III OSK 744/24

III OSK 744/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1698/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-10
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 par 1, art. 80, art. 6, art. 8, art. 11, art. 124 par 2, art. 107 par 3, art. 126
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 900
art. 89 ust. 1, art. 89 ust. 3, art. 94
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1698/23 w sprawie ze skargi Gminy L. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] czerwca 2023 r. znak [...] w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1698/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. (dalej skarżąca lub Rada Gminy) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej organ) z dnia [...] czerwca 2023 r. znak [...] w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I), a także zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy L. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że uchwała z [...] września 2022 r. nr [...] Rady Gminy L. nie jest nową uchwałą w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R. z oddziałem przedszkolnym. Wniosek przeciwny nie jest bowiem usprawiedliwiony treścią tej uchwały, której przedmiotem była wyłącznie zmiana daty likwidacji tej szkoły, określonej w merytorycznej uchwale nr [...] z [...] grudnia 2021 r.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że Śląski Kurator Oświaty (dalej również Kurator) nie miał żadnych podstaw prawnych i faktycznych do tego, aby treść tej uchwały lub zawiadomienia od Rady Gminy o zmianie potraktować jako wniosku o wszczęcie nowego postępowania w sprawie wydania opinii o likwidacji szkoły. Nie mógł więc zgodnie z prawem wszcząć postępowania w tej "nowej" rzekomo sprawie, gdyż po pierwsze brak było wniosku organu Gminy, wymaganego hipotezą art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., zaś postępowanie nie toczyło się z urzędu. Naruszony został przepis procesowy. Po drugie (co wynika z akt sprawy), Rada Gminy L. nie podejmowała po raz kolejny (co byłoby wymagane w wypadku nowej uchwały o likwidacji szkoły) działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 900).
W ocenie Sądu dlatego też Kurator powinien był – w związku z treścią prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22 – ponownie rozpatrzyć sprawę w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R. - z dniem 31 sierpnia, ale 2023 r. rozstrzygniętej uchylonym ww. wyrokiem postanowieniem Śląskiego Kuratora Oświaty z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] negatywnie. Co więcej, obowiązkiem prawnym Kuratora – którego najwyraźniej chciał w tej sprawie uniknąć – było zastosowanie się, przy rozstrzyganiu sprawy opinią, do oceny prawnej sądu administracyjnego z ww. wyroku, jak również wynikających z niej wskazań co do dalszego postępowania.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie Kurator powinien wstrzymać się z wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 89 ust. 4 Prawa oświatowego do czasu doręczenia mu wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1498/22. Jak słusznie dodatkowo wskazuje skarżąca, Kurator zdawał sobie sprawę z treści ww. wyroku, gdyż pismem z 24 stycznia 2023 r. Wójt Gminy przesłał do Kuratora ww. wyrok WSA wraz z uzasadnieniem, zaś sam wyrok uprawomocnił się 23 lutego 2023 r., a więc prawie 2 tygodnie przed wydaniem negatywnej opinii przez Kuratora. Organ, który dbałby o poprawność prowadzonego postępowania, mógłby bez trudu uzyskać informację o prawomocności wyroku nie tylko z właściwego Sądu, ale także od organu drugiej instancji, który bez wątpienia posiadał wiedzę o niezaskarżeniu tego wyroku skargą kasacyjną.
