III OSK 743/25

III OSK 743/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 690/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-01-08
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 37
art. 156 § 5b
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. – redaktora naczelnego czasopisma [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt III SAB/Gl 690/24 w sprawie ze skargi M.J. – redaktora naczelnego czasopisma [...] na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt III SAB/Gl 690/24, oddalił skargę M.J. - redaktora naczelnego czasopisma [...]- na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M.J., redaktor naczelnego czasopisma [...] (dalej: "skarżący"), pismem z dnia 28 lipca 2024 r. zwrócił się do Prokuratora Rejonowego [...] (dalej: "organ" lub "Prokurator") o udostępnienie informacji publicznej w postaci udzielenia dostępu do akt postępowania o sygn. [...] wraz z prawem wykonania zdjęć dokumentów z akt postępowania oraz udzielenie w terminie 7 dni stanowiska organów co do kwalifikacji czynu wskazanego w zawiadomieniu. W piśmie tym wskazał jako podstawę prawną art. 3a i 4 ustawy Prawo prasowe.
W odpowiedzi na ww. pismo organ drogą elektroniczną 7 sierpnia 2024 r. poinformował skarżącego, że akta sprawy zakończonej nie podlegają udostępnieniu we wskazanym przez niego trybie, albowiem zastosowanie znajduje w tej sytuacji art. 156 § 5b ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 37; dalej: "k.p.k."). Zdaniem Prokuratora zgłoszone przez stronę żądanie nie dotyczy informacji publicznej, która dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów, z czym organ ma do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego organ stwierdził, że wystosowaną do wnoszącego odpowiedź należało ograniczyć jedynie do pisemnej informacji, iż wniosek nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.").
Skarżący pismem z 16 września 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku dostępowego z 28 lipca 2024 r. podnosząc, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną, zaś organ nie udzielił mu dostępu do sprawy pomimo upływu miesiąca od złożenia wniosku. W ocenie skarżącego każda informacja zawarta w aktach postępowania sądowego lub karnego jest informacją publiczną i przestaje być niejawna po zakończeniu postępowania. W ocenie skarżącego organ pozostaje bezczynny, gdyż pomimo upływu terminu ustawowego 14 dni na udzielenie informacji i przesłanie danych - informacji publicznej nie przedstawiono.
Prokurator w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek dostępowy wpłynął do organu 28 lipca 2024 r., zaś odpowiedź udzielona została pismem z dnia 7 sierpnia 2024 roku. Powyższe oznacza zachowanie 14-dniowego terminu. Jakkolwiek w terminie tym skarżący nie otrzymał żądanej informacji publicznej, jednak został poinformowany, iż w przypadku akt spraw zakończonych znajduje zastosowanie art. 156 § 5b k.p.k., a jego wniosek zostanie przekazany prokuratorowi nadzorującemu celem jego rozpoznania w trybie art. 156 k.p.k.
W piśmie procesowym z 18 października 2024 r. skarżący ponowił zarzut bezczynności wobec organu w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej dotyczącej dostępu do akt sprawy w celu wykonania fotokopii akt ze wszystkich kart z akt postępowania o sygn. [...].
Przywołanym powyżej wyrokiem z dnia 8 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że dostęp do akt sprawy postępowania prowadzonego przez organy Prokuratury jest regulowany przepisami k.p.k. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Ponadto z art. 156 § 5 k.p.k. wynika, że w toku postępowania przygotowawczego akta sprawy mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione innym osobom. Z kolei stosownie do art. 156 § 5b k.p.k. przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1 i 5 k.p.k. adresowane są do każdego oraz zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Ponadto powołane przepisy k.p.k. stanowią "przepisy innych ustaw" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. Przepisy u.d.i.p. nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów k.p.k. sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają udostępnieniu wyłącznie na podstawie przepisów k.p.k.
Powyższe zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza, że w realiach niniejszej sprawy Prokurator nie pozostawał w bezczynności odnośnie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 28 lipca 2024 r. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji publicznej obejmującej dostęp do akt postępowania karnego w celu wykonania fotokopii akt lub przesłania w całości skanów wszystkich kart sprawy.
W piśmie z 7 sierpnia 2024 r. (omyłkowa data "7 lipca 2024 r.") Prokurator poinformował skarżącego o braku prawnej możliwości uwzględnienia zgłoszonego żądania i udostępnienia żądanych dokumentów na podstawie u.d.i.p. Jednocześnie organ prawidłowo wskazał, że dostęp do akt sprawy wskazanej przez skarżącego regulowany jest przepisami k.p.k., a nie u.d.i.p.
