III OSK 7430/21

III OSK 7430/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 445/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-01
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji F. z/s w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 445/21 w sprawie ze skargi Fundacji F. z/s w K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Fundację F. z/s w K. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2021 roku sygn. akt IV SA/Wa 445/21, którym oddalono skargę w/w Fundacji na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2021 roku w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną dla podmiotu korzystającego ze środowiska za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
W dniu [...] września 2020 roku Fundacja F. z/s w K. złożyła do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej dla V. Sp. z o.o. [...] w S. za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłu do powietrza wydanego przez Starostę K. w dniu [...] września 2011 roku zmienionego decyzją z dnia [...] października 2015 roku. W piśmie tym Fundacja zawarła również wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Fundacja uzasadniła swoimi celami statutowymi, zgodnie z którymi Fundacja zajmuje się działaniami podejmowanymi na rzecz ochrony środowiska. Zgodnie z treścią wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, celami statutowymi Fundacji są;
1) ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego jako główny cel fundacji;
2) wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego, ochrony praw człowieka oraz praw konsumentów, ochrony przed dyskryminacją i innych interesów publicznych;
3) podejmowanie starań na rzecz realizacji zasad demokratycznego państwa prawa, przejrzystości w życiu publicznym, społecznej kontroli nad instytucjami zaufania publicznego oraz przeciwdziałania patologiom życia publicznego i społecznego;
4) wspieranie szeroko uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych;
5) propagowanie i wspieranie zasad społeczeństwa obywatelskiego;
6) analiza, komentowanie i propagowanie prawa ochrony środowiska naturalnego wśród polskich organizacji ekologicznych, publiczności laickiej i fachowej;
7) świadczenie bezpłatnej pomocy informacyjnej i doradczej organizacjom pozarządowym, obywatelom i gminom;
8) kształcenie, wychowywanie i szerzenie oświaty w zakresie ochrony środowiska naturalnego.
W uzasadnieniu wniosku Fundacja podniosła także, że jej udział w sprawie w charakterze uczestnika postępowania służyć będzie nie tylko interesowi samych jej członków, lecz także będzie wspierać poszanowanie obiektywnie rozumianego interesu społecznego, przybierając postać ochrony praw lokalnej społeczności czy też istniejących dóbr i wartości w trosce przyszłe pokolenia.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska dołączył do akt sprawy pismo- zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego noszące datę [...] lipca 2020 roku w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej V. Sp. z o.o. [...] w S. za stwierdzone przekroczenie wprowadzanego do powietrza zanieczyszczenia w postaci NOx (NO2) oraz w postaci CO.
Natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2020 roku odmówił dopuszczenia Fundacji F. na prawach strony w powyższym postępowaniu administracyjnym.
W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż prowadzone przez organ postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, nie jest postępowaniem sensu stricte dotyczącym podejmowania przez organ działań związanych z ochroną środowiska. W ocenie organu I instancji postępowania tego, z uwagi na jego sankcyjny charakter, nie można bowiem zaliczyć do postępowania mającego na celu ochronę środowiska. Jednocześnie, niezależnie od powyższego, jak podniósł organ, nawet, gdy w istocie, udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, to jednak organ administracji publicznej może uznać przedmiotowe żądanie organizacji społecznej za niezasadne w sytuacji, kiedy nie przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu interes społeczny rozumiany jako podejmowanie działań na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. jak ochrona zdrowia, przyrody, wartości kulturowych czy też zabytków, nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w danym, konkretnie toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć zatem związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu. W niniejszej sprawie natomiast przedstawiony związek nie występuje. Postępowanie, do którego ubiega się przyłączyć Fundacja ma, jak wskazano już powyżej, charakter sankcyjny, którego wynik nie będzie miał wpływu na ochronę środowiska naturalnego, ochronę praw człowieka, praw: konsumentów, czy ochronę przed dyskryminacją jak i innych interesów publicznych. Tym samym wskazana we wniosku argumentacja Fundacji o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, nie uzasadnia przedmiotowego żądania.