W świetle powyższych okoliczności trudno jest obiektywnie poczytywać działanie Kuratora w postaci wydania opinii negatywnej w rzekomo "nowej" sprawie, jak tylko za zmierzające do uniknięcia konieczności zastosowania się tego organu do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. i uwzględnienia niekorzystnego dla organu wyroku sądu administracyjnego. Takie działanie Kuratora narusza nie tylko zasady postępowania administracyjnego (praworządności), ale również w sposób zdecydowany przesądza o prowadzeniu postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wiarę, że organ prowadzi postępowanie kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). W konsekwencji Kurator naruszył art. 11 K.p.a., gdyż nie był w stanie wyjaśniać stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy – gdyż przesłanki te w tej sprawie nie zaistniały. Efektem tych naruszeń prawa stała się niemożność sporządzenia poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia, czym naruszony został art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Minister, utrzymując w mocy tak wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji naruszył w konsekwencji te same przepisy procesowe. Jednocześnie naruszył przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., gdyż utrzymanie w mocy może dotyczyć wyłącznie rozstrzygnięcia nienaruszającego prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Edukacji i Nauki, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu przepisów art. 174 pkt 2 P.p.s.a:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie tego, że zmienił się stan faktyczny sprawy tj. że uchwała Rady Gminy L. [...] z [...] września 2022 r. zmieniła uchwałę [...] z [...] grudnia 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R. w zakresie daty likwidacji tej szkoły z daty 31 sierpnia 2022 r. na 31 sierpnia 2023 r. i w konsekwencji nierozważenie i nieuwzględnienie, że zmiana terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R. z daty 31 sierpnia 2022 r. na 31 sierpnia 2023 r. stanowi istotną zmianę stanu faktycznego uzasadniającą niezwiązanie Ministra oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2022 r. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzającego go postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 89 ust. 1 oraz ust. 3 oraz art. 94 Prawa oświatowego poprzez nieuwzględnienie tego, że zmienił się stan faktyczny sprawy tj. że uchwała Rady Gminy L. [...] z [...] września 2022 r., zmieniła uchwałę [...] z [...] grudnia 2021 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R. w zakresie daty likwidacji tej szkoły z daty 31 sierpnia 2022 r. na 31 sierpnia 2023 r. i w konsekwencji nierozważenie i nieuwzględnienie, że zmiana terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R. z daty 31 sierpnia 2022 r. na 31 sierpnia 2023 r. spowodowała istotną zmianę elementu stosunku materialnoprawnego przy wydawaniu opinii o zamiarze likwidacji szkoły określonych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego jakim jest termin likwidacji szkoły, a co za tym idzie Sąd nie uwzględnił, że zmienił się przedmiot tego postępowania, również w kontekście definicji roku szkolnego określonego w art. 94 P.p.s.a. i w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzającego go postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego tj. uznanie, że Minister Edukacji i Nauki zmianę uchwały Rady Gminy L. [...] z [...] grudnia 2021 r. w zakresie terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R. uznał za nową uchwałę w rozumieniu art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego, co nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym i wychodząc z tej błędnej oceny Sąd wywiódł, że organ błędnie zainicjował nowe postępowanie odrębne od trwającego już postępowania wszczętego w związku z ww. uchwałą Rady Gminy L. z [...] grudnia 2021 r. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd uznając za błędne wszczęcie nowego postępowania administracyjnego przez Śląskiego Kuratora Oświaty uznał, że organy powinny zastosować się do wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r. uchylił postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzające je postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę zebranego materiału dowodowego tj. poprzez uznanie, że Gmina L. nie podjęła po raz kolejny (po podjęciu uchwały [...] z [...] września 2022 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R., zmieniającej uchwałę [...] z [...] grudnia 2021 r.) działań o których mowa w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego podczas gdy takie stanowisko nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, co spowodowało że Sąd błędnie uznał, że niepodjęcie tych czynności potwierdza, że nie mamy do czynienia z powstaniem nowej sprawy administracyjnej i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzającego je postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 8 K.p.a. poprzez uznanie, że organy administracyjne orzekające w sprawie naruszyły te przepisy i działały w celu obejścia, niezastosowania prawa w zakresie wykonania zaleceń i wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r. i w konsekwencji uchylił postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzające je postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 11, art. 124 § 2, art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ponieważ nie wystąpiły to organy nie mogły ich wyjaśnić w uzasadnieniu postanowień i w konsekwencji Sąd uchylił postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzające je postanowienie Śląskiego Kuratora Oświaty;
II. naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a.:
a) art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 89 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania niezgodnych ze stanem faktycznym istniejącym w niniejszej sprawie tj. nakazując organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykonać wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 grudnia 2022 r., podczas gdy taka ocena prawna i wskazania nie były uzasadnione okolicznościami i stanem faktycznym i prawnym sprawy z uwagi na istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy (podjęcie uchwały o zmianie terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R.) skutkujących istotną zmianą elementu stosunku materialnoprawnego przy wydawaniu opinii o zamiarze likwidacji szkoły określonych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego jakim jest termin likwidacji szkoły a co za tym idzie zmianą przedmiotu tego postępowania, powodującą że powstaje nowa sprawa administracyjna i konieczność przeprowadzenia nowego postępowania administracyjnego oraz że ww. istotna zmiana okoliczności faktycznych nie stanowi zmiany okoliczności faktycznych uzasadniających uznanie o niezwiązaniu organów orzekających w niniejszej sprawie wytycznymi i wskazaniami wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r.;
b) art. 89 ust. 1 oraz ust. 3 oraz art. 94 Prawa oświatowego w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 89 ust. 1 oraz ust. 3 Prawa oświatowego i niezastosowanie art. 94 tej ustawy, tj. nie rozważenie materialnoprawnych skutków zmiany uchwały [...] z [...] grudnia 2021 r. odnośnie terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R., w zakresie przedmiotu postępowania o wydawanie opinii o zamiarze likwidacji szkoły określonych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, a także niezastosowanie art. 94 Prawa oświatowego który definiuje pojęcie roku szkolnego i w konsekwencji uznanie, że zmiana uchwały w zakresie terminu likwidacji szkoły nie jest nową sprawą i nie uzasadnia wszczęcia nowego postępowania administracyjnego co skutkowało zastosowaniem art. 153 P.p.s.a. i uznaniem związania organów orzekających w niniejszej sprawie wytycznymi i wskazaniami wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r.;
c) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż zmiana uchwały [...] z [...] grudnia 2021 r. w zakresie terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R. z 31 sierpnia 2022 r. na 31 sierpnia 2023 r. nie jest nową uchwałą w sprawie zamiaru likwidacji ww. szkoły i uznanie, że zmiana uchwały w zakresie terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R. nie jest nową sprawą administracyjną i nie daje podstawy do wszczęcia nowego postępowania administracyjnego i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie ograny administracyjne wiąże wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że wyrok wiąże jeśli nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne, które to okoliczności faktyczne zmieniły się w niniejszej sprawie w taki sposób że uzasadniły niezastosowanie się przez ograny do ww. wyroku;
d) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że działania organów - Śląskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji i Nauki polegające na uznaniu zmiany terminu likwidacji Szkoły Podstawowej w R. z 31 sierpnia 2022 r. na 31 sierpnia 2023 r. za istotną zmianę okoliczności faktycznych sprawy i zmianę elementu materialnoprawnego stosunku prawnego przy wydawaniu opinii o zamiarze likwidacji szkoły określonych w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego i rozpoznaniu sprawy likwidacji Szkoły Podstawowej w R. z dniem 31 sierpnia 2023 r. jako nowej sprawy administracyjnej stanowią próbę obejścia art. 153 P.p.s.a., podczas gdy nie wynika to ze stanu faktycznego ani prawnego sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pismem procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 11 grudnia 2023 r. Minister Edukacji i Nauki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina L. wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów procesu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mimo wielkości zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, ich istota dotyczy oceny mocy wiążącej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22. Wyrok ten jest prawomocny i zgodnie z jego treścią nastąpiło uchylenie wcześniejszego postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] czerwca 2022 r. znak [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Śląskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] wyrażającego negatywną w tym zakresie opinię. Istotne jest i to, że ww. postanowienia zostały wydane w zakresie opiniowania uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R. wraz z jej oddziałem przedszkolnym z dniem 31 sierpnia 2022 r. Nie budzi wątpliwości, że do dnia 31 sierpnia 2022 r. postępowanie w przedmiocie wyrażenia opinii w sprawie zamiaru likwidacji (pozytywna opinia jest warunkiem wejścia w życie uchwały o zamiarze likwidacji) nie zostało ukończone. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22 uchylił oba postanowienia opiniujące negatywnie zamiar likwidacji. W związku z tym Rada Gminy L. podjęła kolejną uchwałę w dniu [...] września 2022 r. nr [...], którą zmieniła pierwotny i już w tej dacie nieaktualny termin likwidacji z dnia 31 sierpnia 2022 r. na dzień 31 sierpnia 2023 r.
