III OSK 7481/21

III OSK 7481/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 52/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-17
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 35 §  5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 §  1 pkt 3 art. 141 §  4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 §  1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 52/21 w sprawie ze skargi T. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 52/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 listopada 2018 r. dotyczącego wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, stwierdził, że Komendant Główny Policji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), a także stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 18 listopada 2018 r. T. P. (dalej: "skarżący") złożył do Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ") wniosek o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. do sygn. akt K 7/15.
Pismem z dnia 18 marca 2019 r. FWA-3746/19/BSG organ udzielił informacji, iż wobec braku ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Jednak niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości ekwiwalentu zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy.
W dniu 2 stycznia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz zażądał niezwłocznego rozpatrzenia wniosku.
W piśmie z dnia 24 stycznia 2020 r. nr FWA-4000/186/20/JD organ poinformował, iż zgodnie z aktualnym stanem prawnym brak jest podstaw prawnych do wszczynania postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji o odmowie wypłaty wnioskowanego ekwiwalentu.
Komendant Główny Policji w piśmie z dnia 30 października 2020 r. nr 701/E/SWA/BF/2020 FWA-4000/2-669/2020 poinformował, iż po wstępnej analizie akt sprawy może zostać wydana decyzja niezgodna ze zgłoszonym żądaniem. Organ zgodnie z art. 10 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że strona może zapoznać się z aktami postępowania, jak i wypowiedzieć się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.
W dniu 2 grudnia 2020 r. T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Komendant Główny Policji decyzją z 28 grudnia 2020 r. nr 701/E/SWA/BF/2020, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa o Policji"), odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez organy stanowiące prawo.
Sąd I instancji stwierdził, że skarżący oparł żądanie wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdaniem drugim Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której współczynnikiem jest 1/22 lub 1/21. Rzeczony art. 115a w powyższym zakresie ustawy o Policji utracił moc z dniem 6 listopada 2018 r.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie podkreślił, że niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednak Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.
Z tych też względów przyjąć należy, że na dzień złożenia skargi na przewlekłość tj. na dzień 2 grudnia 2020 r. istniała podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu. Podstawę tę stanowił początkowo art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego, a następnie przepisy ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), która to ustawa weszła w życie 1 października 2020 r.
Sąd I instancji podkreślił, że bezsporne jest, że przedmiotowa sprawa do 2 grudnia 2020 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji. Zwłoka, jakiej dopuścił się Komendant Główny Policji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji przyjmując, że sprawa ta miała charakter szczególnie skomplikowany, organ nie zakończył postępowania w ustawowym terminie licząc od dnia wpływu wniosku z dnia 18 listopada 2018 r. Postępowanie administracyjne nie zostało zakończone rozstrzygnięciem administracyjnym także do dnia wniesienia skargi do Sądu na przewlekłość organu w tej sprawie, a zatem skarga była zasadna w dniu jej wniesienia. Bezsprzecznie zatem organ dopuścił się przewlekłości. Okoliczność, że Komendant Główny Policji wydał w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzję z dnia 28 grudnia 2020 r. nr 701/E/SWA/BF/2020, czyli przed rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie zmienia ustalenia Sądu w tym zakresie. Wydanie rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi na przewlekłość organu powoduje jedynie, że Sąd nie ma już podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku z 18 listopada 2018 r. Powyższa okoliczność nie czyni natomiast – w stanie faktycznym tej sprawy – skargi na przewlekłość bezzasadną, czy też bezprzedmiotową.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłość organu nie była jednak rażąca. W ocenie Sądu sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Przyjęte w tym zakresie stanowisko uzasadnia również argument, że organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy do dnia 14 sierpnia 2020 r. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie prawa materialnego przez:
a) błędną wykładnię art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP polegającą na nieprawidłowym ich odczytaniu i w konsekwencji błędnym uznaniu, że organ posiadał wystarczające podstawy prawne do rozpatrzenia sprawy co do meritum, a nie czyniąc tego pozostawał w przewlekłości
- podczas gdy, z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Sąd powinien był wywieść, że istniejący do dnia 1 października 2020 r. brak działania prawodawcy, dostrzeżony także przez ten Sąd, uniemożliwiał merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącego, bowiem organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji nie pozostawał w przewlekłości,
b) niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. polegające na błędnym nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tych regulacji i nieprawidłowym uznaniu, że organ pozostał w przewlekłości, a okoliczność, z uwagi na którą określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, pozostają bez znaczenia
- podczas gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego wynika, że istniejąca luka prawna stanowiła niezależną od organu przyczynę nierozpoznania wniosku skarżącego co do meritum, a zatem organ nie pozostawał w przewlekłości;
2. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy ze skargi na przewlekłość Komendanta Głównego Policji polegające na:
i. nieuprawnionym wskazaniu przez sąd merytorycznego sposobu załatwienia w oparciu o zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co w ocenie Sądu oznacza, że "art 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać stanowisko przedstawione w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego", a w konsekwencji istnieją dane niezbędne ku temu, aby skonkretyzować - tj. obliczyć wysokość dochodzonego świadczenia,
ii. nieprawidłowym przyjęciu, iż organ mógł merytorycznie rozpatrzyć wniosek skarżącego oraz na nieuprawnionym wskazaniu sposobu jego rozpatrzenia, pomimo utrzymującego się stanu zaniechania legislacyjnego, bowiem w ocenie Sądu: "świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny"
- podczas gdy Sąd w tej sprawie nie mógł i nie zastosował art. 145a § 1 p.p.s.a., a ewentualnej jego ocenie podlegała tylko i wyłącznie kwestia przewlekłości organu w sytuacji braku podstawy prawnej do działania przez organ, a tym samym Sąd nie był uprawniony do wskazania sposobu załatwienia sprawy,
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy kwestii, iż przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 90) nie mają zastosowania do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby
- co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia,
c) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego stanowiące podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych
- podczas gdy takie stanowisko narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