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem w/w Fundacja wniosła zażalenie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 roku powołując się na art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 144, w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Małopolskiego WIOŚ. Organ odwoławczy uznał za w pełni zasadne stanowisko organu I instancji. Wskazał, iż Fundacja ani we wniosku o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła, aby jej udział we wnioskowanym postępowaniu miał się aktywnie przyczynić do lepszego wypełnienia celów statutowych. A także, postępowanie te, do którego zamierza przystąpić skarżąca, nie będzie rozstrzygać zagadnień mających na celu poprawę stanu środowiska naturalnego. Ma ono bowiem charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do podejmowanych przez V. Sp. z o.o. działań, z przekroczeniem norm - ilości wprowadzonego do powietrza zanieczyszczenia. Podobnie też, w ocenie organu odwoławczego, w okolicznościach badanej sprawy, brak jest interesu społecznego (art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.), który by przemawiał za dopuszczeniem Fundacji do przedmiotowego postępowania. Fundacja bowiem tylko w sposób ogólny powołuje się na zasady ochrony środowiska, wskazując że działanie na rzecz ochrony środowiska zawsze leży w interesie społecznym. Organ odwoławczy podkreślił, że wynik postępowania nie będzie miał wpływu na tworzenie warunków korzystnych dla kształtowania środowiska naturalnego, ochrony przyrody. Tym samym przystąpienie Fundacji do tego postępowania nie będzie stanowiło działania zmierzającego do ochrony środowiska. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że żądanie Fundacji w zakresie wszczęcia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postępowania w przedmiocie wymierzenia V. Sp. z o. o. [...] w/w administracyjnej kary pieniężnej pozostaje przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych.
Na powyższe postanowienie Fundacja F. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej działania w zakresie statutowej działalności. Fundacja podniosła, iż ochrona środowiska nie polega jedynie na dążeniu do poprawy stanu środowiska ale również na przyczynianiu się do jego niepogarszania. Cel statutowy Fundacji polegający na "ochronie środowiska" jest realizowany zarówno poprzez działania zmierzające do poprawy stanu środowiska, jak również poprzez podejmowanie działań mających na celu zachowanie równowagi przyrodniczej oraz sprawowanie społecznej kontroli nad organami, których zadaniem jest przyczynianie się do szeroko pojętej ochrony środowiska. Przedmiotowa sprawa odnosi się zatem do w/w zakresu celów Fundacji, dotyczy ona bowiem ściśle emisji zanieczyszczeń do powietrza a nałożenie kary administracyjnej za nieprzestrzeganie wymogów wskazanych w pozwoleniu ma na celu egzekwowanie przepisów dotyczących właśnie ochrony środowiska. W ocenie skarżącej błędne jest także stanowisko organów, iż za udziałem Fundacji w przedmiotowej sprawie nie przemawia również interes społeczny. Wskazując na wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1339/09 Fundacja wyjaśniła, iż działanie na rzecz ochrony środowiska, jako dobra wspólnego, zawsze bowiem leży w interesie społecznym. Wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 lipca 2021 roku oddalił skargę.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, po przedstawieniu ustaleń poczynionych przez organy administracji publicznej, zaskarżonych orzeczeń oraz stanowiska skarżącej Fundacji stwierdził, że wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna może być dopuszczona do udziału w sprawie jedynie w przypadku spełnienia jednocześnie trzech warunków. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. W każdym przypadku wobec braku stałego wzorca należy spełnienie powyższych warunków, w szczególności drugiego i trzeciego rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 663/11, Lex 1217445).
