III OSK 744/25

III OSK 744/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 839/24 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2024-12-27
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. – [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 grudnia 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 839/24 w sprawie ze skargi M. J. – [...] na zarządzenie prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z dnia 19 sierpnia 2024 r., sygn. akt 4118-1 Ds.250.2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 27 grudnia 2024 r., III SA/Gl 839/24, odrzucił skargę M. J. [...] (dalej: "skarżący") na zarządzenie prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...] z 19 sierpnia 2024 r., 4118-1 Ds.250.2024, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie dostępu do akt postępowania 4118-1 Ds.250.2024 w całości, w celu wykonania fotokopii akt lub przesłanie skanów wszystkich kart z akt tego postępowania.
Oceniając powyższą kwestię Sąd pierwszej instancji podniósł, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") stanowi, że "Przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi" i wyjaśnił, że zawarta w tym przepisie norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. Według Sądu Wojewódzkiego, ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności do informacji publicznych.
WSA w Gliwicach podkreślił, że unormowanie kwestii dotyczących przeglądania akt sprawy, czynienie odpisów i kserokopii, przewiduje Kodeks postępowania karnego w rozdziale 17 działu IV regulującego czynności procesowe. Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego "Stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie". Przepis ten w § 2 stanowi natomiast, że "Na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kopie dokumentów z akt sprawy. Kopie takie wydaje się odpłatnie, na wniosek, również innym stronom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym. Zarządzenie w przedmiocie wniosku może wydać również referendarz sądowy. Od kopii wykonanej samodzielnie nie pobiera się opłaty". W art. 156 § 5 i § 5a Kodeksu postępowania karnego przewidziano zaś zasady, tryb i formę udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ma tu zatem miejsce odmienne uregulowanie kwestii udostępniania określonych informacji publicznych, tj. zawartych w aktach spraw prowadzonych przez prokuraturę. Podał, że w myśl art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, zasadą jest, że w toku postępowania przygotowawczego, tylko stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Jedynie za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione także innym osobom. Jeżeli postępowanie karne nie jest zakończone, to wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlega rygorom art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego.
Sąd Wojewódzki podniósł, że w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (ONSAiWSA z 2014 r., nr 3, poz. 37) przyjął, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W zakresie zaś możliwości dostępu do akt trwającego postępowania karnego Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu tej uchwały pogląd, zgodnie z którym: "Przepis art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i w aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej".
WSA w Gliwicach podkreślił, że przedmiot inicjowanej sprawy w całości dotyczy postępowania karnego, będącego szczególnym w odniesieniu do ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz regulowanego w odmienny sposób. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżone zarządzenie zawierało również pouczenie, zgodnie z którym na odmowę udostępnienia akt w postępowaniu przygotowawczym "innym osobom" w rozumieniu art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego zażalenie nie przysługuje.
W oparciu o powyższe, WSA w Gliwicach wywiódł, że sprawa objęta niniejszą skargą pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), odrzucił skargę.
Na powyższe orzeczenie skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił "kwalifikowane naruszenie":
1. art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu Państwa Unii Europejskiej w rozumieniu Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (Dz.U. 2004, Nr 90, poz. 864, dalej: "TFUE"),
2. art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993, Nr 61, poz. 284, dalej: "EKPC") , poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu ustanowionego ustawą Państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE, co narusza normę art. 6 EKPC,
3. art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 30 marca 2010 r. (Dz. Urz. UE.C Nr 83, str. 389, dalej: "KPP"), poprzez dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego, która nie stanowi Sądu ustanowionego ustawą państwa Unii Europejskiej w rozumieniu TFUE, co narusza normę art. 47 KPP,
4. art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 KPP, art. 6 EKPC, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w ten sposób, iż w składzie Sądu brała udział osoba nieuprawniona,
nadto, zarzucił naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a w zw. z:
5. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez wadliwą wykładnię, tj. uznanie, iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne,
6. art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a to w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwą wykładnię, tj. poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą,
7. art. 156 § 5 k.p.k. w zw. z art. 156 § 5b k.p.k. a to w zw. z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, a także zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego może być uzależnione od swobodnej by nie rzec dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy sąd powołany ustawą,
8. art. 156 § 5 k.p.k. w związku z art. 156 § 5b k.p.k., poprzez wadliwą wykładnię, tj. poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonego postępowania karnego,
9. art. 16 ust 1 u.d.i.p., poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego.
