III OSK 752/22

III OSK 752/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Jerzy Stelmasiak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Gd 486/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 74 ust. 3, art. 79 i art. 80 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 486/21 w sprawie ze skargi Z. B. P. i J. B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. R. solidarnie na rzecz Z. B. P. i J. B. P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 486/21, po rozpoznaniu skargi Z. B. P. i J. B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 maja 2021 r., nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia – w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 28 grudnia 2020 r., nr [...]; w punkcie 2 uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r., nr [...].
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji J. R. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku inwentarskiego przeznaczonego do utrzymywania bydła w wymiarze 50 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) na działce nr [...] o powierzchni 1,05 ha w miejscowości T., gmina L. Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz mapę ewidencyjną. Z karty informacyjnej wynikało, że przedsięwzięcie polegać będzie na budowie budynku inwentarskiego - obory, służącej do utrzymywania bydła w celu produkcji mleka. Powierzchnia obory o wymiarach ok. 40 x 16m to ok. 640 m2 (w tym zaplecze sanitarne, zaplecze weterynaryjne, pomieszczenie na schładzalnik, pomieszczenie do magazynowania paszy, ściółki oraz pomieszczenie garażowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, taką jak płyta obornikowa o powierzchni do 125 m2, podziemny zbiornik na gnojówkę o pojemności do 85 m3), place manewrowe, miejsca parkingowe, szlaki komunikacyjne, dojścia, schody zbiornik na ścieki socjalno-bytowe, zbiornik na ścieki technologiczne. Inwestycja ma zostać zrealizowana w istniejącym gospodarstwie rolnym, w którym obecnie znajduje się budynek inwentarski przystosowany do chowu bydła mlecznego (obora na ok. 35 DJP) oraz budynek gospodarczy z wydzieloną częścią inwentarską (budynek gospodarczo - inwentarski na ok. 15 DJP), wg stanu średniorocznego łącznie na poziomie ok. 50 DJP, metodą na płytkiej ściółce. Przewidziano, że po zrealizowaniu inwestycji całkowita obsada zwierząt wyniesie maksymalnie do 100 DJP i nie osiągnie ilości utrzymywanych zwierząt inwentarskich - 210 DJP. Obszar, na którym zlokalizowana jest działka objęta planowaną inwestycją nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Bezpośrednie otoczenie działki stanowią od strony południowo-zachodniej wielkokompleksowe grunty rolne, od strony północnej - droga gminna (działka nr [...]). Najbliższa usytuowana zabudowa mieszkaniowa znajduje się od planowanej obory w odległości około 55 m w kierunku wschodnim, na działce nr [...] ([...]).
W dniu 16 lipca 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. zaopiniował pozytywnie przedmiotową inwestycję.
W dniu 23 października 2020 r. Wójt Gminy w formie obwieszczenia zawiadomił o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji oraz składnia wniosków i uwag w ramach udziału społeczeństwa w postępowaniu, w terminie 21 dni od dnia 23 października 2020 r. do dnia 12 listopada 2020 r. włącznie.
Decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, Wójt Gminy L. ustalił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia na etapie jego realizacji, warunki korzystania z terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczania uciążliwości dla terenów sąsiednich, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, rozpoznając odwołanie Z. B. P. i J. B. P., decyzją z dnia 27 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W ocenie Kolegium, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia wymogi prawa i wskazuje m.in., że projektowane przedsięwzięcie, przy zastosowaniu wymogów dotyczących prowadzenia chowu i hodowli bydła oraz eksploatacji obory, w tym zrównoważonego wykorzystywania nawozów naturalnych, będzie nieznacznie ingerowało w stan środowiska na danym obszarze.
Z. B. P. i J. B. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. decyzję.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy.
Na wstępie Sąd ten wskazał, że w postępowaniu, w którym przeprowadza się ocenę oddziaływania na środowisko, oprócz obowiązku zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, na organie spoczywa również zasadnicza powinność prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i zagwarantowania im realizacji wszystkich uprawnień procesowych, przewidzianych przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 247, ze zm.) – dalej: "u.o.o.ś." oraz przepisami K.p.a. W tym zakresie Sąd meriti podzielił zarzuty skargi co do naruszenia uprawnień procesowych skarżących jako stron postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednym z podstawowych uprawnień procesowych stron postępowania jest uprawnienie do uzyskiwania informacji o przebiegu postępowania, podejmowanych czynnościach procesowych, gromadzonych dowodach i podejmowanych rozstrzygnięciach.