W dalszej części uzasadnienia, odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Sąd I instancji uznał, że nie zostało wykazane czy przedmiot postępowania mieści się w celach statutowych Fundacji. Zgodnie bowiem z treścią statutu Fundacji (rubryka 3 - cel i działanie organizacji - KRS) do jej celów m.in. należy ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego; wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego, ochrony praw człowieka oraz praw konsumentów, ochrona przed dyskryminacją i innych interesów publicznych; wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zabytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych. Z powyższego wynika, iż postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie mieści się w powyższych kategoriach. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można abstrahować od charakteru prawnego sankcji administracyjnej, która stanowi ujemne skutki dla podmiotów, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa na co zwraca się uwagę w doktrynie (na dowód czego Sąd I instancji przytoczył liczną literaturę prawną). Są one wymierzane zarówno osobom fizycznym jak i prawnym automatycznie z tytułu odpowiedzialności obiektywnej. Niewątpliwe zatem postępowanie w sprawie wymierzenia kary stanowi postępowanie odrębne od postępowania mającego na celu przyjęcie programu ochrony środowiska (zanieczyszczenie powietrza). Wynik postępowania w tym zakresie prowadzi zatem do ustalenia wysokości kary, bezpośrednio nie wpływając na zmianę warunków ochrony środowiska. W postępowaniu, do którego Fundacja zgłosiła swój udział nie rozstrzyga się zatem kwestii, których przesądzenie wywrze bezpośredni wpływ na środowisko naturalne, w szczególności nie jest to postępowanie w przedmiocie wydania uchwały dotyczącej programu ochrony powietrza. Co prawda zgodnie z art. 272 ustawy Prawo ochrony środowiska kary administracyjne zaliczone zostały do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska, jednak rozstrzygnięcie wydane w tym zakresie, związek z ochroną środowiska będzie miało jedynie taki, że jest skutkiem niedochowania obowiązku pozwolenia dotyczącego ochrony powietrza. Nadto, przedmiot tego postępowania nie mieści się w zakresie propagowania i promowania kształtowania środowiska, wspierania edukacji, inicjatyw i postaw nastawionych na ochronę środowiska, działalności na rzecz organizacji, instytucji, osób prawnych i fizycznych zajmujących się ochronną środowiska czy propagowania nowoczesnych technologii zmierzających do ochrony środowiska, tj. w zagadnieniach wymienionych w statucie Fundacji.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że zasadnie organ argumentował, że wynik przedmiotowego postępowania administracyjnego nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego. Relacja celów statutowych Fundacji wobec przedmiotowego postępowania administracyjnego jest na tyle odległa, że nie uzasadnia także istnienia interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w tym postępowaniu. Skoro wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska, to tym bardziej cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano, nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że brak jest bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska, a to - mimo istnienia powiązań pośrednich - powoduje, że udział organizacji społecznej nie może być zapewniony. Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił zasadności zarzutów skargi i uznał zaskarżone postanowienie za wydane zgodnie z obowiązującym prawem, co skutkowało w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja F., wnosząc, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a., o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
a) naruszenie prawa materialnego, a to art. 272 pkt 2 w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że kara administracyjna ma charakter jedynie fiskalny, a jej nakładanie nie ma wpływu na ochronę środowiska,
b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, która podlegała uwzględnieniu, ze względu na naruszenie przez organ w zaskarżonej decyzji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że Fundacja nie spełniła przesłanek dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego Fundacja podniosła, że należy zgodzić się z przywołanym przez Sąd twierdzeniem, że administracyjna kara pieniężna, wyartykułowana w art. 272 pkt 2 p.o.ś, pełni również funkcję fiskalną, ale zarówno doktryna jak i orzecznictwo nie dostarczają argumentów za przyjęciem jej prymatu. Jak wskazuje nauka prawa ochrony środowiska administracyjne kary pieniężne co do zasady są wymierzane za naruszenie wymagań ochrony środowiska, najczęściej określonych w skierowanym do takiego podmiotu akcie administracyjnym. Kary te odgrywają przede wszystkim rolę prewencyjną, nie powinny być natomiast traktowane jako swoiste odszkodowania za straty środowiskowe, wypłacane na rzecz Skarbu Państwa. Celem pierwszoplanowym kar administracyjnych jest funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, a dopiero na końcu represyjna. Istnienie kar oraz postępowanie w przedmiocie ich wymierzenia, mają zniechęcać podmioty korzystające ze środowiska do naruszeń warunków pozwoleń, służą ochronie środowiska poprzez kształtowanie w podmiotach korzystających ze środowiska postaw skoncentrowanych na przestrzeganiu warunków ochrony środowiska. W świetle powyższej argumentacji stanowisko Sądu, jakoby administracyjna kara pieniężna wymierzana na podstawie przepisów p.o.ś. miała charakter wyłącznie instrumentu fiskalnego, należy uznać za nieprawidłowe. Prawidłowa wykładania art. 272 pkt 272 pkt 2 w zw. z art 298 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że administracyjna kara pieniężna stanowi jeden ze środków ochrony środowiska i ma na celu, oprócz wymierzenia sankcji, również oddziaływanie prewencyjne, zarówno indywidualne i ogólne. Wymierzenie odpowiednio dotkliwej, adekwatnej do skali naruszenia przepisów o ochronie środowiska, kary pieniężnej prowadzi do lepszej ochrony środowiska w przyszłości.
