III OSK 7482/21

III OSK 7482/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 922/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-23
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 922/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z dnia 19 stycznia 2021 r., nr 1/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 922/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję P. S.A. z siedzibą w W. z 19 stycznia 2021 r. nr 1/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od P. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 7 grudnia 2018 r. skarżące Stowarzyszenie zwróciło się do P. S.A. (dalej zwanej "Spółką") o udostępnienie następujących informacji publicznych:
1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w Spółce w latach 2017 i 2018;
2) informacji o nagrodach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;
3) informacji o łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018;
4) informacji o premiach wypłaconych w roku 2018 każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.
Zaskarżoną decyzją Spółka odmówiła skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej. W odniesieniu do pkt 1 i 3 wniosku Spółka uzasadniła odmowę koniecznością ochrony tajemny przedsiębiorstwa wyjaśniając, że żądane informacje stanowią dla niej wartość gospodarczą. Spółka jest spółką publiczną, której akcje zostały dopuszczone do publicznego obrotu na rynku regulowanym (tj. Giełdzie Papierów Wartościowych w W. S.A.), zatem w jej ocenie ujawnienie żądanych informacji mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki. Natomiast w odniesieniu do pkt 2 i 4 wniosku odmowa nastąpiła ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa oraz prywatności osób fizycznych. W ocenie Spółki z faktu zatrudnienia w spółce, której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego do konkluzji, by pracownicy takiej spółki byli osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej zwanej "u.d.i.p.").
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 696/19, w którym przesądzono, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja posiada walor informacji publicznej. W ocenie Sądu wydając decyzję w zakresie pkt 2 i 4 wniosku argumentacja Spółki nie została jednak poparta analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Przed wydaniem decyzji Spółka winna była przeanalizować własną strukturę organizacyjną i ustalić osoby zajmujące stanowiska związane z realizacją zadań publicznych. Dopiero ocena tego, czy pracownik zatrudniony na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych, czy też jest odpowiedzialny za kierunek realizacji zadań Spółki pozwoli odpowiedzieć na pytanie, czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji. Sąd podkreślił, że analizy takiej Spółka nie dokonała, ogólnikowo przyjmując że wszystkie żądane informacje podlegają ochronie z uwagi na prywatność osób fizycznych, czym naraziła się na zarzut podjęcia rozstrzygnięcia arbitralnego.
W odniesieniu do pkt 1 i 3 wniosku Sąd I instancji uznał, że Spółka nie wykazała spełnienia przesłanki materialnej, pozwalającej na przyjęcie iż żądane informacje wchodzą w zakres tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd wskazał, że stanowisko Spółki sprowadza się do ogólnych rozważań na temat materialnej przesłanki "tajemnicy przedsiębiorcy", nie wykazując jednak, dlaczego przyjęła, że przesłanka ta została spełniona w odniesieniu do informacji o łącznie wypłaconych nagrodach i premiach w Spółce w latach 2017 i 2018. Sąd nie uznał za przekonujące stanowiska Spółki, iż ujawnienie żądanych informacji, dotyczących premii i nagród wypłaconych 3 lata przed wydaniem decyzji, mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki. Sąd dodał, że tajemnica przedsiębiorstwa nie wyłącza jawności gospodarowania środkami publicznymi, a odmowa udostępnienia informacji nie powinna w sposób nieuprawniony ograniczać prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej na temat wydatkowania środków publicznych.
Z powyższych względów Sąd przyjął, że zaskarżona decyzja zastała wydana z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie oraz z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie.
Skargę kasacyjną wniosła Spółka, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego (pkt I), tj.:
1. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., polegające na uczynieniu własnego, nieopartego na aktach sprawy ustalenia, że Spółka nie poczyniła żadnej analizy, dotyczącej tego czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcję publiczną w sytuacji, gdy Spółka takie ustalenia uczyniła, odnośnie do całej grupy pracowników, której to dotyczył wniosek Stowarzyszenia [...]. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji Spółki i zobowiązanie do przeprowadzenia ustalenia w tym względzie, pomimo że Spółka takie ustalenie poczyniła,
2. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a., polegające na uczynieniu nieopartego na aktach sprawy ustalenia, że Spółka nie wykonała wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r. (II SAB/Wa 696/19), podczas gdy przedmiotowe orzeczenie takich wskazań nie zawierało. Powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż naraziło Spółkę na zarzut podjęcia rozstrzygnięcia nierealizującego zobowiązania zawartego w przedmiotowym wyroku i spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji Spółki,
3. art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uczynieniu nieopartego na aktach sprawy ustalenia, że Spółka w uzasadnieniu swej decyzji nie zawarła rzeczowej i przekonującej argumentacji odnośnie do zakwalifikowania żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji Spółki.
Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (pkt II):
4. błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w postaci przyjęcia, że dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy zarówno z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie sposób wywieść takiego obowiązku, odnośnie do kategorii podmiotów, do jakich należy Spółka,
5. błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 4 oraz art. 47 i art. 51 Konstytucji RP w postaci przyjęcia, że spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są jedynie stanowiska o charakterze technicznym i usługowym, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do nieusprawiedliwionego rozszerzenia zakresu pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że wprawdzie nie poddała indywidualnej weryfikacji zakresu zadań każdego zatrudnionego pracownika, jednak dokonała analizy uprawnień i obowiązków całej grupy pracowników Spółki pod kątem wykonywania przez nich funkcji publicznych. Według tej analizy decyzje o charakterze władczym podejmują członkowie zarządu Spółki, którzy nie są jej pracownikami. Tym samym wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie dotyczył nagród i premii ww. osób. Dodała, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej działa w granicach złożonego wniosku, nie będąc zobligowanym do przedstawienia wnioskodawcy informacji wykraczających poza wniosek. Dalej Spółka wskazała, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż z prawomocnego wyroku z 9 stycznia 2020 r. o sygn. akt II SAB/Wa 696/19 wynikają konkretne i jednoznaczne wskazania, które miałyby zostać naruszone. Konsekwentnie podtrzymała stanowisko, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wyczerpujące uzasadnienie, odnoszące się do sytuacji Spółki jako spółki publicznej, której informacje są objęte ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa i których ujawnienie mogłoby wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący kasacyjnie upatruje tego naruszenia w błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji, że P. SA nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie pełni funkcji publicznej, w sytuacji gdy zdaniem P. SA takie ustalenia uczyniła odnośnie do całej grupy pracowników, której dotyczył wniosek.
Sąd I instancji uznał, że argumentacja Spółki w zakresie ograniczenia dostępu do informacji żądanych w punktach 2 i 4 (ze względu na prywatność pracowników), przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie została poparta analizą okoliczności faktycznych sprawy i nie spełnia waloru przekonywania strony, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Sąd I instancji wskazał, że odmawiając udostępnienia informacji w zakresie pkt 2 i 4 o nagrodach i premiach wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi przez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody P. SA wyjaśniła, że "z faktu zatrudnienia w spółce, której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa, nie można wyprowadzać wniosku prowadzącego do konkluzji, by pracownicy takiej spółki byli osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Takie stanowisko znajduje odzwierciedlenie w judykaturze". "Definicji "osoby publicznej" nie można bowiem interpretować rozszerzająco. Tym samym żądanie ujawnienia wysokości nagród i premii wypłaconych każdemu pracownikowi, wydaje się być bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Klasyfikowanie wszystkich pracowników Spółki jako osób pełniących funkcje publiczne nie znajduje uzasadnienia, stąd też decyzja w tym zakresie musi być odmowna." Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że jest to jedyna argumentacja (oprócz zacytowanych fragmentów uzasadnień wyroków NSA i WSA) przywołana przez P. SA na poparcie odmowy udostępnienia i informacji z punktów 2 i 4 wniosku Stowarzyszenia.
Tymczasem, jak to trafnie wskazał Sąd I instancji, w celu zrealizowania wniosku Stowarzyszenia w powyższym zakresie, należało przeanalizować strukturę organizacyjną Spółki i ustalić osoby zajmujące w tej strukturze stanowiska związane w realizacją zadań publicznych oraz formę prawną zatrudnienia tych osób. Dopiero ocena tego, czy pracownik zatrudniony na danym stanowisku podejmuje decyzje w sprawach wydatkowania środków publicznych czy też jest odpowiedzialny za kierunek realizacji zadań publicznych Spółki, pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy jest osobą sprawującą funkcję publiczną, czy też związaną z pełnieniem takiej funkcji. Zasadny jest zatem wniosek, Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie przedmiotowej analizy Spółka nie dokonała, czym jako podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej naraziła się na zarzut podjęcia rozstrzygnięcia arbitralnego, nierealizującego zobowiązania zawartego w wyroku z 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 696/19.
W tych okolicznościach jako prawidłowe jawi się stanowisko Sądu I instancji, że Spółka nie poczyniła w powyższym zakresie żadnych ustaleń, ogólnikowo stwierdzając, że wszystkie objęte punktem 2 i 4 wniosku informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na prywatność osób fizycznych. Spółka nie wzięła pod uwagę tego, że żądanie dotyczy informacji o wszystkich pracownikach Spółki, a więc również o osobach pełniących funkcje publiczne, w stosunku do których ograniczenie dostępu do informacji ze względu na prawo do prywatności nie znajduje zastosowania.