W tej sprawie organy obu instancji uznały, że skoro Rada Gminy zmieniła termin obejmujący zamiar likwidacji tej samej szkoły podstawowej, to tym samym jest to nowa sprawa administracyjna, a w związku z tym organy te nie są związane wcześniejszym i prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wyrok ten dotyczył zamiaru likwidacji tej samej szkoły w takim samym zakresie, ale zmianie uległ termin likwidacji, co ma stanowić istotną zmianę stanu faktycznego sprawy i tym samym brak możliwości zastosowania art. 153 P.p.s.a.
W ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana jedynie terminu likwidacji nie stanowi o nowej sprawie administracyjnej, a tym samym organy były wiązane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w okolicznościach tej sprawy jest prawidłowe.
Zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zdecydowanie dominuje w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym wiążący charakter oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku sądu administracyjnego nie obejmuje sytuacji, w której nastąpiła po wydaniu tego wyroku zmiana stanu prawnego sprawy lub istotna zmiana stanu faktycznego sprawy. Użyty bowiem w art. 153 P.p.s.a. zwrot "w sprawie" oznacza tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Tym samym prawomocny wyrok wiąże organy na podstawie ww. przepisu wówczas, gdy ponownie rozpoznają one tę samą sprawę (wyrok NSA z 4 listopada 2025 r. sygn. akt III OSK 1963/24; wyrok NSA z 5 września 2025 r. sygn. akt I FSK 405/25; wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt I OSK 638/23).
Trafnie w tej sprawie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że zmiana jedynie terminu likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w R. z dnia 31 sierpnia 2022 r. na dzień 31 sierpnia 2023 r. nie mogła być uznana za istotą zmianę stanu faktycznego sprawy. Cały czas Rada Gminy ma zamiar dokonania takiej likwidacji a okoliczność, że na skutek rozpatrywania środków zaskarżenia nie udało się postępowania w przedmiocie wyrażenia opinii zakończyć przed dniem 31 sierpnia 2022 r. nie może oznaczać braku możliwości dalszego procedowania. Przyjęty przez stronę skarżącą pogląd prowadziłby do braku możliwości jakiegokolwiek zastosowania art. 153 P.p.s.a. a tym samym skutkowałby fikcją mocy wiążącej wyroku sądu wydanego w danej sprawie. W prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22 zostały skontrolowane wydane w tej sprawie postanowienia negatywnie opiniujące ww. zamiar likwidacji i wyrok ten zawiera zarówno ocenę prawną jak i wskazania co do dalszego postępowania, które wiążą organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a ponadto także inne sądy. Nie było możliwości, aby do dnia 31 sierpnia 2022 r. Śląski Kurator Oświaty wydał ponowną opinię co do zamiaru likwidacji już z tego powodu, że wyrok zapadł w dniu 13 grudnia 2022 r. Tym samym Rada Gminy L. chcąc, aby sprawa wyrażenia opinii co do zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w R. była rozpoznana, podjęła uchwałę przesuwającą termin likwidacji na dzień 31 sierpnia 2023 r. W ten sposób Rada Gminy umożliwiła zastosowanie się tak Śląskiego Kuratora Oświaty, jak i w razie wniesienia zażalenia Ministra Edukacji i Nauki do wiążących te organy sądowych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania i wiążącej oceny prawnej.
