III OSK 748/23

III OSK 748/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 612/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2022-12-20
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i zobowiązano do załatwienia wniosku w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.a i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski Protokolant asystent sędziego Olga Malicka po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 612/22 w sprawie ze skargi P. P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 grudnia 2021 r. 1. uchyla pkt. III, IV i V zaskarżonego wyroku, 2. zobowiązuje Burmistrza [...] do rozpoznania punktu 2. wniosku skarżącego z 9 grudnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] w rozpoznaniu wniosku z 9 grudnia 2021 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 5. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz P. P. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 20 grudnia
2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 612/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi . P. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 9 grudnia 2021 r., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 2 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. sentencji wyroku, stwierdził, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności w zakresie ponownego rozpoznania wniosku skarżącego z 9 grudnia 2021 r; w pkt. II. sentencji wyroku, zobowiązał Burmistrza [...] do załatwienia punktów 1, 3 i 4 wniosku z 9 grudnia 2021 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. III sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt I nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; w pkt. IV. sentencji wyroku, umorzył postępowanie w zakresie pkt. 2. wniosku skarżącego z 9 grudnia 2021 r.; w pkt. V. sentencji wyroku, oddalił dalej idącą skargę; a w pkt. VI. sentencji wyroku, zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący wywiódł w piśmie z 25 maja 2022 r. (data wpływu do organu – 26 maja 2022 r.) skargę na bezczynność Burmistrza [...] (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na poparcie skargi podał, że wnioskiem z 9 grudnia 2021 r., zamieszczonym w wiadomości e-mail, zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: 1) llu kierowców w urzędzie zostało zatrudnionych od początku kadencji 2018-2023 i w jakim miesiącu ? 2) Ilu kierowców zostało zwolnionych, wypowiedziało umowy lub upłynął okres umowy od początku kadencji 2018-2023 i w jakim miesiącu ? 3) Ile samochodów zostało zakupionych do urzędu, w jakim miesiącu, za jaką kwotę i jakich marek ? 4) Ile samochodów zostało sprzedanych z urzędu, za jaką kwotę, w jakim miesiącu i jakich marek? Decyzją z 31 stycznia 2022 r. Burmistrz odmówił udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 9 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z 17 marca 2022 r. znak: SKO/IP-422/10/2022, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Strona skarżąca uzyskała informację, że decyzję organu II instancji doręczono organowi 4 kwietnia 2022r. Pismem z 29 kwietnia 2022 r. skarżący wezwał organ do niezwłocznego udostępnienia informacji w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił sprawy. Wedle wskazań strony przedmiotem skargi jest bezczynność organu, powstała na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w wyniku uchylenia decyzji organu z dnia 31 stycznia 2022 r.
Organ po przeanalizowaniu skargi powołując się na tryb samokontroli wynikający z przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. udzielił odpowiedzi na wniosek zainteresowanego 1 czerwca 2022 r. wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy dostępie do informacji publicznej. W opinii organu postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe bowiem organ uznał skargę w całości udzielając odpowiedzi na wniosek zatem przestał być w bezczynności.
W piśmie procesowym z 6 września 2022 r. stanowiącym replikę na doręczoną stronie odpowiedź na skargę skarżący oświadczył, że podtrzymuje w całości skargę. Przyznał, że po wniesieniu skargi otrzymał pismo informujące o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ nie załatwił zatem sprawy w sposób pożądany przez skarżącego tj. przez udostępnienie informacji publicznej, nie podzielił bowiem zarzutów skargi i nie spełnił żądań skargi. W sprawie nie zastosowano instytucji autokontroli określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skoro uprzednio wydaną decyzję organu odmawiającą udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej wyeliminowano z obrotu prawnego mocą decyzji ostatecznej z 17 marca 2022 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], wydanej po rozpatrzeniu odwołania, i uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z 31 stycznia 2022 r. przekazano sprawę do ponownego rozpoznania, to rzeczą organu było rozpoznanie ponowne sprawy w trybie u.d.i.p., w tym z zachowaniem terminu określonego w art. 13 u.d.i.p., jak słusznie twierdzi skarżący. W przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania, organ pierwszej instancji jest w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ dla ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego nie dotrzymał terminu ustawowego z art. 13 u.d.i.p., wskutek czego popadł w bezczynność. Stan tej bezczynności nie ustąpił wszakże całkowicie, wbrew przekonaniu organu, po wywiedzeniu skargi wobec wystosowania przez organ pisma do skarżącego 1 czerwca 2022 r. z podaniem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił bowiem Sąd, odmiennie niż przyjmuje to organ, informacje objęte rzeczonym wnioskiem mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, za wyjątkiem punktu 2 wniosku.