Konkludując Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wnioskowana informacja nie mogła zostać udostępniona w trybie określonym w u.d.i.p., a organ w zakreślonym, ustawowym 14 dniowym terminie poinformował o tym fakcie stronę, to organ nie pozostaje w bezczynności polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
Od powyższego orzeczenia skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając wyrokowi "kwalifikowane naruszenie art. 174 § 1 p.p.s.a." w związku z:
1. art. 1 ust 1 u.d.i.p w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne;
2. art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w związku z art. 7 Konstytucji, poprzez wadliwe zastosowanie to poprzez uznanie, iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego, podczas gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu;
3. art. 1 ust. 1 u.d.i.p w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne;
4. art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, a to w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, która to decyzja nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą - art. 45 ust. 1 Konstytucji;
5. art. 156 § 5 k.p.k. w związku z art. 156 § 5b k.p.k., a to w związku z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. oraz w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, a także związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, poprzez wadliwą wykładnie, to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą;
6. art. 156 § 5 k.p.k. w związku z art. 156 § 5b k.p.k., poprzez wadliwą wykładnię to poprzez uznanie, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonego postępowania karnego, podczas gdy norma stanowi, iż co do zasady jest to możliwe (za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom);
7. art 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez pominięcie, a to poprzez uznanie, iż odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego;
8. art 58 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe zastosowanie do sprawy, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego "postanowienia" i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania lub ewentualnie o zmianę zaskarżonego "postanowienia" i uwzględnienie wniosków skargi w całości. Dodatkowo wniósł o zasadzenie na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na rozprawie wg. klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie (zdalnej).
W piśmie procesowym z dnia 28 marca 2025 r. zatytułowanym "odstąpienie od apelacji" Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko wyrażane w dotychczasowym toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Z uwagi na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.
Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie. Pomijając fakt zaskarżenia "postanowienia", a nie zapadłego w sprawie wyroku, czy też nie wskazania częściowo nazw zaskarżonych aktów prawnych, jak i nie podania ich dat i publikatorów, to przede wszystkim autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie skarżącego kasacyjnie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje zarzutów do konkretnego punktu 1 lub 2 art. 174 p.p.s.a., z kolei przywołanej przez skarżącego w zarzutach jednostki redakcyjnej "Art. 174 § 1" ustawa p.p.s.a. nie zawiera, przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny podczas wydawania zaskarżonego orzeczenia. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki te nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej należy wskazać, że pierwszy i trzeci zarzut skargi kasacyjnej zostały zdublowane, gdyż zostały sformułowane w tym samym brzmieniu jako "kwalifikowane" naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji ich wadliwej wykładni i uznanie, że "informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego, czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych, z uwagi na treść powyższego zarzutu podkreślenia wymaga to, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.
Niezależnie jednak od powyższego o wadliwości omawianego zarzutu świadczy przede wszystkim to, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wykazuje, że Sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu o tym, że "informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej, a w szczególności o sposobie procedowania i przyczynach zakończenia procedowania w określonej sprawie mającej znaczenie publiczne". Wskazał natomiast, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących – co należy podkreślić w kontekście omawianego zarzutu - informacjami publicznymi. Sąd pierwszej instancji nie uznał zatem, że żądana przez skarżącego informacja nie posiada waloru informacji publicznej, lecz uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 1 ust. 2 u.d.i.p., gdyż dostęp do akt sprawy postępowania prowadzonego przez organy Prokuratury jest regulowany przepisami k.p.k. Nie jest to jednak tożsame z przypisywanym Sądowi pierwszej instancji na podstawie omawianego zarzutu poglądem, zgodnie z którym każda informacja zawarta w aktach zakończonego postępowania karnego nie stanowi informacji publicznej o działalności organów władzy publicznej. Sąd pierwszej instancji przyjmując, że złożony wniosek podlegał rozpatrzeniu w innym trybie, niż ten wynikający z u.d.i.p., nie stwierdził jednocześnie, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowiła informacji publicznej. Uznał jedynie, że objęta żądaniem informacja publiczna jest informacją, której ujawnienie podlega reżimowi prawnemu innemu niż ten określony w u.d.i.p., tj. przepisom k.p.k. Skoro więc WSA w Gliwicach nie wyraził przypisywanego mu na podstawie omawianego zarzutu poglądu, to nie mógł w taki sposób naruszyć jakiegokolwiek przepisu prawa, w tym i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP.