10. art. 58 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe zastosowanie do sprawy, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosków skargi w całości, wyznaczenie rozprawy zdalnej przed NSA, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie, według klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km, co stanowi 805 zł, za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA. Kasator wnioskował również o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania pytań prejudycjalnych, w postępowaniu z udziałem strony przez TSUE, C 521/21, które to pytania Sądu Rejonowego Poznań Stare Miasto w Poznaniu dotyczą ustalenia statusu (braku statusu) sądu, osób powołanych przez polityczną KRS na urząd sędziego lub asesora oraz skuteczności tego powołania w świetle prawa Unii, a także, co do kwestii skuteczności (braku skuteczności) orzeczeń wydanych przez nominałów politycznej KRS i prawnej dopuszczalności ich wykonywania na terytorium państwa Unii Europejskiej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podtrzymał stanowisko prezentowane w dotychczasowym toku postępowania, a także zgodził się z uzasadnieniem zaskarżonego postanowienia, w którym wskazano, że kwestionowane przez skarżącego zarządzenie nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Mając na uwadze sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Te warunki w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie w pełni zostały zrealizowane.
W świetle powyższego należy także wskazać, że rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. Brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, iż skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 u.p.p.s.a. i podlega odrzuceniu, jednakże świadczy o niestaranności w konstruowaniu skargi kasacyjnej. Nie jest domeną NSA ustalanie podstaw skargi kasacyjnej, bowiem obowiązek w tym zakresie spoczywa wyłącznie na podmiocie wnoszącym ten środek odwoławczy. Nadto, należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu zarzut dotyczy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie sprecyzowano częściowo nazw, ani nie podano dat i publikatorów zaskarżonych aktów prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty najdalej idące, tj. naruszenia art. 183 § 2 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 47 KPP, art. 6 EKPC, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuty sformułowane w punktach 1-4 skargi kasacyjnej, w decydującym zakresie koncentrowały się na sposobie ukształtowania Krajowej Rady Sądownictwa, co przemawiało za koniecznością odniesienia się do nich łącznie. Zarzuty te należało uznać za bezzasadne.
Konieczne jest wyjaśnienie, że kwestia udziału w składzie sądu sędziego powołanego na stanowisko na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 3), była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 5 lipca 2022 r., II OSK 249/22 Sąd stwierdził, powołując się na liczne orzeczenia NSA, że sam fakt udziału w powołaniu na urząd sędziego w procedurze przed Krajową Radą Sądownictwa ukształtowaną w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r., nie przesądza o wadliwości postępowania. W szczególności fakt wyłonienia kandydata na sędziego przez tak ukształtowaną Krajową Radę Sądownictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania. W razie wątpliwości co do bezstronności i niezależności danego sędziego konieczne jest zbadanie konkretnych faktów mających te wątpliwości uzasadniać w świetle okoliczności danej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku przywołał treść orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 listopada 2019 r. (nr C-585/18, C-624/18, C-625/18) i wskazał, że podstawa nieważności określona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo w której w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 23 stycznia 2020 r., BSA I-4110-1/20. Niezależnie od tego, że przywołana uchwała nie wiąże sądów administracyjnych, ma zastosowanie wyłącznie do sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i wojskowych (z uwagi na odrębność sądownictwa administracyjnego i powszechnego), to z jej uzasadnienia nie wynika, aby sam fakt udziału sędziego wyłonionego przez KRS ukształtowaną w trycie ustawy z 8 grudnia 2017 r., przesądzał o wadliwości postępowania przed sądem powszechnym. Sąd Najwyższy wyraźnie nakazał dla ustalenia, czy obsada sądu była właściwa, badanie konkretnych okoliczności oraz ich skutków, a zatem dokonywania oceny ad casum każdej konkretnej wątpliwości co do obsady sądu.