Według Sądu pierwszej instancji, bezsprzecznie informacje dotyczące samochodów oraz liczby zatrudnianych kierowców, odnoszą się do zasad i praktyki funkcjonowania organu, w tym zarządzania zasobami osobowymi i materialnymi oraz gospodarowania posiadanym mieniem. Dane te mają związek z wydatkami ponoszonymi przez podmiot publiczny (jednostkę samorządu terytorialnego), a jako że wydatki te są finansowane ze środków publicznych, to mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Nie może zatem budzić wątpliwości, że w prezentowanym kształcie przedmiotowy wniosek w zakresie żądań objętych pkt 1, 3 i 4 obejmuje dostęp do informacji, którym należy przypisać publiczny charakter w rozumieniu komentowanej ustawy. Analizując pozostałe punkty (żądania) wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej, Sąd I instancji przyjął, że o ile informacje dotyczące ogólnych danych statystycznych dotyczących liczby zatrudnianych pracowników pełniących czynności usługowe lub techniczne można uznać za informacje publiczne - choćby z uwagi na wydatkowanie środków z publicznych źródeł (np. z majątku jednostki samorządu terytorialnego) na ich zatrudnianie, o tyle już w kwestii ujawniania trybu zwalniania tych pracowników ze świadczenia stosunku pracy, dotyczących umów o pracę lub innych umów, przykładowo umów zlecenia, o dzieło etc., należy wyłączyć z tej kategorii. Nie są to bowiem informacje publiczne, lecz prywatne - jako odnoszące się wyłącznie do sfery indywidualnej pracownika wykonującego czynności tylko usługowe lub techniczne.
Z kolei, co do pkt. 2. wniosku, Sąd uznał, że organ wprawdzie słusznie przyjął, że nie jest to informacja publiczna, lecz odpowiedział dopiero po wywiedzeniu skargi na bezczynność, a tym samym pozostawał bezczynny w tej materii na dzień złożenia skargi. To zaś, zdaniem Sądu uzasadniało umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Jednocześnie, zdaniem Sądu I instancji, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa gdyż, przede wszystkim, okres bezczynności nie był na tyle znaczny by usprawiedliwiał taką kwalifikację. W tym zakresie Sąd wyjaśnił, że brak prawidłowej realizacji wniosku skarżącego nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z analogicznych powodów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego oddalił w tej części skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w części, to jest
w zakresie punktów III., IV. i V. sentencji wyroku. Wniósł o uchylenie wyroku w części, to jest w zakresie punktów III., IV. i V. sentencji wyroku i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie punktu 2. wniosku skarżącego, orzeczenie, że cała bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny, nakazanie rozpoznania punktu 2. Wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Alternatywnie, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu. Oświadczył, że wnosi o przeprowadzenie rozprawy. Wystąpił także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez stwierdzenie, iż bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i zaniechanie wymierzenia organowi grzywny;
2) przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku
z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkł 1 i 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a p.p.s.a. – przez umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, pomimo braku ku temu przesłanek;
3) prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkł 3 lit. a) u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż informacja o liczbie zakończonych stosunków umownych, których stroną był organ, z podziałem na podstawę ich zakończenia nie stanowi informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, podniósł, że kwestionuje dwa aspekty wyroku. Po pierwsze, skarżący nie zgadza się z uznaniem bezczynności organu za niemającą charakteru rażącego naruszenia prawa. Po drugie, skarżący kwestionuje sposób rozpoznania skargi co do punktu 2. swojego wniosku.