W tej sprawie ponownie prowadząc postępowanie tak Minister Edukacji i Nauki, jak i Śląski Kurator Oświaty uznały, że nie są związane ww. prawomocnym wyrokiem na datę wydania przez te organy postanowień i ponownie zajęły identyczne stanowisko jak w postanowieniach uchylonych wydanym w tej sprawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22.
Oznacza to, że wiążący w tej sprawie wyrok został całkowicie pominięty. Taka sytuacja prowadzi do tego, że nawet wielokrotnie mogą sądy administracyjne wydawać wyroki w tej samej sprawie, dotyczące tego samego likwidacji szkoły, a i tak za każdym razem organy administracji oświatowej będą uznawały się za niezwiązane sądowymi rozstrzygnięciami. Taki sposób procedowania jest nie do zaakceptowania.
Jeżeli w danej sprawie został wydany wyrok kasacyjny to dla organu administracji ponownie rozpatrującego sprawę, jak też każdego innego organu orzekającego w danej sprawie, zawarty w takim wyroku pogląd dotyczący zastosowanych przepisów, jak również ocena co do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, jest - co wymaga podkreślenia - wiążąca. Wiążący charakter wskazań i wykładni przepisów prawa oznacza, że skutki wydanego wyroku wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, ale także na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia administracyjnego.
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy mając na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wcześniej popełnionych wadliwości (por. wyrok NSA z 27 maja 2025 r. sygn. akt I OSK 981/24).
Tym samym Rada Gminy L. podejmując w dniu [...] września 2022 r. uchwałę zmieniającą jedynie termin likwidacji nie spowodowała powstania nowej sprawy administracyjnej, ale uchwała ta skutkuje kontynuacją dotychczasowej sprawy już raz ocenionej przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22 i wyrok ten będąc wiążący w tej sprawie winien być w pełni uwzględniony przez organy.
Skoro tak się nie stało, to trafnie Sąd pierwszej instancji uchylił zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie wojewódzkiego kuratora oświaty.
Tym samym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 P.p.s.a. jest niezasadny.
Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 2 i art. 126 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, jak podnosi to strona skarżąca kasacyjnie, zmiany stanu faktycznego w tym zakresie, że w dniu 31 sierpnia 2022 r. upłynął pierwotny termin likwidacji Szkoły Podstawowej w R., a tym samym niezasadnym uchyleniu zaskarżonego postanowienia Ministra oraz poprzedzającego go postanowienia Kuratora Oświaty.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie zmiana ta, tj. zmiana daty przewidywanej likwidacji szkoły podstawowej ma wręcz fundamentalne znaczenie w tej sprawie i spowodowała, że jest to nowa sprawa, a więc wcześniej wydany wyrok sądu administracyjnego dotyczący tego samego zakresu likwidacji tej samej szkoły nie jest wiążący z tego powodu, że wówczas data likwidacji szkoły była wyznaczona na dzień 31 sierpnia 2022 r., a po zmianie tej daty dokonaną uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] września 2022 r. nr [...] na dzień 31 sierpnia 2023 r. nastąpiła także zmiana przedmiotu samej sprawy.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył żadnych z powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolując w zakresie tych zarzutów zaskarżony wyrok należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w istocie jedynie wskazał, że uznanie w tym postępowaniu braku związania poprzednio wydanym wyrokiem narusza szereg przepisów prawa także procesowego, a w tym m.in. zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.), zasadę budowania zaufania stron do organów wykonujących administrację publiczną (art. 8 § 1 K.p.a.), zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.) poprzez brak możliwości wyjaśnienia zasadności przesłanek rozstrzygania bez uwzględnienia wiążącej mocy wcześniej wydanego w tej sprawie prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, co skutkowało brakiem możliwości sporządzenia poprawnego uzasadnienia stosownie do treści art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a.