Uzasadniając natomiast zarzut naruszenia przepisów postepowania Fundacja podniosła, że błędne stanowisko Sądu, że przedmiot postępowania w sprawach o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej nie wiąże się w dostatecznym stopniu z jej działalnością statutową oraz, że wynik takiego postępowania nie wywrze bezpośredniego wpływu na stan środowiska naturalnego jest konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego - art. 272 pkt 2 w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Pojęcie ochrony środowiska jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygn. akt IV Sa/Wa 2127/17 ma bowiem bardzo szeroki zakres przedmiotowy, który obejmuje zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i tylko z jego ochroną związane. Określenie "środowisko" ma szersze znaczenie pojęciowe niż "przyroda", skoro według definicji z art 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 za zm.), środowisko obejmuje też elementy przyrodnicze przekształcone przez człowieka i to mimo tego, że w pojęciu przyrody mieszczą się również twory przyrody nieożywionej. Następstwem tak szerokiego ujęcia ochrony środowiska jest fakt, że liczba spraw mieszczących się w tej kategorii jest bardzo duża, w związku z czym również udział organizacji ekologicznych w postępowaniu administracyjnym może być bardzo szeroki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w dnia 4 grudnia 2013 r., lI SA/Ke 920/13). Zdaniem Fundacji nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej dotyczy ochrony środowiska. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie dotyczącej innej osoby organizacja społeczna może występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Treść statutu Fundacji wyraźnie potwierdza, iż jest to organizacja realizująca działania mające na celu ochronę środowiska. W myśl tego statutu, celem Fundacji jest m.in. ochrona przyrody, krajobrazu oraz środowiska naturalnego, wspieranie, promowanie i propagowanie ochrony środowiska naturalnego. Fundacja realizuje swoje cele m.in. poprzez uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska naturalnego, prawa konsumentów i inne interesy publiczne. W rezultacie należy stwierdzić, iż cele statutowe Fundacji uzasadniają jej udział w przedmiotowym postępowaniu.
Fundacja nie podzieliła stanowiska Sądu, że przedmiotowe postępowanie ma charakter wyłącznie sankcyjny i następczy w stosunku do działania podmiotu korzystającego ze środowiska i doprowadzi jedynie do ustalenia wysokości kary i nie wpłynie na zmianę warunków ochrony środowiska. Wskazała, że zgodnie z funkcją prewencyjną administracyjnej kary pieniężnej, wymierzenie kary dotkliwej stanowić będzie sygnał na przyszłość, że naruszenia prawa ochrony środowiska spotyka się z reakcją aparatu państwowego zarówno dla podmiotu, któremu wymierzy się karę jak również dla innych podmiotów korzystających ze środowiska, co realnie wpłynie na stan ochrony środowiska. Nie jest zatem słuszne twierdzenie, że wynik postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wywrze bezpośrednio wpływu na stan środowiska naturalnego - jednak nawet jeśli przyjąć, że takiego bezpośredniego wpływu nie ma, to istnieje wpływ pośredni, który wystarczy dla przyjęcia, że postępowanie jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska.