Sąd Wojewódzki zauważył, że ze względu na datę wszczęcia kontrolowanego postępowania (14 czerwca 2019 r.) miał w nim zastosowanie przepis art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie w dniu 24 września 2019 r. ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), uzależniającym możliwość skorzystania z art. 49 K.p.a. od liczby powyżej 20 stron postępowania. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że stron postępowania było 7. Zdaniem Sądu oznacza to, że wszelkich doręczeń stronom postępowania należało dokonywać wyłącznie na zasadach ogólnych przewidzianych w przepisach art. 38-48 K.p.a., czemu zadośćuczyniono wyłącznie zawiadamiając korespondencyjnie strony postępowania o wszczęciu postępowania i doręczając decyzję. Zaniedbano natomiast powyższego obowiązku zawiadamiając strony postępowania obwieszczeniem z dnia 23 października 2020 r. o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą wydania decyzji środowiskowej oraz o możliwości składania wniosków i uwag. Z tej formy komunikowania stronom postępowania możliwości skorzystania z uprawnień procesowych organ w niniejszej sprawie, ze względu na liczbę stron, nie mógł skorzystać. W każdym natomiast przypadku zastosowanie art. 49 K.p.a., w sytuacji, gdy stron jest mniej niż 20 (aktualnie mniej niż 10), w reżimie prawnym adekwatnym dla niniejszej sprawy, stanowi naruszenie prawa, mające wpływ na wynik prowadzącego postępowania.
Ponadto Sąd meriti uznał, że podanie do publicznej wiadomości informacji objętych obwieszczeniem z dnia 23 października 2020 r. nie zostało dokonane zgodnie z wymogami art. 33 ust. 1 u.o.o.ś. Wbrew bowiem tej regulacji organ poinformował społeczeństwo o miejscu i terminie składania uwag i wniosków wskazując, że można dokonywać tych czynności przez 21 dni, a nie przez 30 dni, jak przewiduje wskazany przepis. Należy bowiem zauważyć, że termin 21 dni obowiązywał przed dniem 1 stycznia 2017 r. Po tej dacie zaś, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r., poz. 1936), ustawodawca wprowadził termin 30 dni dla społeczeństwa na składanie uwag i wniosków do toczącej się procedury środowiskowej.
Sąd Wojewódzki stwierdził też, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalenia poczynione na podstawie dotkniętego wadliwościami materiału dowodowego doprowadziły do przedwczesnego i nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co spowodowało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy, a także postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nie mogły się ostać.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy, bez podjęcia czynności wyjaśniających i zmierzających do uzupełnienia braków, zaakceptowały wadliwy raport. Sąd ten dostrzegł, że żaden z organów nie zweryfikował danych zawartych w raporcie i we wniosku w zakresie planowanej obsady obory bydłem – krowami mlecznymi. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji przyjmuje się maksymalną możliwa obsadę inwentarza. Taka metoda charakteryzowania inwestycji czyni zadość wymogom zasady przezorności, umożliwiając prognozowanie możliwie najszerszego zakresu oddziaływań. W związku z tym, dla wskazanych obliczeń nie jest istotna obsada stada deklarowana przez inwestora, ale maksymalna możliwą obsada, którą winien zweryfikować organ. Takie ustalenia mają bowiem zasadnicze znaczenie dla późniejszej oceny oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie i środowisko.
W sporządzonym raporcie oraz jego uzupełnieniach wskazano, iż przestrzeń hodowlana obory wynosić będzie 550 m2, a inwestor planuje hodowlę 45 sztuk krów mlecznych, po dwie sztuki jałówek powyżej 1 roku życia i od 1/2 do 1 roku życia oraz 1 sztukę cieląt do 1/2 roku życia. Technologiczny sposób utrzymania bydła został pierwotnie określony jako metoda uwzięci na płytkiej ściółce, jednakże w celu polepszenia dobrostanu stada inwestor zdecydował o utrzymaniu bydła w sposób wolnostanowiskowy na płytkiej ściółce. Zestawiając te dane z wymogami § 11 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1966) Sąd meriti powziął wątpliwości, czy deklarowana obsada 50 DJP jest maksymalną możliwą. Konfrontacja ww. przepisów z wielkością hodowlaną obiektu wskazuje, że maksymalna obsada obory może wynosić więcej niż deklarowana.