Jeżeli chodzi o pierwszą z powyższych kwestii, to, zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA we Wrocławiu rozstrzygnął ją równocześnie w punkcie III., jak i w punkcie V. sentencji wyroku, co samo w sobie budzi wątpliwości. Nie podzielił poglądu WSA we Wrocławiu, iż opóźnienie w rozpoznaniu sprawy wyniknęło li tylko z błędnej interpretacji przepisów. Stwierdził, że Sądowi I instancji umknęło, iż organ wcześniej, to jest na etapie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, prawidłowo uznał wnioskowane informacje, za stanowiące informację publiczną. Podkreślił, że zmienione stanowisko prawne organu nie wynika, jak chciałby to widzieć WSA we Wrocławiu, z omyłki w interpretowaniu prawa, lecz stanowi przejaw obstrukcji stosowanej przez organ względem skarżącego.
W odniesieniu do drugiej kwestii objętej zarzutami skargi kasacyjnej, stwierdził, że rozstrzygnięcie wydane przez WSA we Wrocławiu opiera się na błędnej wykładni prawa materialnego. WSA we Wrocławiu niezasadnie przyjął, że informacja o liczbie zakończonych stosunków umownych, których stroną był organ, z podziałem na podstawę ich zakończenia nie stanowi informacji publicznej. WSA we Wrocławiu nie dopatruje się w informacji o formie zakończenia stosunku umownego waloru "publiczności", podczas gdy skarżący domagał się takich właśnie "ogólnych danych statystycznych", o jakich wspomina WSA we Wrocławiu i nie domagał się danych powiązanych z personaliami osób, ani też podania uzasadnienia dotyczącego poszczególnych umów, lecz suchych liczb. Ponadto, umowy dotyczące stanowisk "usługowych" nie przestają być umowami dotyczącymi dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, a informacja o sposobie rozwiazywania przez organ umów z pracownikami jest informacją o trybie jego działania i jako taka jest informacją publiczną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Jako pierwszy należało ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Zarzut ten jest zasadny.
Biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną należy uznać każdą informację o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Do informacji publicznych ustawodawca zaliczył między innymi informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o ich organizacji (art. 6 ust. 1 - pkt 2 lit. b) u.d.i.p.), w trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p.) i majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 - pkt 2 lit. f) i pkt 5 lit. c) u.d.i.p.).
Sąd I instancji prawidłowo uznał, że informacje dotyczące, samochodów oraz liczby zatrudnianych kierowców, odnoszą się do zasad i praktyki funkcjonowania organu, w tym zarządzania zasobami osobowymi i materialnymi oraz gospodarowania posiadanym mieniem. Dane te mają związek z wydatkami ponoszonymi przez podmiot publiczny (jednostkę samorządu terytorialnego), a jako że wydatki te są finansowane ze środków publicznych, to mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Jednak Sąd I instancji uznał, że informacją publiczną są tylko informacje żądane w punktach 1, 3 i 4 wniosku z 9 grudnia 2021 r., którym należy przypisać publiczny charakter w rozumieniu u.d.i.p. Natomiast informacje z punktu 2 tego wniosku, zdaniem tego Sądu, takiego przymiotu nie mają. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji co do kwalifikacji informacji żądanych w punkcie 2 wniosku z 9 grudnia 2021 r. nie można się zgodzić.