Nadto zdaniem Fundacji za jej dopuszczeniem do udziału w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny. Zakład, którego dotyczy postępowanie w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej prowadzi działalność, która jest źródłem bardzo silnych uciążliwości, w tym uciążliwości zapachowych, dla mieszkańców okolicznych nieruchomości. Wskazują na to liczne protesty i skargi mieszkańców, które wpływały również do organów administracji, w tym Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie. Fundacja od lat zaangażowana jest we wsparcie mieszkańców Skawiny w ich staraniach o ograniczenie negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko. Okoliczności te zostały opisane w skardze do Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim wypada, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 272 pkt 2 w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska - pomimo braku powiązania ich z odpowiednimi przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - należy zatem rozumieć jako zarzuty dokonania przez Sąd wadliwej - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - oceny stosowania przez GIOŚ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego zawartych w wskazanej ustawie Prawo ochrony środowiska. Powiązanie tych zarzutów z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie jest wystarczające, ponieważ art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. określa jedynie na jakich podstawach można oprzeć skargę kasacyjną, a więc Sąd I instancji nie stosował tego unormowania. Zauważyć przy tym wypada, że w zarzucie naruszenia art. 31 § 1 i 2 k.p.a. oraz w pierwszym z dwóch zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 272 pkt 2 w zw. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska podano, że stanowią one podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. (czyli naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Wadliwości te jednak nie dyskwalifikują przedmiotowej skargi kasacyjnej, gdyż jest możliwa merytoryczna ocena podniesionych w niej zarzutów. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego sądu Administracyjnego z 26 października 2009 roku, sygn. akt I OPS 10/09).
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organizacja społeczna może brać udział w charakterze podmiotu postępowania administracyjnego na prawach strony w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przez ustawodawcę takich jak: postępowanie w sprawie dotyczy innej osoby (osoby trzeciej), musi zachodzić związek przyczynowy organizacji z przedmiotem postępowania oraz za udziałem organizacji w postępowaniu powinien przemawiać interes społeczny. Niespełnienie chociażby jednego z tych warunków powoduje, że organ administracji powinien odmówić organizacji społecznej dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Jednocześnie przy ustalaniu kwestii spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna interpretacja rozszerzająca, bowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 897/08, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aut. R Hauser, M. Wierzbowski, Duże Komentarze Becka – wydanie 6 str. 431).
Przypomnieć należy, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia była odmowa dopuszczenia Fundacji F. z siedzibą w K. do udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej V. Sp. z o.o. za naruszenie warunków pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza wydanego przez Starostę K. w dniu [...] września 2011 roku zmienionego w dniu [...] października 2015 roku. Przedmiotem postępowania w którym skarżąca kasacyjnie Fundacja zgłosiła żądanie dopuszczenia jej do udziału na prawach strony jest wymierzenie kary pieniężnej, a zatem pociągnięcie do odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie obowiązku nałożonego w decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni opowiada się za stanowiskiem wyrażonym między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 roku, że przesłanka interesu społecznego, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w sprawach, w których dokonuje się autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtując treść uprawnień lub obowiązków jednostek, a mające wpływ pośredni też na inne wartości jak np. ochrona środowiska. Kara administracyjna nie kształtuje ani bezpośrednio, ani pośrednio treści uprawnień lub obowiązków, które już uprzednio zostały skonkretyzowane (w niniejszej sprawie w pozwoleniu środowiskowym). To, że nakładanie kary administracyjnej oprócz funkcji represyjnej i fiskalnej pełni też funkcję prewencyjną nie może być podstawą do wyprowadzenia interesu społecznego jako przesłanki dopuszczenia do udziału organizacji społecznej w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy nakładaniu kary administracyjnej obowiązuje konstytucyjna zasada proporcjonalności, z którą należy wiązać nie tylko wymierzenie kary w odpowiedniej wysokości, ale także taką interpretację przepisów prawa, która nie pozwala na dopuszczenie do rozszerzenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego. Podmioty które nie mają w sprawie własnego interesu prawnego, a w imieniu ogólnie stojącego interesu społecznego domagają się rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia kary pieniężnej nie spełniają przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W pełni należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że przesłanka warunkująca dopuszczenie danej organizacji społecznej do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dotycząca związku między jej celami statutowymi z przedmiotem postępowania występuje w sprawach, w których dokonuje się konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku w oparciu o normy materialne prawa administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej nie kształtuje się bezpośrednio ani pośrednio treści uprawnień lub obowiązków danego podmiotu a jedynie wymierza się sankcję za ich przekroczenie lub brak realizacji. Trudno w takiej sytuacji dopatrzeć się związku między działalnością statutową danej organizacji społecznej, której przedmiotem jest ochrona środowiska a przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia osobie trzeciej administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych norm wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska na wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza.