Podobnie zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut określony w punkcie drugim skargi kasacyjnej, gdzie jej autor zarzuca "kwalifikowane naruszenie" art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w związku z art. 7 Konstytucji, "poprzez wadliwe zastosowanie to poprzez uznanie, iż przepis ma zastosowanie do zakończonego postępowania karnego podczas gdy przepis stosuje się tylko w toku postępowania, a nie po jego zakończeniu". Po pierwsze również ze względu na jego wadliwą konstrukcję i niewypełnienie przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych, poprzez wskazanie konkretnego naruszenia pkt 1 lub 2 art. 174 p.p.s.a.
Po drugie skarżący kasacyjnie uzasadniając tenże zarzut zaznaczył, że zarówno w doktrynie jak i judykaturze optuje się za możliwością udostępnienia całości akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako informacji publicznej. Wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 § 5 k.p.k. wprost, natomiast akta zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym również umorzonego, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych co prawda w art. 156 § 5b k.p.k., ale jedynie odpowiednio.
Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (szczególnie pierwszej instancji) występowały orzeczenia zgodne z poglądem zaprezentowanym przez skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie przychyla się jednak do wyrażonego powyżej stanowiska.
Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się w istocie do rozstrzygnięcia zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w układzie faktycznym, w którym wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej domaga się udzielenia dostępu do akt postępowania o sygn. 4118-5.Ds.314.2024 wraz z prawem wykonania zdjęć dokumentów z akt zakończonego postępowania oraz udzielenie w terminie 7 dni stanowiska organów co do kwalifikacji czynu wskazanego w zawiadomieniu. Przedstawione zagadnienie, w podobnej formule merytorycznej, było przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z: 14 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 1866/23, 18 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6466/21, 21 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2305/22 i 29 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1170/22.
W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Wzmiankowana uchwała w swojej tezie wskazała, że "[ż]ądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej".
W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów u.d.i.p. i k.p.k. Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.k.
Przepis art. 156 § 1 k.p.k. (w obecnym brzmieniu) stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5, 5a i 5b k.p.k. odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5, 5a i 5b k.p.k. skierowane są do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego lub zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania.
Naczelny Sąd Administracyjny w podjętej uchwale zwrócił również uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale prowadzi zatem do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym przychyla się do stanowiska, że nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej (por. wyrok NSA z: 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23, z 22 czerwca 2022 r., III OSK 5052/21).
W konsekwencji trzeba przyjąć, że żądane w niniejszej sprawie udostępnienie przez Prokuratora akt postępowania w konkretnie oznaczonej sprawie nie jest informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się strona skarżąca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właściwe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych nie mają zastosowania regulacje u.d.i.p.
W ramach czwartego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie podniosła "kwalifikowane naruszenie" art. 5 ust. 4 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, którego upatruje ponownie w dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni ww. przepisów poprzez uznanie, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie "innej" ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzec dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą".
Także ten zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku ze względu na jego wadliwą konstrukcję i niewypełnienie przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia, czy to z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jako naruszenia prawa materialnego czy z podstawy art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako naruszenia przepisów procesowych. Ponadto strona skarżąca kasacyjnie ponownie podnosi zarzut błędnej wykładni określonych przepisów, nie wskazując na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia, co również świadczy o nieskuteczności ww. zarzutu.
