żądanie udostępnienia informacji publicznej nie zasługiwało na uwzględnienie z uwagi na nadużycie prawa do informacji publicznej. Zdaniem organu wystąpienie przez Spółkę z wnioskiem o udostępnienie decyzji administracyjnych nie było podyktowane troską o dobro publiczne, lecz wynikało ze sporu prawnego prowadzonego z Gminą Wolsztyn, dotyczącego rzekomego zajęcia przez wybudowana infrastrukturę komunalną części nieruchomości stanowiącej własność skarżącej. Na potwierdzenie tego zarzutu, do odpowiedzi na skargę Starosta załączył dziesięć pism (wniosków, wezwań do usunięcia naruszenia prawa, ponagleń) dotyczących udostępnienia informacji publicznej, wniesionych przez Spółkę do Starosty Wolsztyńskiego w okresie od stycznia do lipca 2021 r. a także decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 17 maja 2021 r., odmawiającą uwzględnienia wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wolsztynie, zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej przebiegającej m. in. wzdłuż ul. Dąbrowskiej i Słodowej. Powołując się na poglądy orzecznictwa, między innymi na wyrok NSA z 11 maja 2017 r. I OSK 2777/16, Starosta w końcowej części punktu IV odpowiedzi na skargę podniósł, że celem składanych przez skarżącą wniosków jest w rzeczywistości zaspokojenie interesu indywidualnego, a nie publicznego, gdy tymczasem realizacja prawa do informacji publicznej nie powinna służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do postawionego zarzutu nadużycia przez skarżącą Spółkę prawa do informacji publicznej, polegającego na zwróceniu się "pod pozorem" dostępu do informacji publicznej z wnioskiem o przekazanie dokumentów, które Spółka zamierza wykorzystać w indywidualnej sprawie. O całkowitym pominięciu tego zagadnienia świadczy stwierdzenie zawarte na str. 8 uzasadnienia wyroku, gdzie Sąd wskazał, że istota sporu ogniskuje się wokół trzech zasadniczych kwestii. Wśród tych trzech zagadnień, będących według Sądu I instancji istotą sporu, nie zostało wymienione zarzucane nadużycie prawa do informacji publicznej, mimo że według organu kwestia ta miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywał, że stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji indywidualnych celów wnioskodawcy nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zatem słusznie zarzuca skarżący kasacyjnie Starosta, że sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie można bowiem uznać, że wystarczający jest wywód prawny Sądu ograniczający się do wskazania za prawidłowe stanowiska jednej ze stron (w niniejszej sprawie skarżącej) a nieodniesienie się do zarzutu Starosty dotyczącego nadużycia prawa do informacji publicznej. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej wskutek nie odniesienia się w jego uzasadnieniu do zarzutu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej.
W rezultacie należy też uznać, że Sąd I instancji nie rozstrzygnął sporu między stronami, wyznaczonego granicami sprawy. Sąd bowiem ograniczył się do zaaprobowania stanowiska jednej ze stron (skarżącej Spółki), nie wskazując dlaczego stanowisko drugiej strony (Starosty) w zakresie zarzucanego nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie zasługuje na uwzględnienie. Sytuację, w której w uzasadnieniu wyroku pomija się zarzut organu, że złożony przez Spółkę wniosek nie spełnia cech wniosku o udzielenie informacji publicznej (ponieważ jest motywowany interesem indywidualnym, a nie publicznym), który w razie jego uwzględnienia skutkowałby oddaleniem skargi, należy uznać za istotną wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, świadczącą o przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli działań organu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2021 r. II GSK 1052/18). Świadczy to również o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. polegającym na braku pełnej kontroli legalności działania adresata wniosku o dostęp do informacji publicznej.
Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. powoduje, że przedwczesną byłoby ocena drugiego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mianowicie "art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej pomimo, że wniosek skarżącej spółki złożony został w indywidualnej sprawie, w której ma on prywatny interes - i z tego względu nie dotyczył w ogóle sprawy mającej walor informacji publicznej".