Tym samym wbrew zarzutom strony skarżącej kasacyjnie dotyczących naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie oceniał zaskarżonego postanowienia w zakresie jego meritum ale stwierdził, że pominięcie przez właściwego Ministra (jak również przez Śląskiego Kuratora Oświaty) jak istotnej okoliczności jaką był wydany w tej sprawie wyrok sądu administracyjnego powoduje, że przedwczesnym byłaby ocena zaskarżonego postanowienia co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stanowisko to jest w pełni poprawne. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności ocenić, czy organy wydające przedmiotowe postanowienia zastosowały się do wiążącego ich wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skoro w obu postanowieniach nie ma żadnego odniesienia się do poglądu zawartego w ww. wyroku z 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22, jak i do wiążących w tym wyroku wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, to nie stanowiło naruszenia prawa wskazanie, że takie działanie organów narusza podstawowe zasady zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego takie jak zasada praworządności, budowania zaufania do organów administracji i przekonywania. W tej sprawie brak uwzględnienia w uzasadnieniach wydanych postanowień przez rządową administrację oświatową wskazań co do prowadzenia postępowania i wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego doprowadził także do wadliwego sporządzenia uzasadnienia, naruszającego art. 124 § 2 K.p.a. i w związku z art. 126 K.p.a. także art. 107 § 3 K.p.a.
Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 89 ust. 1 i ust. 3 Prawa oświatowego są przedwczesne do ich oceny, ponieważ na ich podstawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię instytucji nadzoru sprawowanego przez rządową administrację oświatową nad uchwałami w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej. Takiej wykładni w tej sprawie nie stosował Sąd pierwszej instancji, ale wyraźnie wskazał, jakie w tym zakresie stanowisko zajął ten sam Sąd we wiążącym w tej sprawie prawomocnym wyroku dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1498/22. Wyrok ten, co istotne, wiązał nie tylko Śląskiego Kuratora Oświaty i Ministra Edukacji i Nauki, ale także Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym dla podkreślenia mocy wiążącej ww. wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył najważniejsze argumenty, wykładnię przepisów prawa i wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku z dnia 13 grudnia 2022 r. stwierdzając, że w żadnym zakresie nie zastosował się do niego zarówno Śląski Kurator Oświaty, jak i Minister Edukacji i Nauki. Sąd wskazując na wiążący charakter wykładni przepisów prawa, w tym także charakteru nadzoru sprawowanego w oparciu o art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego trafnie stwierdził, że nie dokonuje ponownej oceny tego nadzoru, ale związany jest już raz wyraźnie wyrażonym stanowiskiem.
Także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 94 Prawa oświatowego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie jest zasadny. Przepis ten reguluje okres roku szkolnego wskazując, że rok szkolny zaczyna się z dniem 1 września a kończy z dniem 31 sierpnia kolejnego roku kalendarzowego. Skoro likwidacja takiej szkoły podstawowej jaka była objęta tą sprawą mogła być dokonana tylko na koniec roku szkolnego (art. 89 ust. 1 ww. ustawy), to nie budzi wątpliwości, że w razie braku zakończenia postępowania administracyjnego poprzedzającego możliwość jej likwidacji przed końcem roku szkolnego, właściwa rada gminy podjęła uchwałę przesuwającą datę likwidacji na koniec kolejnego roku szkolnego. Do żadnego naruszenia art. 94 Prawa oświatowego nie doszło w tej sprawie.
Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny, to Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Gminy L. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez stronę skarżącą, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). Natomiast do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Ponieważ wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz Gminy L. nie został sporządzony przez adwokata lub radcę prawnego, a sama strona składająca ten wniosek nie wskazała na poniesienie przez nią kosztów stosownie do art. 205 § 1 P.p.s.a., to nie ma podstaw do zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.