Organy orzekające w sprawie nie zweryfikowały powyższych danych, a zaniechanie dokonania własnych ustaleń co do obsady inwentarza w przeliczeniu na DPJ z uwzględnieniem cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia, aktualnych w dacie rozpoznawania wniosku inwestora, miało istotne znaczenie, gdyż bez tych ustaleń nie można było przeprowadzić prawidłowej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, uzależnionej od prawidłowo ustalonej maksymalnej możliwej obsady inwentarza. Poprzestając wyłącznie na wyliczeniu wskaźnika DJP zawartym we wniosku inwestora i nie prowadząc żadnego postępowania w celu ustalenia tego wskaźnika, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiającym uznanie kluczowych dla rozpoznania sprawy okoliczności za udowodnione.
W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie rozważano należycie kwestii możliwych konfliktów społecznych, gdyż uznano, że nie wystąpi negatywne oddziaływanie inwestycji na sąsiednie grunty zabudowane budynkami mieszkalnymi. Wniosek taki odnosił się jednak do zadeklarowanej obsady obory 50 DJP i związanych z tym oddziaływań, nie zaś do maksymalnej obsady inwentarza i będących jej konsekwencją oddziaływań skumulowanych z inwestycją już działającą na wskazanej działce.
Odnosząc się do kwestii oddziaływań inwestycji, w szczególności w zakresie emisji szkodliwych substancji do środowiska, Sąd meriti dostrzegł, że w toku postępowania zaakceptowano raport sporządzony na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2018 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz.U. z 2018 r., poz. 1339), które z dniem 15 lutego 2020 r. zostało bezpośrednio, bez jakichkolwiek przepisów przejściowych, zastąpione przez rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia "Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu" (Dz.U. z 2020 r., poz. 243). Wejście w życie Programu z 2020 r. miało miejsce jeszcze przed wydaniem przez Wójta Gminy postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i określającego zakres raportu oraz postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającego realizację przedsięwzięcia. Sam raport sporządzono natomiast w czerwcu 2020 r., co oznacza, że jego ustalenia i analizy winny bazować na regulacjach rozporządzenia aktualnego w dacie jego sporządzania, tj. z 2020 r. Żaden z orzekających organów nie odniósł się do powyższej kwestii i nie zadbał o zaktualizowanie ustaleń raportu stosownie do obowiązującego rozporządzenia.
Sąd Wojewódzki uznał, że orzekanie na podstawie wadliwego raportu stanowi naruszenie przepisów postępowania skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy oraz, na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 8 października 2020 r. Zwrócić należy bowiem uwagę, że postanowienie to, wydane w trybie art. 90 ust. 1 u.o.o.ś., wiąże organ wydający decyzję w zakresie kwestii środowiskowych i praktycznie tę decyzję kształtuje, rozstrzygając faktycznie sprawę co do istoty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 10 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 7, art. 74 ust. 3, art. 79 i art. 80 ust. 1 u.o.o.ś .W przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu i jak prawidłowo winien on być interpretowany, co wykazane jest w uzasadnieniu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, że błędne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, w zakresie interpretacji przepisu art. 74 u.o.o.ś. w związku z art. 10 K.p.a. skutkujące takim rozumieniem powyższego przepisu, że nie dokonując indywidualnego powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z raportem naruszono przepis art. 74 u.o.o.ś. Przepis ten bowiem odnosi się do sytuacji całkowitej rezygnacji indywidualnego powiadamiania stron przez organ w określonych przez ustawodawcę warunkach. Przepis art. 10 § 1 K.