Odnosząc się do argumentacji skarżącej kasacyjnie zawartej w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie jest wystarczające wskazanie w decyzji arbitralnego stanowiska dotyczącego wszystkich pracowników jako jednorodnej grupy. Oczywistym jest, że grupa te nie jest jednorodna, bowiem uprawnienia pracowników są różne i niewątpliwie część z nich, w tym kadra zarządzająca Spółki, podejmuje decyzje co do wydatkowania środków publicznych czy też jest odpowiedzialna za kierunek realizacji zadań publicznych Spółki. Zgodzić się należy, ze skarżącą kasacyjnie, że żądania zawartego we wniosku nie można interpretować rozszerzająco, bowiem jasno w nim wskazano, że dotyczy pracowników Spółki a nie osób, które mają zawarte ze Spółką kontrakty menadżerskie. Jednak w zaskarżonej decyzji nie wskazano, że część kadry zarządzającej nie jest pracownikami Spółki bo ma zawarte umowy o świadczenie usług na rzecz Spółki w formie kontraktu menadżerskiego. W uzasadnieniu tej decyzji nie dokonano analizy obowiązków pracowników, pod kątem wykonywania funkcji publicznych. W szczególności Spółka nie wskazała "że decyzje o charakterze władczym w ramach P. SA podejmują członkowie zarządu Spółki, zatem osoby, które nie są pracownikami". Zwrócenie uwagi na tę okoliczność dopiero w odpowiedzi na skargę nie sanuje tej wady zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo stwierdził naruszenie przez Spółkę art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, Sąd i instancji nie ustalił, że P. SA nie wykonała wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Warszawie z 9 stycznia 2020 r. II SAB/Wa 696/19. Sąd I instancji w odniesieniu do art. 153 p.p.s.a. stwierdził jedynie, że "P. S.A. rozpoznając ponownie sprawę związana była treścią art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Intencją tej wypowiedzi było to, że P. SA była związana oceną prawną WSA w Warszawie zaprezentowaną w wyroku z 9 stycznia 2020 r. Z oceny tej wynikało wprost, że P. SA jest podmiotowo zobowiązana do udostępniania posiadanej informacji publicznej a żądana we wniosku Stowarzyszenia informacja stanowi informację publiczną. Zatem P. SA ponownie rozpoznając wniosek powinna udostępnić żądaną informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją wydaną na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia art. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art.107 § 3 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje tego naruszenia w błędnym ustaleniu przez Sąd I instancji, że P. SA w uzasadnieniu swej decyzji nie zawarła rzeczowej i przekonującej argumentacji odnośnie do zakwalifikowania żądanych informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy. Spółka odmawiając udostępnienia informacji żądanych w punktach 1 i 3 wniosku, w zaskarżonej decyzji powołała się na ograniczenie jej udostępnienia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tj. na tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem te informacje stanowią dla niej wartość gospodarczą. Spółka przywołała przepisy art. 5 ust 2 u.d.i.p. i art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i dokonała ich wykładni. A ponadto wskazała przy tym, że "Spółka jest spółką publiczną, której akcje zostały dopuszczone do publicznego obrotu na rynku regulowanym (tj. Giełdzie Papierów Wartościowych SA w Warszawie), zatem ujawnienie żądanych informacji mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie przeważa pogląd, że wysokość wynagrodzeń pracowników stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Przy czym w niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje to, że wnioskodawca żąda ujawnienia informacji o łącznie wypłaconych premiach i nagrodach w P. SA w latach 2017 i 2018, gdyż te jako składniki wynagrodzeń pracowniczych w dalszym ciągu stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Na P. SA jako pracodawcy spoczywa obowiązek należytego zabezpieczenia informacji o wysokości zarobków". Zauważyć też należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie było kwestionowane przez skarżące Stowarzyszenie, że przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy została spełniona.
W tych okolicznościach prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że "brak jest podstaw do uznania, że w sprawie spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem w tym względzie rzeczowej i przekonującej argumentacji". W zaskarżonej decyzji nie wskazano z jakich konkretnie powodów Spółka przyjęła, że w odniesieniu do żądanej informacji, tj. informacji o łącznie wypłaconych nagrodach i premiach w Spółce w latach 2017 i 2018 – spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. Spółka nie wykazała, że wnioskowana informacja posiada dla P. SA obiektywną wartość gospodarczą a zasadność jej ochrony przeważa nad prawem dostępu do informacji. Rację ma Sąd I instancji, że nieprzekonująca w tym zakresie jest argumentacja Spółki, iż ujawnienie żądanych informacji mogłoby w sposób niepożądany wpłynąć na kurs akcji lub zaufanie inwestorów do Spółki. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji zarzucił, że zaskarżona decyzja w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej w punktach 1 i 3 wniosku Stowarzyszenia nie spełnia wymogów z art.107 § 3 k.p.a.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia prawa materialnego, do których należy odnieść się łącznie. Skarżąca Spółka w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) zarzuciła bowiem błędną wykładnię art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3, art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Przede wszystkim należy zauważyć, że Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3, art. 47 i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP. Zatem już z tej przyczyny Sąd nie mógł naruszyć tych przepisów. Wykładni tych przepisów nie przedstawiono także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Co uniemożliwia odniesienie się do zarzutu ich naruszenia i także czyni omawiane zarzuty w odniesieniu do tych przepisów bezskutecznymi.
