III OSK 743/21

III OSK 743/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 753/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2018-10-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 271 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 753/18 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr RZ.ZUO.1.470.4.828.2018.MU w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 753/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi Gminy Miasta [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzenie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku [...] uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez przyjęcie, że do obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, powinien być zastosowany limit roczny czyli określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok), pomimo że z treści przepisu art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne jednoznacznie wynika, że składową wzoru służącego ustaleniu opłaty stałej jest maksymalna ilość wód, wyrażona w m3/s, odprowadzanych do wód, któremu odpowiada ustalony w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wody w m3 na godzinę, a nie maksymalny roczny wskaźnik odprowadzania wód opadowych, roztopowych, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do potoku [...] wylot nr [...] w m. [...];
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego polegające na przyjęciu, że w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora ZZ w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r. zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., tj. obliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód na podstawie maksymalnego rocznego wskaźnika określającego wielkość odprowadzanych wód, który jako odzwierciedlający maksymalny limit roczny jest zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięciem korzystniejszym dla podmiotu obowiązanego do poniesienia opłaty stałej, co doprowadziło do uchylenia odpowiadającej prawu decyzji Dyrektora ZZ w [...] PGW WP z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Prawidłowe odkodowanie normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego prowadzi do jednoznacznego i niebudzącego żadnych wątpliwości interpretacyjnych wniosku, że obliczenia opłaty stałej dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do odprowadzenia wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), jaką można odprowadzić do wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne określa maksymalną ilość wody (opadowej, roztopowej), która może być odprowadzona do wód w jednostce czasu związanej z chwilowym odprowadzaniem wód, innej aniżeli w m3 na sekundę, tj. w m3 na godzinę, to należy przyjąć tę wielkość chwilową odprowadzania wód i dokonać jej przeliczenia na m3 na sekundę.
3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) przekroczenie granicy rozpoznania sprawy i dokonanie przez Sąd I Instancji wiążącej dla organu wykładni przepisów prawa materialnego art. 271 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne pomimo, iż Sąd I instancji uznał, że nie jest wiadomym, na jakiej podstawie Dyrektor ZZ w [...] PGW WP przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych do określenia opłaty stałej i dokonał przeliczenia maksymalnej godzinowej ilości wód opadowych liczonej w m3/h na m3/s, czyli organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, co mogłoby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze wskazaniem w uzasadnieniu decyzji szczegółowych motywów jakimi Dyrektor ZZ w [...] PGW WP kierował się przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy tj. uzasadnienia dla przyjętej do przeliczania na m3 na sekundę maksymalnej wartości godzinowej lub rocznej wynikającej z pozwolenia wodnoprawnego, zależnie od ustaleń dokonanych na skutek ponownego rozpoznania sprawy, w tym odniesienia do art. 7a k.p.a.
W takim zakresie WSA podniósł dodatkowo, że Dyrektor ZZ w [...] PGW WP nieprawidłowo przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax.h = 223 m3/h, ponieważ zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym powinna ona wynosić dla wylotu nr 85 Qmax.h = 86,84 m3/h, czym zdaniem Sądu I instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co również mogłoby skutkować uchyleniem decyzji z pozostawieniem Dyrektorowi ZZ w [...] PGW WP możliwości przeanalizowania sprawy i przedstawienia motywów przyjętej wykładni analizowanych przepisów i rozstrzygnięcia, jednakże bez dokonywania przez WSA wiążącej wykładni przepisów prawa materialnego.
W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, bowiem istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, iż ustawodawca zarówno w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, jak i w nieobowiązującej już ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, wprowadził wymóg, by pozwolenie wodnoprawne ustalało maksymalny chwilowy wskaźnik odprowadzania wód. Takim wskaźnikiem chwilowego odprowadzania wód w pozwoleniach wodnoprawnych wydawanych na gruncie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r., jest maksymalny wskaźnik godzinowy. W ustawie Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. wskaźnik stanowiący podstawę do określenia opłaty stałej został wyrażony w m3 na sekundę - art. 403 ust. 2 pkt 1, a w uchylonej ustawie w m3 na godzinę - art. 128 ust. 1 pkt 1. Zdaniem organu ustalenie maksymalnej ilości wody (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów), możliwej do odprowadzenia w dowolnym momencie powinno uwzględniać możliwości i gotowość środowiska wodnego do przyjęcia określonej maksymalnej w danym momencie ilości wody. W konsekwencji zatem miernikiem stanowiącym podstawę do naliczania opłaty stałej powinna być wartość określającą maksymalną wielkość przepływu (odprowadzenia) wód opadowych i roztopowych, w krótkim okresie czasu, o czym świadczy ustawowa wartość m3/s. W jego ocenie, oczywistym jest wniosek, iż celem ustawodawcy było ustalenie opłaty stałej w oparciu o maksymalną chwilową ilość odprowadzanej wody, czego skutkiem powinno byś przyjęcie wartości najbardziej zbliżonej, którą w sprawie jest maksymalna wartość odprowadzonej wody wyrażona w m3 na godzinę.