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem, co zauważa sam Sąd strona została indywidualnie powiadomiona o wszczęciu postępowania, jak również o wydaniu decyzji. Dalej autor skargi kasacyjnej wskazał, że zastrzeżenia wobec raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby nie były uznane za gołosłowne, powinny zostać poparte ekspertyzą, która w sposób udokumentowany wskazuje na wady raportu. Nie ma w przepisach prawa wymogu oceny maksymalnej ilości stada. Inwestor jest jedynie zobligowany do zapewniania minimalnych warunków utrzymania zwierząt gospodarskich. Inwestor nie przewiduje utrzymywania większej ilości zwierząt gospodarskich niż tą którą zadeklarował we wniosku. Organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, organy nadzoru budowlanego oraz inspekcje ochrony środowiska jak inspekcje weterynaryjne mają możliwość kontrolowania i egzekwowania sposobu i ilości utrzymywanych zwierząt w warunkach określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w pozwoleniu na budowę jak i w przepisach dotyczących minimalnych warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich. W związku z powyższym nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko odnośnie większej ilości utrzymywanych zwierząt.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. B. P. i J. B. P. wnieśli o jej oddalenie oraz zasadzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia nie jest postępowaniem mającym na celu udzielenie zezwolenia na lokalizację lub realizację inwestycji (to następuje na etapie m.in. decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę). Postępowanie to dotyczy - co należy podkreślić - planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia, czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 10 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 1 pkt 7 u.o.o.ś., wskazać należy, że u.o.o.ś szczegółowo reguluje, w Dziale III, kwestię udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu. Zasady powyższe, jako lex specialis, modyfikują ogólne zasady udziału społeczeństwa w postępowaniu określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach prowadzonego postępowania szczególne znaczenie ma przy tym art. 33 u.o.o.ś., który wprost zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do podania do publicznej wiadomości informacji o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji wymagających udziału społeczeństwa. Zaznaczyć trzeba, że obowiązek określony powyższym przepisem ma charakter bezwzględny i oznacza konieczność powiadomienia społeczeństwa o każdej czynności w nim wymienionej.
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie trafna jest ocena zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że podanie do publicznej wiadomości informacji, objętych obwieszczeniem z dnia 23 października 2020 r., nie zostało dokonane zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 33 ust. 1 u.o.o.ś. Organ poinformował społeczeństwo o miejscu i terminie składania uwag i wniosków wskazując, że można dokonywać tych czynności przez 21 dni, a nie przez 30 dni, jak przewiduje wskazany przepis. Termin 21 dni obowiązywał przed dniem 1 stycznia 2017 r. Po tej dacie, na mocy art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2015 r., poz. 1936), ustawodawca wprowadził termin 30 dni dla społeczeństwa na składanie uwag i wniosków do toczącej się procedury środowiskowej.
Szybkość postępowania nie może przeważać nad kwestiami materialnoprawnymi. Celem procedury wskazanej w art. 33 u.o.o.ś. jest bowiem umożliwienie społeczeństwu zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy toczącej się w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ewentualnego wniesienia wniosków bądź uwag do sprawy. Istotne jest przy tym, że organ musi informować publicznie o czynnościach wymienionych szczegółowo w art. 33 u.o.o.ś., w tym rozpatrzyć uwagi i wnioski złożone przez społeczeństwo w zakreślonym 30-dniowym terminie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że bieg terminu wskazanego w przepisie art. 33 u.o.o.ś rozpoczyna się z dniem podania go do publicznej wiadomości. Jest to termin ustawowy, do którego nie ma zastosowania art. 49 K.p.a., który to przepis określa wymagania i skutki doręczenia w postępowaniu administracyjnym przez publiczne ogłoszenie wyłącznie w stosunku do stron i uczestników postępowania oraz dotyczy czynności organu objętych obowiązkiem doręczeń (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 1236/18, LEX nr 2562518). W konsekwencji, tak formułując obwieszczenie, organ naruszył zasady postępowania wymagającego udziału społeczeństwa, którego wyniki nie mogły być w tych okolicznościach uznane za miarodajne przy podejmowaniu decyzji środowiskowej. Ograniczono bowiem udział społeczeństwa w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas, gdy organ powinien zagwarantować społeczeństwu i stronom, możliwość zapoznania się z przedłożoną dokumentacją i zgłoszenia uwag i wniosków w terminie ustawowym, którego upływ oznacza utratę uprawnienia.
Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 10 § 1 K.p.a. w związku art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 K.p.a. W myśl art. 49 § 1 K.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. A zatem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej sposób zawiadamiania stron o czynnościach procesowych kompleksowo regulują przytoczone powyżej przepisy art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. i art. 49 K.p.a. Niewątpliwie celem regulacji zawartej w art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. jest uproszczenie procedury dotyczącej doręczenia decyzji środowiskowej, obniżenie kosztów administrowania oraz ujednolicenie terminu skutecznego doręczenia decyzji w drodze obwieszczenia (por. postanowienie NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 364/18, LEX nr 2462465; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 977/16, LEX nr 2452741).
Postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg, jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 K.p.a. Zaakcentować przy tym trzeba, że wskazana tu norma może znaleźć zastosowanie jedynie wówczas, gdy przepis szczególny na to pozwala, nie może być natomiast samoistną podstawą przyjęcia tej formy zawiadamiania stron postępowania o czynnościach procesowych.
Ze względu na datę wszczęcia postępowania (14 czerwca 2019 r.) przepis art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. miał zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1712), uzależniającym możliwość skorzystania z art. 49 K.p.a. od liczby powyżej 20 stron postępowania.
Sąd Wojewódzki zasadnie podniósł, że z materiału aktowego sprawy wynika, że było 7 stron postępowania, co oznacza, że wszelkich doręczeń stronom postępowania należało dokonywać wyłącznie na zasadach ogólnych przewidzianych w przepisach art. 38-48 K.p.a., czemu zadośćuczyniono wyłącznie zawiadamiając korespondencyjnie strony postępowania o wszczęciu postępowania i doręczając decyzję. Zaniedbano natomiast powyższego obowiązku zawiadamiając strony postępowania obwieszczeniem z dnia 23 października 2020 r. o możliwości zapoznania się z dokumentacją dotyczącą wydania decyzji środowiskowej oraz o możliwości składania wniosków i uwag. Z tej formy komunikowania stronom postępowania możliwości skorzystania z uprawnień procesowych, organ w niniejszej sprawie, ze względu na liczbę stron, nie mógł skorzystać. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie należy podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że w każdym przypadku zastosowanie art. 49 K.p.a., w sytuacji, gdy stron jest mniej niż 20 (aktualnie mniej niż 10), stanowi naruszenie prawa, mające wpływ na wynik prowadzącego postępowania.
Sąd Wojewódzki dokonał zatem prawidłowej wykładni normy art. 74 ust. 3 u.o.o.ś. przyjmując, że powiadamiania stron w trybie art. 49 K.p.a. nie należy mylić z podaniem do publicznej wiadomości informacji o postępowaniu, jeżeli jest ono prowadzone z udziałem społeczeństwa. Ogłoszenie, podające do publicznej wiadomości informacje wymagane w ramach udziału społeczeństwa, skierowane jest do ogółu społeczeństwa.
Zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym uchybienie art. 10 § 1 K.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1691/18, LEX nr 2610204; wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1022/17, LEX nr 2642990; wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1185/16, LEX nr 2495762). Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że w sprawie będącej przedmiotem osądu doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Organy nie zapewniły stronom czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie powiadomiły ich we właściwy sposób o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem, w tym z raportem, oraz o prawie do złożenia uwag i wniosków, które organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Także procedura przeprowadzona z udziałem społeczeństwa była wadliwa ze względu na zakreślenie zbyt krótkiego - niezgodnego z prawem, terminu na wniesienie uwag i wniosków do zebranej w sprawie dokumentacji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut błędnej wykładni art. 79 i art. 80 ust. 1 u.o.o.ś został sformułowany w sposób nie pozwalający Sądowi na jego rozpatrzenie. Wskazane przepisy dzielą się na oznaczone jednostki redakcyjne (art. 79 - na ustępy, art. 80 ust. 1 - na 4 punkty). W petitum skargi kasacyjnej - wbrew dyspozycji art. 176 pkt 2 P.p.s.a. - nie wskazano, której jednostki redakcyjnej powołanych przepisów miałby dotyczyć zarzut błędnej wykładni. W uzasadnieniu kasacji również nie zostało sprecyzowane, jakie jednostki redakcyjne art. 79 i art. 80 ust. 1 u.o.o.ś zostały przez Sąd pierwszej instancji naruszone, a zatem tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że nie jest rolą Sądu kasacyjnego domyślanie się intencji skarżącego, czy też doprecyzowywanie treści błędnie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1, P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.