W świetle treści omawianego zarzutu skargi kasacyjnej dodać natomiast należy, że ponownie strona skarżąca kasacyjnie usiłuje Sądowi pierwszej instancji przypisać wyrażenie poglądu, którego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyrażono. W żadnym miejscu uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie wskazał, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie innej ustawy może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Wręcz przeciwnie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawodawca na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stworzył normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, gdy inna ustawa reguluje ten sam zakres. Słusznie zatem WSA w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że gdy dojdzie do kolizji w zakresie unormowania zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi w u.d.i.p. i innych ustawach, to zgodnie z wolą ustawodawcy u.d.i.p. nie będzie miała pierwszeństwa, lecz będą je miały przepisy ustaw szczególnych – z tym jednak zastrzeżeniem, że wyłącznie w sytuacji, gdy ustawy te normują w sposób odmienny zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraźnie wyłącza więc stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do informacji publicznych, o które się ubiega, w innym trybie. Nie ma tu jednak mowy o wskazywanej przez skarżącego kasacyjnie "swobodnej" czy też "dowolnej" decyzji w tym zakresie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, poinformowanie przez podmiot zobowiązany wnioskodawcy o tym, że przysługuje mu inny tryb ubiegania się o informację publiczną podlega weryfikacji i ocenie przez sąd administracyjny – właśnie w ramach rozpoznania skargi na bezczynność – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie mógł także odnieść skutku kolejny piąty zarzut, który został przez stronę skarżącą kasacyjnie uzasadniony w podobny sposób, bowiem skarżący kasacyjnie zarzucając tym razem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach dokonanie błędnej wykładni art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w związku z art. 5 ust. 4 u.d.i.p. i art. 61 ust. 1 i 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ponownie wytyka na jego podstawie "uznanie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. może być uzależnione od swobodnej, by nie rzecz dowolnej decyzji podmiotu zobowiązanego, która nie podlega weryfikacji merytorycznej i ocenie przez właściwy Sąd powołany ustawą". Strona skarżąca kasacyjnie również na podstawie tego zarzutu nie wypełniła obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych oraz wytykając dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach błędnej wykładni określonych przepisów ponownie nie wskazała, na czym polega ich błędne rozumienie przez Sąd pierwszej instancji i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia, a także zarzuciła Sądowi pierwszej wyrażenie poglądu, który nie został wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
W ramach kolejnego, szóstego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji "kwalifikowane" naruszenie art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k., poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwej wykładni ww. przepisów i uznanie, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej w aktach zakończonego postępowania karnego". Ten zarzut także okazał się bezskuteczny.
Abstrahując od omawianych już wyżej wad konstrukcyjnych, które dotyczą także tego zarzutu, Sąd pierwszej instancji również nie wyraził powyższego, przypisywanego mu stanowiska, zgodnie z którym ograniczenie dostępu do informacji publicznej na podstawie przepisów k.p.k. uniemożliwia z definicji stronie wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonego postępowania karnego, a zatem nie mógł przez przypisywane mu zachowanie naruszyć jakichkolwiek przepisów prawa, w tym również tych objętych treścią omawianego zarzutu art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w trybie u.d.i.p. nie mogła zostać udostępniona informacja w postaci akt postępowania o sygn. akt [...] w całości, co nie wyklucza dostępu do zawartej w tym zbiorze informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu, a zatem stanowisko to nie jest tożsame z tym, które strona skarżąca kasacyjnie usiłuje przypisać Sądowi pierwszej instancji w ramach omawianego zarzutu. Dlatego zarzut naruszenia art. 156 § 5 i art. 156 § 5b k.p.k., poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, także okazał się niezasadny.
Nie mógł także odnieść skutku siódmy zarzut, naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego pominięcie i uznanie, że odmowa dostępu do informacji publicznej może być wyrażona pismem informacyjnym podmiotu zobowiązanego.
W związku z treścią powyższego zarzutu niezależnie od tego, że autor skargi kasacyjnej na jego podstawie ponownie nie precyzuje podstawy kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie NSA prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; 28 marca 2007 r., I OSK 31/07). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; 15 marca 2011 r., II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonego przepisu jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany, zamiast przepisu przez nią wskazywanego, wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna jednak nie spełnia, co tym samym czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Wreszcie nie mógł przez Sąd pierwszej instancji zostać "kwalifikowanie naruszony" art. 58 § 1 p.p.s.a. (zarzut ósmy) określający przesłanki odrzucenia skargi. WSA w Gliwicach zakończył bowiem niniejszą sprawę o sygn. akt III SAB/Gl 690/24 wyrokiem oddalającym skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie zaś "postanowieniem" odrzucającym skargę w oparciu o art. 58 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie mógł zatem zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny podczas wydawania zaskarżonego orzeczenia. Ponadto autorowi skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że jest pełnomocnikiem profesjonalnym, który powinien posiadać wiedzę, że przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. składa się z siedmiu jednostek redakcyjnych, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.
W związku z powyższym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Przywołane w wyroku orzeczenia zostały opublikowane w cbois.nsa.gov.pl.