Częściowo jest zasadny zarzut niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Starosta upatruje naruszenia tych przepisów w błędnym przyjęciu, że starosta jest zobowiązany do udostępnienia Spółce decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sytuacji gdy decyzja ta, jako wydana przez Burmistrza, nie stanowi źródła wiedzy o działalności powiatu, czy starosty, zatem nie jest informacją publiczną, do której udostępnienia jest zobowiązany Starosta Wolsztyński. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że Starosta kwestionuje również wykładnię wskazanych w tym zarzucie przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w całości podziela wykładnię art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przyjętą przez Sąd I instancji.
W świetle art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie i podkreślić należy, że przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy. Wyliczenie zamieszczone w ostatnio wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji, przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Konkludując, żądana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy sfery faktów (dokumentów będących w posiadaniu Starosty), dotyczących prowadzenia postępowania uregulowanego prawem – o wydanie pozwolenia na budowę z wykorzystaniem decyzji lokalizacyjnej. Stosownie do treści art. 55 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Słusznie zatem przyjął Sąd I instancji, że żądanie udostępnienia od Starosty posiadanej przez niego decyzji lokalizacyjnej, której autorem nie jest Starosta, ale która jest mu niezbędna przy realizacji przewidzianych prawem zadań, dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że bez znaczenia jest to, iż to nie Starosta wydał żądaną decyzję, skoro decyzja ta służyła mu do realizacji przewidzianych prawem zadań i w konsekwencji jest informacją o sposobie działalności publicznej Starosty.
Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji błędnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Starosta jest zobowiązany udostępnić informację publiczną w postaci decyzji lokalizacyjnej, jeżeli jest w jej posiadaniu". To stwierdzenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy jest przedwczesne i dodatkowo nie znajduje odzwierciedlenia w sentencji zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził tylko bezczynność Starosty w rozpoznaniu wniosku z 6 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej i zobowiązał organ do załatwienia tego wniosku, nie wskazując sposobu jego załatwienia. W tej sytuacji to organ, ponownie rozpoznając wniosek Spółki, rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy osoby fizycznej, będzie zobowiązany do wyważenia jej prawa do prywatności względem prawa do dostępu do informacji publicznej. W przypadku uznania w skonkretyzowanej sytuacji pierwszeństwa prawa do prywatności jednostki nad prawem do informacji publicznej, obowiązkiem organu będzie wydanie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w której uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie.
Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 RODO. Skarżący kasacyjnie zarzuca, że Sąd "błędnie przyjął, że Starosta udostępniając skarżącej Spółce decyzję o pozwoleniu na budowę nie powinien zanonimizować danych osobowych osób fizycznych wymienionych w decyzji w sytuacji gdy obowiązek ochrony danych osobowych wynika z przepisów o ochronie danych osobowych". Sąd I instancji po wywodach mających na celu uzasadnienie zakwalifikowania żądanego załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę, w postaci projektu budowlanego, jako informacji publicznej, dodatkowo wskazał, że "w okolicznościach sprawy, wynikających ze skargi oraz odpowiedzi na skargę, a także wniosku Skarżącej z dnia 6 lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie wymaga rozważenia przez organ kwestia ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorstwa, a to z tej przyczyny, że wnioskowany przez Skarżącą dokument dotyczy obiektu użyteczności publicznej. Uznać należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na podmiot, na rzecz którego wydano decyzję pozwolenia na budowę - gminę Wolsztyn, oraz inwestycję, która podlegała zatwierdzeniu w pozwoleniu na budowę - budowa sieci sanitarnej i rurociągu wodnego na ul. Dąbrowskiego w Wolsztynie od skrzyżowania z ul. Słodową, ani prawo do prywatności ani tajemnica przedsiębiorcy nie mogły zostać naruszone, co obligowało organ do udostępnienia informacji publicznej w postaci projektu budowlanego".
Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Natomiast art. 5 ust. 1 i 2 RODO określa zasady dotyczące przetwarzania danych osobowych. Prawo do uzyskania informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym. Dostęp do informacji publicznej wymaga i kryteria jego ograniczenia wymagają ważenia kolidujących ze sobą wartości tj. z jednej prawa do informacji publicznej, a z drugiej prawo do ochrony prywatności czy tajemnicy przedsiębiorcy, interes Państwa, interes publiczny, bezpieczeństwo, które także mogą być kwalifikowane w kategoriach wartości konstytucyjnych. Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "prywatności osoby fizycznej" czy "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., I OSK 971/18).
Wymaga podkreślenia, że celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Cel ten spełniony będzie także wówczas, gdy chroniąc sferę prywatności, informacja publiczna będzie pomijać dane osobowe osób fizycznych. W orzecznictwie wskazuje się, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępnienia informacji publicznej, który nie narusza wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Nie w każdym przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., I OSK 3149/18). Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 u.d.i.p. jest konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie było wystarczające przekazanie Spółce przez organ w ustawowym terminie decyzji (bez załącznika do niej), ze zanonimizowanymi danymi osobowymi osób fizycznych (w zakresie nazwisk projektantów i numerów ich uprawnień). Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, informacja o uprawnieniach budowlanych uczestników procesu budowlanego jest informacją publiczną. Nadanie określonej osobie uprawnień budowlanych umożliwia tej osobie wykonywanie określonych prac i stanowi jednocześnie zaświadczenie o posiadaniu przez nią odpowiednich kwalifikacji do wykonywania tych prac. Zaświadczenie takie ma zatem znaczenie dla oceny uprawnień i kompetencji danej osoby, ma ono służyć pewności bezpieczeństwa w budownictwie i wykonywanie danej inwestycji budowlanej zgodnie ze sztuką budowlaną. Zaświadczenie takie ustala rolę osoby nim się legitymującej w procesie inwestycyjnym. Dlatego zaświadczenie to ma charakter publiczny. Jak też wskazał Sąd I instancji, przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP przesądza o tym, że zawody architekta oraz inżyniera budownictwa są zawodami zaufania publicznego. O roli projektanta w procesie budowlanym dobitnie świadczy treść art. 20 Prawa budowlanego, w którym wymienia się jego podstawowe obowiązki. Wśród nich przepis art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego wyróżnia obowiązek zapewnienia sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Oznacza to, że za przyjęte rozwiązania architektoniczne odpowiedzialność ponosi projektant. Odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlane ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Świadczy to o publicznej roli projektanta w procesie budowlanym, a tym samym przesądza, że informacje dotyczące nr uprawnień budowlanych, imienia i nazwiska projektanta, czy nr członkowskiego izby zawodowej stanowią sprawę publiczną. Legitymowanie się przez daną osobę uprawnieniami budowlanymi stanowi zatem informację publiczną, mieszczącą się w dyspozycji art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Tej okoliczności Starosta nie podważa w skardze kasacyjnej.
Biorąc to pod uwagę i fakt znany Staroście, że Spółka kwestionowała prawidłowość decyzji o pozwoleniu na budowę, która jej zdaniem narusza przysługujące jej prawo własności nieruchomości przez umieszczenie na niej infrastruktury podziemnej bez zgody właściciela, oczywistym jest, że dane dotyczące projektantów miały istotne znaczenie dla Spółki, która potwierdziła to w toku postępowania sądowego. Bez danych projektantów cel wniosku Spółki w części nie zostanie zrealizowany. Zatem Starosta uznając, że dane projektantów podlegają ochronie, zobowiązany był do wydania zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. Skoro Starosta nietrafnie zanonimizował udostępnioną Spółce decyzję o pozwoleniu na budowę, to Sąd I instancji przedwcześnie, nie będąc do tego uprawniony, zajął stanowisko co do niezasadności objęcia przez organ ochroną danych osób fizycznych.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. w punktach 2, 3, 4 i 5 i przekazał sprawę w tej częsci do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd I instancji oceni charakter wnioskowanej informacji i czy występują w sprawie podstawy do jej udostępnienia w kontekście mechanizmu nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.
O kosztach postępowania kasacyjnego od W. sp. z o.o. w W. na rzecz Starosty Wolsztyńskiego, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.