Natomiast odnosząc się do zarzutów błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, co do interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p., która jest oparta na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze wskazanego w skardze kasacyjnej orzecznictwa wynika, że wykładnia Sądu I instancji jest prawidłowa. Skarżąca kasacyjnie Spółka, pomija bowiem to, że P. SA jest instytucją publiczną (wykonującą zadania publiczne w oparciu o środki publiczne), o której mowa we wskazanych przez Spółkę w skardze kasacyjnej wyrokach. Na tej podstawie Spółka została uznana za podmiot z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Co prawda P. SA nie jest organem władzy ale jest instytucją publiczną wykonującą zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Forma wykonywania zadań publicznych (w postaci spółki akcyjnej) nie wyklucza tego, że część pracowników skarżącej kasacyjnie Spółki może wykonywać zadania publiczne związane z wydatkowaniem środków publicznych czy decydować o kierunkach realizacji zadań publicznych przez Spółkę. Zatem może pełnić funkcję publiczną. Choć niewątpliwie forma działania skarżącej i to, że działa ona na specyficznym rynku i w bardzo złożonych realiach biznesowych może mieć wpływ na kwalifikację poszczególnych pracowników jako pełniących funkcje publiczne według kryteriów wskazanych przez Sąd I instancji.
W zaskarżonej decyzji P. S.A. odmówiła udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 4 ze względu na prywatność osób fizycznych zatrudnionych w Spółce. Według art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Jak to prawidłowo wskazał Sąd I instancji, kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej, a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (pub. OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał w wyroku tym dokonał interpretacji pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne". TK stwierdził m.in, że pojęcie to jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału, nie jest możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Jednocześnie spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Analogiczne stanowisko w tej kwestii zajmowały sądy administracyjne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Krakowie z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 663/14; wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1044/13; wyrok NSA z 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15) podkreślając, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje wykonujące zadania publiczne i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
W świetle powyższego, za osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy uznać pracowników, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania mające wpływ na podejmowanie decyzji i realizują w ten sposób, w pewnym zakresie, nałożone na tę instytucję zadania publiczne, tj. mają wpływ na sferę publiczną (patrz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Nie należą do nich, co oczywiste, pracownicy na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, nie posiadający żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujący szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. osoby zajmujące się obsługą biurową, informatyczną, utrzymaniem czystości). Jednak dla prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. koniecznym jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień (obowiązków) osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Z powyższego wynika, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że do prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne (co do informacji mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym warunkach powierzenia i wykonywania funkcji), konieczne jest każdorazowe badanie zakresu uprawnień i obowiązków osób, których dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ponadto ze stanowiska Sądu I instancji nie wynika, aby spod zakresu funkcji publicznej wykluczone były jedynie stanowiska o charakterze technicznych i usługowym. Ze stanowiska tego Sądu opartego w szczególności na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wynika, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog stanowisk związanych z pełnieniem funkcji publicznych. Jednocześnie Sąd za Trybunałem Konstytucyjnym, spod zakresu funkcji publicznej wykluczył stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. To znaczy, że także osoby zajmujące inne stanowiska, które nie spełniają wskazanych przez Sąd I instancji warunków aby uznać je za związane z pełnieniem funkcji publicznych, mogą być objęte ograniczeniem dostępu do ich wynagrodzenia i dodatków do niego, wynikającym z ich prawa do prywatności. Zgodzić należy się ze skarżącą, że do kwalifikacji osób jako pełniących funkcje publiczne należy zastosować także kryterium bezpośredniości oddziaływania działań podejmowanych w ramach instytucji publicznej wpływających na sytuację prawną innych osób, w czym mieszczą się zwłaszcza, co najmniej wąskie kompetencje decyzyjne (patrz wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1910/18). Zatem również działania osób znajdujących się w strukturze instytucji publicznej mające charakter wyłącznie pomocniczy, doradczy, opiniujący konsultujący, których wyniki nie są wiążące, tzn. mogą być uwzględnione lub nie, przez inny podmiot kształtujący bezpośrednio w ramach instytucji publicznej sytuację prawną innych osób, nie pozwalają takich osób traktować jako pełniące funkcje publiczne w Spółce w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.