Samodzielną przesłanką do uznania wadliwości obsady składu sądu nie może być wyłącznie wadliwość procesu powoływania sędziego, ale musi ponadto wystąpić konkretna okoliczność, która prowadzi do naruszenia standardu niezawisłości i bezstronności w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 KPP oraz art. 6 ust. 1 EKPC. Oznacza to konieczność indywidualnego podejścia do orzeczeń wydawanych przez sędziów powołanych do sądów powszechnych lub administracyjnych, a także do kwestii związanych z ich wyłączeniem. Nie do zaakceptowania jest zatem interpretacja skarżącego kasacyjnie, w myśl której sędzia powołany na wniosek KRS ukształtowanej w trybie ustawy z 8 grudnia 2017 r. nie posiada przymiotu bezstronności niezbędnego do orzekania w każdej sprawie rozpoznawanej przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r., II GSK 1702/21).
Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko odnośnie do konieczności badania ad casum przesłanki bezstronności i niezależności sędziego. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych okoliczności, poza zastrzeżeniami dotyczącymi procedury powołania sędziego, odnoszących się do bezstronności i niezawisłości sędziego sprawozdawcy WSA w Gliwicach. Z pewnością za takie nie może być uznana krytyczna ocena niekorzystnego dla skarżącego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Bezprzedmiotowa jest zatem argumentacja skarżącego powołującego się na dopuszczenie do udziału w składzie orzekającym osoby bezskutecznie powołanej na urząd sędziego.
W tych warunkach brak jest podstaw do stwierdzenia aby postępowanie przed WSA w Gliwicach było obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., z uwagi na to, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa. Dla porządku należy wskazać, że nie wystąpiła również druga z przesłanek nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jest, że w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.
Nie mógł również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 174 § 1 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, że art. 174 pkt 1 (a nie paragraf pierwszy, jak podał skarżący kasacyjnie) p.p.s.a. wskazuje jedną z dwóch podstaw kasacyjnych, na jakich można oprzeć skargę kasacyjną. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny podczas wydawania zaskarżonego postanowienia.
Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym zastosowaniu do sprawy, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej.
Należy wyjaśnić, że w art. 58 p.p.s.a. ustawodawca określił istotę oraz przesłanki odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Tak też, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę: (1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, (2) skargę wniesiono po upływie terminu do jej wniesienia, (3) nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, (4) jeżeli sprawa objęta skargą między tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona, (5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, (5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, (6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. składa się zatem z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z siedmiu punktów, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z: 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Skarżący kasacyjnie, podniósł wyłącznie naruszenie art. 58 § 1 p.p.s.a., nie określając, którego z ww. punktów § 1 dotyczy zarzut. Dalej podał, że naruszenia przytoczonej regulacji upatruje w jej "wadliwym zastosowaniu do sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że tak sformułowany zarzut jest nieprecyzyjny, a jego poziom ogólności, uniemożliwia rozpoznanie go merytorycznie. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej pozbawione jest jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie.
Dodatkowo należy podkreślić, że omawiany przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak np. art. 146 § 1, art. 147, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest, nie tylko do sprecyzowania odpowiedniego punktu § 1, ale i do powiązania omawianego zarzutu z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw był także zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ich wadliwej wykładni i uznanie, że "informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne".
Wymaga wyjaśnienia, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez WSA w Gliwicach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. O wadliwości tego zarzutu świadczy również to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wykazuje, że WSA w Gliwicach nie wyraził ww. poglądu przypisanego mu przez skarżącego kasacyjnie. Sąd pierwszej instancji badał dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zarządzenie organu z 19 sierpnia 2024 r., 4118-1 Ds.250.2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wydane na podstawie art. 156 § 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (tj. Dz.U. z 2025 r., poz. 46). W konsekwencji stwierdził brak kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie i odrzucił skargę. Nie oceniał zatem w niniejszej sprawie spełnienia zakresu przedmiotowego ustawy o informacji publicznej, lecz dopuszczalność wniesienia skargi na ww. zarządzenie organu. WSA w Gliwicach wskazał co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p.". Nie jest to jednak tożsame z przypisywanym Sądowi Wojewódzkiemu na podstawie omawianego zarzutu poglądem, zgodnie z którym każda informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej. Skoro więc Sąd pierwszej instancji nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Chybiony był także zarzut naruszenia art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżone postanowienie WSA w Gliwicach zostało oparte na wadliwej wykładni ww. przepisów, polegającej na uznaniu, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzec dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Autor skargi kasacyjnej, podnosząc ponownie zarzut błędnej wykładni określonych przepisów nie wskazał na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jego zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Zdaniem NSA, świadczy to o nieskuteczności ww. zarzutu.