Dodatkowo organ wskazał, że z wysokim prawdopodobieństwem maksymalna wielkość odprowadzania wód, która zostanie określona w m3 na sekundę stanowiłaby wartość większą od aktualnie wyrażonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej wartości odprowadzania wód m3 na godzinę. Stanowisko takie uzasadnia proste założenie, że maksymalny przepływ wody w m3 w ciągu sekundy będzie większy niż maksymalny przepływ wody w m3 na godzinę (tym bardziej rok) np. w sytuacji zaistnienia kilkuminutowego ulewnego deszczu. W takiej bowiem sytuacji maksymalną wartością określoną w pozwoleniu wodnoprawnym będzie maksymalna ilość wody wyrażona w m3 odprowadzana w ciągu jednej sekundy.
Ponadto Dyrektor wywodził, iż wprowadzona opłata stała za odprowadzenie wód stanowi skutek finansowy za gotowość środowiska na przyjęcie takiej ilości wody opadowej/roztopowej, która umożliwi adresatowi pozwolenia wodnoprawnego ich odprowadzenie w dowolnym momencie jak i maksymalnym rozmiarze. Podniósł, iż jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością środowiska wodnego i utrzymaniem w należytym stanie urządzeń wodnych.
W ocenie organu wynikające z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego czynniki składające się na wzór służący ustaleniu opłaty stałej za odprowadzanie wód (opadowej, roztopowej, pochodzącej z odwodnienia gruntów) jest jednoznaczna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, w tym również w odniesieniu do czynnika "maksymalnej ilości odprowadzanej wody wyrażonej w m3/s, która może być odprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego". Wyjaśnił, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne ustala maksymalną ilość odprowadzanej wody w m3 na godzinę, a nie na sekundę, to z uwagi na dyspozycję przepisu art. 271 ust. 4 Prawa wodnego należy dokonać jego przeliczenia na sekundę. Charakter opłaty stałej wyklucza możliwość przyjęcia do obliczenia opłaty stałej maksymalnej ilości możliwej do odprowadzenia wody na rok, która wynika z pozwolenia wodnoprawnego. Opłata stała stanowi rekompensatę za gotowość środowiska wodnego na przyjęcie wody (opadowej, roztopowej) w ilości, która umożliwia wykorzystanie tego środowiska w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze, a nie za dopuszczalną (maksymalną) ilość możliwej do odprowadzenia wody na rok.
Wskazał, że maksymalna wartość roczna jest podstawą do ustalenia opłaty stałej, gdyż opłata stała powiązana jest z maksymalnym chwilowym odprowadzaniem wód, o którym stanowi art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Wyjaśnił, iż treść tego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych, które należałoby rozstrzygać na korzyść podmiotu korzystającego z usług wodnych i obowiązanego do poniesienia z tego tytułu m. in. opłaty stałej. W konsekwencji Sąd błędnie przyjął, że w sprawie będzie miał zastosowanie art. 7a k.p.a.
Ponadto, zdaniem organu, akceptacja stanowiska Sądu i instancji doprowadziłaby do tego, że podmioty posiadające tę samą cechę relewantną, tj. korzystające z tego samego rodzaju usługi wodnej traktowane byłyby w sposób zróżnicowany. Część z nich obowiązana byłaby do ponoszenia opłaty w wysokości uzależnionej od maksymalnej ilości możliwych do odprowadzenia wód wyrażonej w m3/s (tj. maksymalnego chwilowego odprowadzania wód), a część (adresaci pozwoleń wodnoprawnych, w których maksymalny dobowy pobór wód jest określony w m3/h) w wysokości zależnej od dopuszczalnego rocznego odprowadzania wód. Powyższe zaś jest sprzeczne z art. 32 ust. Konstytucji.
Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, iż dodatkowo WSA podniósł, że Dyrektor nieprawidłowo przyjął maksymalną godzinową ilość wód opadowych Qmax.h = 223 m3/h, ponieważ zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym powinna ona wynosić dla wylotu nr [...] Qmax.h = 86,84 m3/h, czym zdaniem Sądu I instancji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W cenie organu takie wnioski Sądu I instancji mogłyby ewentualnie skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z pozostawieniem organowi prawa do ponownego rozpoznania sprawy i przedstawienia motywów wydanego rozstrzygnięcia. Dokonując wiążącej wykładni przepisów, Sąd I instancji pozbawił Dyrektora możliwości przedstawienia przesłanek stanowiących podstawę do przyjęcia wskaźnika m3/h do ustalenia opłaty stałej, co uniemożliwia de facto wykazanie, że wartość m3/h prawidłowo została przyjęta do obliczenia opłaty stałej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego według norm przepisanych.
Pismem z [...] listopada 2021 r. Gmina wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Pismem z [...] listopada 2021 r. skarżący kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie wskazać należy, iż sprawy z zakresu określenia opłaty stałej za usługi wodne były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaś Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela ugruntowane w tym zakresie stanowisko (por. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3691/18; 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3939/19, 14 grudnia 2021 r., III OSK 642/21, III OSK 800/21, 18 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 819/21).
Zmiana systemu opłat za pobór wody oraz wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi wywołana została wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.). Przepisy tej ustawy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) - Ramowa Dyrektywa Wodna. W myśl art. 9 ust. 1 cytowanej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych na zasadach określonych w tym przepisie, jednakże zwrot kosztów tych usług wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty z nich korzystające. Opłaty te mają na celu zachęcenie użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.
Nie sposób przy tym pominąć treści wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 grudnia 2016 r., C-686/15 (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, publ. ZOTSiS 2016/12/I-927), w uzasadnieniu którego wskazano, że ani z art. 9 dyrektywy 2000/60, ani z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, by państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana. W tych okolicznościach przyjąć należy, że prawodawca unijny pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
Wraz ze zmianą ustawy o Prawie wodnym w 2017 r. wprowadzono w jej art. 271 ust. 1 opłaty stałe dla części usług wodnych, należą do nich opłaty: za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Stosownie do obowiązującego aktualnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
W myśl natomiast art. 271 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. wysokość opłaty za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.
Wśród organów przyjęła się praktyka takiej interpretacji współczynnika "maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s", która oznacza maksymalną ilość wody, która może być odprowadzona w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sposób interpretacji cytowanego przepisu zaprezentowany przez organ nie znajduje jednak potwierdzenia w jego wykładni językowej. Zauważyć należy również, że wskaźnik maksymalnej ilości odprowadzonych wód powinien być jednoznacznie określony. Nie może on zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, bowiem taka interpretacja jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, zaś organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji, iż zgodnie z treścią art. 7a § 1 k.p.a. należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Biorąc bowiem pod uwagę, iż opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku. Nie sposób pominąć, iż opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym. Ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. Niewątpliwie w dacie orzekania przez organ w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne, brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Rozwiązania takie zostały wprowadzone dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2170). Wtedy to dodano art. 552a, zgodnie z treścią którego "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi
- określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."
Stosownie do treści art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. Jak zaś wskazano w uzasadnieniu projektu omawianej ustawy z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
Mając na uwadze powyższe przyjąć należało, że skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za okres od 1 stycznia 2018 do 31 grudnia 2018 r. należy stosować przepisy obowiązujące dotychczas. Biorąc zaś pod uwagę nieprecyzyjne sformułowanie przepisów w tym zakresie – na co zwrócił również uwagę ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej - należy uznać, że dokonana przez organ, mniej korzystna dla podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. była nieprawidłowa.
Tym samym należało uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 4 Prawa wodnego za chybiony. Podobnie również zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. okazał się nieuzasadniony.
Odnosząc się zaś do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że w jego treść sugeruje, iż intencją organu było zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia art. 134 p.p.s.a., jednakże przepis ten nie został w tym zarzucie wskazany. Natomiast uzasadnienie zarzutu zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zmierza w istocie do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 271 ust. 4 Prawa wodnego i zasadności zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a., zaś kwestie te zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenione powyżej.
W tym miejscu przypomina wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
W konsekwencji powyższych rozważań wskazać należy, iż ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie spełniał tych wymagań, co uniemożliwiło Sądowi jego ocenę.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.