d) art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm., zwana dalej: "p.u.s.a.") poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu wyrażającej się przyjęciu z jednej strony, iż: art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym, a z drugiej strony uznaniem, że: "organ w postępowaniu administracyjnym musi się kierować zasadą legalizmu, a sposób procedowania w niniejszej sprawie został zdeterminowany brakiem działania prawodawcy do dnia 14 sierpnia 2020 r. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego"
- co oznacza, że przedmiotowy wyrok jest wewnętrznie sprzeczny, bowiem nie jest możliwe, aby w jednej i tej samej sprawie, w której organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad wynikających z art. 7, art. 8, art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483 z późn. zm.), art. 6 k.p.a. istniała zarówno podstawa prawna do rozpatrzenia sprawy, jak i jej zabrakło w związku z brakiem działania prawodawcy.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego-kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - zrzekł się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: "p.u.s.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnotować należy, że sformułowanie zarzutu kasacyjnego poprzez związkowe powołanie się na naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do kontroli wyroku WSA wyłącznie przez pryzmat prawidłowości sporządzenia uzasadnienia (art. 141 § 4 p.p.s.a.), realizacji ustawowego reżimu orzekania w granicach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oraz zastosowania kryterium zgodności z prawem przy realizacji ustrojowej funkcji kontroli administracji publicznej. Przepis art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Wyraża on wyłącznie formę kompetencji jurydycznej sądu administracyjnego w razie pozytywnego zweryfikowania zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. może więc odnieść oczekiwany skutek jedynie w razie jednoczesnego zakwestionowania podstaw faktycznych bądź prawnych, w oparciu o które sąd pierwszej instancji rozstrzygnął o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. W niniejszej sprawie organ nie zakwestionował tak ustaleń faktycznych poczynionych przez WSA, jak i wykładni prawa materialnego – art. 115a ustawy o Policji. Wytknął wyłącznie wadliwość sporządzenia uzasadnienia (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz wydanie orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów trzeba wskazać, że zgodnie z zakwestionowanym przez TK brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". W orzeczeniu z 30 października 2018 r. uznano, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś, Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3/2016, s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, Koncepcja orzeczenia zakresowego a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK (w:) Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s. 297).
Wskazać też należy, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast zgodnie z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Wskazany wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie.
Trzeba zatem stwierdzić, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. nie doprowadził do zakwestionowania konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawa do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują jedynie ok. 73% dziennego uposażenia. W konsekwencji przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Oznacza to, że skarżący mógł złożyć wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a organ był zobowiązany do jego merytorycznego rozpoznania, mimo braku istnienia wprost określonego ułamka.
Ponadto należy zauważyć, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, został wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy i wprowadzenia odpowiednich regulacji na poziomie ustawowym, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można było wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie NSA m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, z 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3665/21. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż wniosek skarżącego nie został merytorycznie rozpoznany z przyczyn niezależnych od organu.
W orzecznictwie nie budzi również wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Zatem w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 18 listopada 2018 r. organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę), albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Skierowanie do wnioskodawcy pisma z dnia 18 marca 2019 r. o charakterze informacyjnym, że na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji, a świadczeniem na nowo naliczonym, nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku. Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie błędnie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu.
W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do pozytywnej weryfikacji zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd I instancji odniósł się do okoliczności prawnych sprawy i wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd pierwszej instancji i jego ocenę. Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji, podobnie jak i ocen prawnych sformułowanych na ich podstawie.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a jego naruszenie może nastąpić w przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice, albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy, rozważył wszystkie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne. Skarga dotyczyła przewlekłego prowadzenia postepowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i w tych granicach została rozpoznana.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że WSA orzekł w sprawie merytorycznie, to znaczy, przesądził o zasadności wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji orzekając o zasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 odtworzył normę prawną, w oparciu o którą należało rozpoznać wniosek skarżącego. Takie działanie było niezbędne dla ustalenia, czy w chwili złożenia wniosku istniały normatywne podstawy jego rozpoznania, które jednocześnie zobowiązywały organ do podjęcia działań w terminach przewidzianych przez k.p.a. Wyłącznie w tym zakresie wywiedzione przez Sąd I instancji oceny prawne pozostają wiążące.
Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez zaniechanie lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, polegającej na nieuwzględnieniu w procesie orzekania konstytucyjnych zasad praworządności, trójpodziału władzy oraz ustawowych zasad dotyczących gospodarowania środkami publicznymi. Jak już zauważono wcześniej podstawa prawna do działania w sprawie z wniosku skarżącego wynikała z art. 115a ustawy o Policji i pozostała cały czas aktualna, również po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny częściowej niekonstytucyjności przepisu. Tym samym organ administracji miał obowiązek podjęcia odpowiednich działań wskutek wniosku skarżącego. Rzeczywiście na moment złożenia wniosku brak było regulacji prawnej, która określałaby sposób obliczania świadczenia (wskazywała ułamek), jednakże w braku takowej regulacji organ powinien w oparciu o interpretację przepisu zawartą w wyroku TK wydać orzeczenie w sprawie. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami organu, iż w przypadku wypłacenia świadczenia doszłoby do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności lub trójpodziału władzy, bowiem rozstrzygnięcie organu znajdowałoby oparcie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zgodnie z art. 190 Konstytucji RP ma moc powszechnie obowiązującą. W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że opieszałość ustawodawcy w aktualizacji treści ustawy o Policji nie zniweczyła kompetencji organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego. Skoro zaś organ do dnia wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie odniósł się do wniosku skarżącego z 9 listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania musiał został zweryfikowany pozytywnie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.