Nieuzasadniony był również zarzut błędnej wykładni art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w zw. z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie którego skarżący kasacyjnie ponownie wytyka zaskarżonemu orzeczeniu "uznanie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Formułując ww. zarzut autor skargi kasacyjnej również nie wskazuje na czym polega błędne rozumienie ww. przepisów przez Sąd pierwszej instancji i jaka, zdaniem kasatora, powinna być ich prawidłowa wykładnia, co wymyka się spod kontroli instancyjnej.
Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 156 § 5 i § 5b K.p.k. w zw. z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni ww. przepisów i uznanie, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów K.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej w aktach zakończonego postępowania karnego". Sąd pierwszej instancji nie wyraził powyższego, przypisywanego mu stanowiska, zgodnie z którym ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej w aktach zakończonego postępowania karnego, a zatem nie mógł przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również objętych treścią omawianego zarzutu art. 156 § 5 i art. 156 § 5b K.p.k. WSA w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przywołując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, że "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej", co nie wyklucza dostępu do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu, a zatem stanowisko to nie jest tożsame z tym, które strona skarżąca kasacyjnie usiłuje przypisać Sądowi pierwszej instancji w ramach omawianego zarzutu. Dlatego również zarzut naruszenia art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, okazał się niezasadny.
Bezskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego pominięcie i uznanie, że odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z: 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA: z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; z 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, co tym samym czyni omawiany zarzut nieskutecznym. Niezależnie od tego podkreślenia również wymaga, z uwagi na treść omawianego zarzutu, przede wszystkim to, że prawidłowość zaskarżonego w niniejszej sprawie zarządzenia prokuratora, które strona skarżąca kasacyjnie określiła jako "pismo informacyjne" w realiach niniejszej sprawy nie była badana przez Sąd pierwszej instancji, który uznał w tym zakresie brak właściwości sądów administracyjnych.
Nie mógł zostać uwzględniony sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "wniosek ewentualny do rozpoznania po wyznaczeniu składu orzekającego", tj. wniosek o wyłączenie sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a., a w przypadku jego nieuwzględnienia – wniosek o przeprowadzenie testu niezawisłości i bezstronności sędziego.
Należy po pierwsze wskazać, że mimo wymogu zawartego w art. 19 p.p.s.a., jednocześnie z wniesieniem pisma zawierającego rzeczone żądanie, nie wskazano na okoliczności mogące w realiach konkretnego przypadku wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do bezstronności konkretnego sędziego, wszak na moment jego formułowania skarżącemu kasacyjnie nie był znany sędzia wyznaczony do rozpoznania sprawy. Okoliczność mogąca wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie musi faktycznie wystąpić, tzn. nie może mieć charakteru potencjalnego. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której sędzia wyznaczony do określonego składu byłby zainteresowany wynikiem sprawy lub przejawiał oznaki uprzedzenia lub niekorzystnego nastawienia do strony. Ponadto wątpliwość co do bezstronności takiego sędziego winna być uzasadniona, co oznacza konieczność przedstawienia odpowiedniej argumentacji i odniesienia do ewentualnego braku bezstronności w konkretnej sprawie.
Po drugie, za niedopuszczalne należy uznać abstrakcyjne formułowanie zarzutów o generalnym braku bezstronności danego sędziego, w oderwaniu od specyfiki i okoliczności konkretnej sprawy. Omawiana instytucja procesowa winna zapewniać obiektywizm sądu, nie może natomiast służyć do odsuwania od prowadzenia postępowania sędziów, których strona w sposób subiektywny uznaje za nieodpowiednich. Tożsama argumentacja odnosi się zarówno do wniosku w zakresie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również delegowanych z wojewódzkich sądów administracyjnych do orzekania w tutejszym Sądzie.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania pytań prejudycjalnych w postępowaniu przed TSUE C 521/21. Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma bowiem charakter fakultatywny (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., I GSK 56/18). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przyczyny uzasadniające wstrzymanie jej biegu.
Stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Znajdując podstawę do zastosowania powołanego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku strony skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie w niniejszej sprawie rozprawy i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.