W przedmiotowej sprawie z zapisów statutowych Fundacji wnoszącej skargę kasacyjną wynika, że jej podstawowym przedmiotem działania jest w szczególności działanie na rzecz ochrony przyrody, krajobrazu i oraz środowiska naturalnego, wspieranie, promowanie oraz propagowanie ochrony środowiska naturalnego, wspieranie szerokiego uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach dotyczących ochrony środowiska naturalnego, zbytków kultury, praw człowieka jak i innych interesów publicznych, kształcenie, wychowywanie i szerzenie oświaty w zakresie ochrony środowiska naturalnego (§ 7 ust. 3 statutu). Zgodnie z § 8 Fundacja realizuje swoje cele między innymi poprzez organizowanie kampanii, składanie petycji i podejmowanie innych form aktywności w celu ochrony środowiska naturalnego, przygotowywanie i wdrażanie projektów, opinii, badań i programów dotyczących ochrony środowiska, działalność doradczą i konsultacyjną, uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i innych, w których mogą być naruszone interesy ochrony środowiska naturalnego. Powyższe cele działania Fundacji i formy jej realizacji niewątpliwie związane z ochroną środowiska odnośnie do przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego są na tyle odległe, że trudno dopatrzeć się związku prawnego między nimi. Określona w statucie organizacji społecznej jej działalność, cele jej działalności, muszą być jak najściślej określone, tak by dawały możliwość bezspornego ustalenia, że wiążą się bezpośrednio z przedmiotem sprawy, do udziału w której organizacja zamierza przystąpić na prawach strony. To obowiązkiem organizacji społecznej, żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest dołożenie wszelkich starań, aby ten związek został wykazany. Organizacja ta nie może poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych, ale powinna wykazać związek prawny między tymi celami, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Jest to w szczególności istotne w sytuacji, gdy cele działalności statutowej i formy jej realizacji są określone w sposób bardzo ogólny. Z samego podstawowego celu działalności Fundacji wnoszącej w niniejszej sprawie skargę kasacyjną jakim jest ochrona środowiska naturalnego i form jej realizacji nie wynika wspominany związek prawny między tą działalnością a przedmiotem postępowania administracyjnego. Fundacja usiłuje ten związek wykazać poprzez stosowanie wykładni rozszerzającej dotyczącej jej przedmiotu działalności i powiązanie jej z przedmiotem postępowania administracyjnego. W statucie Fundacji w żadnym z jej postanowień nie mówi się, że jedną z form działalności związanej z realizacją podstawowego celu jej działalności jaką jest ochrona środowiska naturalnego jest udział w postępowaniach administracyjnych w sprawie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za naruszenie norm związanych z jego ochroną. Taką formę jej działalności trudno też wyinterpretować w sposób niebudzący wątpliwości z poszczególnych postanowień statutowych, przy założeniu, że wkładania rozszerzająca nie jest dopuszczalna.
Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów art. 272 pkt 2 w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że jednym z środków finansowo- prawnych ochrony środowiska jest administracyjna kara pieniężna a drugi stwierdza, że administracyjne kary pieniężne wymierza się w drodze decyzji za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. O ile zgodzić należy się ze stwierdzeniem skarżącej kasacyjnie Fundacji, że powyższy środek finansowo- prawny ochrony środowiska pełni obok funkcji represyjnej także rolę prewencyjną o tyle nie może to stanowić podstawy do przyjęcia, że organizacje społeczne do których zadań statutowych należy ochrona środowiska mogą z tego wywodzić interes prawny uzasadniający ich dopuszczenie do udziału w sprawie o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o ochronie środowiska, ilości lub rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Z sformułowanego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 272 pkt 2 w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i jego uzasadnienie wynika, że Fundacja wywodzi istniejący związek prawny między jej statutową działalnością a przedmiotem postępowania administracyjnego z funkcji jaka ma spełniać wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej tj. z funkcji represyjnej a w szczególności prewencyjnej. Wymierzenie odpowiedniej dolegliwości, adekwatnej do skali naruszenia przepisów ochrony środowiska ma prowadzić do lepszej jego ochrony. Przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wiąże się bezpośrednio w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. z celami statutowymi Fundacji. Jest to związek wyprowadzony w oparciu o przeprowadzoną rozszerzającą wykładnię zarówno celów działalności Fundacji i form jej działalności wskazanych w § 7 i 8 jej statutu. Należy ponownie podkreślić, że organizacje społeczne, w tym fundacje, ubiegające się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie mogą poprzestać na przedstawieniu swoich celów statutowych. Organizacja społeczna powinna również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez dane postępowanie administracyjne jego celów. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem w nim organów administracji. Powyższe w przedmiotowej sprawie nie zostało wykazane przy zachowaniu przesłanek wyżej wspomnianych. Trudno uznać aby udział w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie przez dany podmiot dopuszczalnych norm wprowadzania do powietrza gazów lub pyłów przyczynił się do realizacji celu jakim jest ochrona środowiska. Dotyczy to w szczególności, tak jak w niniejszej sprawie, wymierzenia wspomnianej kary za naruszenie obowiązków danego podmiotu związanego z wprowadzaniem gazów lub pyłów do powietrza w decyzjach już uprzednio wydanych, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska na określonym przez ustawodawcę poziomie.
Powyższe czyni również bezzasadnym drugi z podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 31 § 1 i 2 k.p.a. polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że Fundacja nie spełnia przesłanek dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Z uzasadnienia powyższego zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie, powołując się na szeroką wykładnię pojęcia ochrony środowiska, rolę jaką odgrywa administracyjna kara pieniężna w egzekwowaniu obowiązków z zakresu ochrony środowiska oraz statutową działalność Fundacji związaną z jego ochroną, twierdzi, że błędne jest stanowisko Sądu o braku spełnienia przesłanki interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ponadto Fundacja uzasadniała w tym przedmiocie swoje stanowisko licznymi skargami ludności na działalność V. Sp. z o.o. w związku z prowadzoną przez tą spółkę w S. działalnością gospodarczą. Pomijając brak związku prawnego między statutową działalnością Fundacji a przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, o czym wyżej już wspomniano, podnieść należy, że nie wystarczy ogólnikowe powołanie się przez Fundację, że działa w interesie społecznym, powołując się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia, życia ludzi itp. bowiem są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałby być dopuszczona do udziału w sprawie w każdym postępowaniu administracyjnym. Chodzi natomiast o to aby, powołując się na interes , który jest interesem ogólnym, organizacja zamiast używania ogólnikowych stwierdzeń, wskazywała konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w danym postępowaniu uczestniczyć. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 roku, sygn. akt II GSK 1699/14 stwierdzono, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Racjonalnie pojmowana kontrola społeczna, czemu ma służyć dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia za uwzględnieniem wniosku organizacji gdy przemawia za tym interes społeczny, a nie inne okoliczności np. interes indywidualny. Samo powołanie się na działalność statutową i funkcje jakie ma realizować wymierzona administracyjna kara pieniężna nie jest wystarczające do wykonania przesłanki interesu prawnego o którym mowa w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.