Wnioskodawca w punkcie 2 wniosku wniósł o udostępnienie następującej informacji "Ilu kierowców zostało zwolnionych, wypowiedziało umowy lub upłynął okres umowy od początku kadencji 2018-2023 i w jakim miesiącu? Sąd I instancji stwierdził, że "o ile informacje dotyczące ogólnych danych statystycznych dotyczących ilości zatrudnianych pracowników pełniących czynności usługowe lub techniczne można uznać za informacje publiczne - choćby z uwagi na wydatkowanie środków z publicznych źródeł (np. z majątku jednostki samorządu terytorialnego) na ich zatrudnianie, o tyle już w kwestii ujawniania trybu zwalniania tych pracowników ze świadczenia stosunku pracy, dotyczących umów o pracę lub innych umów, przykładowo umów zlecenia, o dzieło etc., należy wyłączyć z tej kategorii, nie są to bowiem informacje publiczne, lecz prywatne - jako odnoszące się wyłącznie do sfery indywidualnej pracownika wykonującego czynności tylko usługowe lub techniczne." Odnosząc się do takiego stanowiska Sądu I instancji, za autorem skargi kasacyjnej stwierdzić należy: Po pierwsze, skarżący domagał się właśnie takich "ogólnych danych statystycznych" o jakich wspomina Sąd I instancji. Skarżący w żadnym razie nie domaga się danych powiązanych z personaliami osób i nie domaga się podania uzasadnienia dotyczącego rozwiązania poszczególnych umów, lecz suchych liczb. Po drugie, umowy dotyczące stanowisk "usługowych" nie przestają być umowami dotyczącymi dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Tym samym informacje o sposobach i datach rozwiązania takich umów nie tracą waloru "publiczności" i nie dotyczą "wyłącznie sfery prywatnej pracownika". W tym kontekście obszerne wywody Sądu I instancji w zakresie osób pełniących funkcje publiczne są całkowicie irrelewantne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, w szczególności dla kwalifikacji informacji żądanych w punkcie 2 wniosku. Tylko teoretycznie i potencjalnie w dalszym postępowaniu w grę może wchodzić ochrona prywatności osób fizycznych ale nie może ona następować przez negowanie charakteru informacji, jako informacji publicznej. Po trzecie informacje o sposobie i dacie rozwiązania przez organ umów z pracownikami (nieodnoszące się do ich personaliów) są informacjami o trybie jego działania i mają związek z wydatkami ponoszonymi przez podmiot publiczny i jako takie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.
Skoro informacje żądane w punkcie 2 wniosku z 9 grudnia 2021 r. stanowią informację publiczną, to bez wątpienia brak było podstaw do umorzenia postępowania przez Sąd I instancji w zakresie pkt 2 wniosku skarżącego z 9 grudnia 2021 r. (pkt IV zaskarżonego wyroku) na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Brak było bowiem przesłanek do uznania, że postepowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto, nie można nie zauważyć tego, że Sąd I instancji umarzając postępowanie w zakresie pkt 2 wniosku, uczynił to sprzecznie z wcześniejszym stwierdzeniem bezczynności organu w ponownym rozpoznaniu tego punktu wniosku (pkt I zaskarżonego wyroku). Końcowo stwierdzić należy, że słusznie również zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie wyroku w części dotyczącej umorzenia postępowania jest nad wyraz lapidarne. Zatem, jak to zasadnie twierdzi skarżący kasacyjnie, tok rozumowania Sądu I instancji musi być rekonstruowany na podstawie domysłów, co narusza wymogi z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził tylko, że "[w] aspekcie punktu 2 wniosku organ wprawdzie słusznie przyjął, iż nie jest to informacja publiczna, lecz odpowiedział dopiero po wywiedzeniu skargi na bezczynność, uczynił to bowiem w dniu 1 czerwca 2022 r., tym samym pozostawał bezczynny w tej materii na dzień złożenia skargi. Uzasadniało to umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w tej mierze (pkt IV sentencji wyroku), na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Równocześnie Sąd odmówił merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność, umarzając postępowanie w aspekcie punktu 2 wniosku.
Należy też wskazać, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1621/16, iż w związku ze zmianą redakcji art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – wprowadzoną na mocy ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) – utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W obecnym stanie prawnym Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność i uwzględniający tę skargę, w ramach stosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. realizuje tę spośród kompetencji określonych w punktach 1-3 tego przepisu, która jest adekwatna do stanu istniejącego w chwili orzekania przez Sąd. Nie ma zatem obecnie potrzeby umarzania postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, gdyż w takiej sytuacji Sąd nie podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a kompetencją adekwatną do tego stanu rzeczy jest kompetencja do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), wprowadzona do polskiego porządku prawnego wskazaną wyżej ustawą zmieniającą z 2015 r. zatem i z tej przyczyny umorzenie postępowania było nietrafne.
Uzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nietrafne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i zaniechanie wymierzenia organowi grzywny.
Uzasadniając swoje stanowisko w przedmiocie charakteru bezczynności i braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny Sąd I instancji stwierdził, że "zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (o czym mowa w pkt III sentencji), gdyż przede wszystkim okres bezczynności nie był na tyle znaczny by usprawiedliwiał taką kwalifikację. Brak prawidłowej realizacji wniosku skarżącego nie wynikał z lekceważenia obowiązków informacyjnych przez organ, lecz stanowił skutek błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z analogicznych powodów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec czego oddalił w tej części skargę (pkt V sentencji)."
Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie charakteru bezczynności i braku podstaw wymierzenia organowi grzywny nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem sąd powinien w uzasadnieniu wyroku przedstawić zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W przypadku uchylenia decyzji trzeba też zawrzeć w nim wskazówki co do dalszego postępowania. Uzasadnienie powinno pozwolić na prześledzenie toku rozumowania sądu, które doprowadziło go do sformułowania oceny o zasadności bądź bezzasadności skargi. Strona winna po jego lekturze mieć pewność, że sąd przeanalizował każdy z podniesionych przez nią zarzutów, konfrontując je z zebranym materiałem dowodowym, wnioskami organów co do faktów wynikających z tych dowodów, prześledził tok postępowania administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem i zbadał zgodność działań organu i wydanego aktu administracyjnego z prawem. Sąd nie może więc ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń czy też tylko do przytoczenia wszystkich istotnych zarzutów bez odniesienia się do każdego z nich z osobna. Winien wyjaśnić stronie, dlaczego w świetle przepisów prawa jej stanowisko jest prawidłowe bądź nieprawidłowe (por. poglądy wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 195/07, pub. Lex nr 464095, z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 142/07, pub. Lex nr 462963, z 18 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1206/06, pub. Lex nr 65407 i z 26 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1281/06, pub. Lex nr 362061). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Uchybieniem, niepozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Sąd I instancji w zakresie charakteru bezczynności i braku podstaw wymierzenia organowi grzywny nie dokonał jakiejkolwiek wykładni zastosowanych przepisów art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. Wywód Sądu w omawianym zakresie jest niezwykle lakoniczny, dodatkowo nie został oparty na wszystkich okolicznościach wynikających z akt sprawy.
Przechodząc do oceny charakteru bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd I instancji zobowiązany był do stwierdzenia czy bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażąca zwłoka w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13 - pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).
Zatem rozstrzygnięcie sądu w powyższym zakresie musi być oparte na stanie faktycznym ustalonym przez Sąd w rozpoznawanej sprawie. Z ustaleń tych wynika, że w odpowiedzi na wniosek z 9 grudnia 2021 r. Burmistrz wydał 31 stycznia 2022 r. decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji, ponieważ jego zdaniem żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną a wnioskodawca jako radny Rady Miasta i Gminy nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Decyzja ta została uchylona przez SKO w [...] decyzją z 17 marca 2022 r. Decyzję tę doręczono Burmistrzowi 4 kwietnia 2022 r. Pomimo wezwania Burmistrza przez skarżącego pismem z 29 kwietnia 2022 r. organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie a wniosek rozpoznał dopiero 1 czerwca 2022 r. udzielając odpowiedzi skarżącemu, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zatem rozpoznanie wniosku nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność burmistrza w rozpoznaniu tego wniosku. Nie sposób też nie zauważyć, że burmistrz zmienił swoje stanowisko co do kwalifikacji żądanej informacji.
Wnioskowane informacje odnoszą się de facto do posiadanych przez organ dokumentów, które są łatwe do wyszukania w prowadzonych rejestrach i posiadanych segregatorach. Są to zatem informacje proste. Co prawda organ nie podał jakiego rzędu jest liczba zatrudnionych kierowców w urzędzie i liczba posiadanych przez urząd samochodów, jednak doświadczenie życiowe wskazuje, że wielkość [...] Gminy [...] (liczba mieszkańców około 13 tysięcy) świadczy o tym, że liczba ta jest bardzo mała. Zatem ustalenie żądanych informacji nie wymaga zbyt wielkiego wysiłku i zaangażowania pracownika urzędu, w szczególności w dobie powszechnej informatyzacji administracji samorządowej. Ogólne wyjaśnienia Burmistrza mające świadczyć o przetworzonym charakterze żadnych informacji publicznych wskazują, że intencją organu nie było rzetelne rozpatrzenie wniosku, lecz uniemożliwienie wnioskodawcy - radnemu Rady [...] Gminy [...]poznania informacji publicznych i wykorzystania ich w pracach tej rady i komisji lub co najmniej odwleczenie udostępnienia tych informacji na czas, kiedy to informacje te stracą już swój walor poznawczy dla wnioskodawcy. Trudno bowiem uznać za prawdziwe twierdzenia organu, że aby udzielić wnioskodawcy żądanej informacji, konieczne byłoby uzyskanie zgody pracownika urzędu na wejście do archiwum zakładowego, na co miałby poświęcić 2 godziny (bez analizy zasobów archiwum). To samo dotyczy konieczności uzgodnienia przez tego pracownika terminu z Referatem Finansowym na odszukanie w segregatorach faktur sprzedaży samochodów na co miałby poświęcić 4 godziny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niewiarygodne jest twierdzenie organu, że udostępnienie żądanych informacji zajęłoby pracownikowi łącznie aż 11 godzin pracy. Ponadto, pomimo uchylenia decyzji Burmistrza o odmowie udostępnienia żądanej informacji i ponaglania Burmistrza przez wnioskodawcę do rozpatrzenia wniosku, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku aż do wniesienia skargi na bezczynność.
W tych okolicznościach nie sposób się zgodzić się z poglądem Sądu I instancji, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy wyniknęła li tylko z błędnej interpretacji przepisów. Umknęło Sądowi I instancji, iż organ wcześniej, to jest na etapie wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, prawidłowo uznał wnioskowane informacje za stanowiące informację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy wskazują na to, że zmienione stanowisko prawne organu nie wynika tylko, jak chciałby to widzieć Sąd I instancji, z omyłki w interpretowaniu prawa, lecz stanowi przejaw tzw. obstrukcji stosowanej przez organ względem wniosku skarżącego będącego radnym Rady Miasta Gminy [...]. Tak długotrwała zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku jest pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia i świadczy o lekceważeniu wniosków skarżącego i jawnego braku woli załatwienia sprawy. W tym kontekście zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 9 grudnia 2021 r stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca a tym bardziej znajdować uznania Sądu lecz powinna być eliminowana także przez nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Zasadniczą funkcją wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem zdyscyplinowanie organu w niniejszej sprawie. Nadto środek ten spełnia funkcję prewencyjną. Wymierzenie organowi grzywny spełni te funkcje zwłaszcza, w sytuacji gdy strona skarżąca oczekuje na ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy i jak sygnalizuje, że oczekuje na rozpatrzenie podobnej sprawy a długość postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, może zniweczyć cel uzyskania tej informacji publicznej. Jest to szczególnie istotne ze względu na przedmiot żadnej w niniejszej sprawie informacji publicznej a także status wnioskodawcy.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił punkty III, IV i V zaskarżonego wyroku (punkt 1 wyroku) i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę.
Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza o zasadności skargi. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego z 9 grudnia 2021 r. (punkt 2 wyroku), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku z 9 grudnia 2021 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku), natomiast na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. wymierzył Burmistrzowi grzywnę w kwocie 1000 zł (punkt 4 wyroku), uznając, że w przedstawionych wyżej okolicznościach sprawy taka jej wysokość spełni swoje funkcje dyscyplinującą i prewencyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. (punkt 5 wyroku).