III OSK 7429/21

III OSK 7429/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1196/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.K. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1196/20 w sprawie ze skargi M.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 marca 2020 r. nr KOA/1900/Wo/17 w przedmiocie przywrócenia naturalnej zdolności retencyjnej doliny rzeki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2021r., sygn. akt IV SA/Wa 1196/20, oddalił skargę M.K. i M.K. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako organ odwoławczy, organ II instancji, Kolegium lub SKO) z dnia 11 marca 2020 r., nr KOA/1900/Wo/17, w przedmiocie przywrócenia naturalnej zdolności retencyjnej doliny rzeki.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
M.P. (dalej jako uczestnik), współwłaściciel działki nr [...], pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. zażądał wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie podniesienia przez skarżących gruntu na działce nr [...], położonej w miejscowości R., którego konsekwencją była zmiana stanu wody na jego gruncie.
Wójt Gminy N. (dalej jako organ I instancji lub Wójt) decyzją z dnia 27 grudnia 2011 r., nr 8/2011, odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie ziemi nawiezionej na tę działkę. W wyniku zaskarżenia powyższego rozstrzygnięcia Kolegium decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r., nr KOA/222/Wo/12, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Następnie Wójt decyzją z dnia 27 listopada 2012 r., nr ROŚ.6331.15.2011, ponownie odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Kolegium po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 5 marca 2013 r., nr KOA/4156/Wo/12, uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie prowadzonego ponownego postępowania na zlecenie gminy została sporządzona druga opinia dotycząca wpływu nawiezienia i podwyższenia działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na zmianę warunków wodnych na działce nr [...], autorstwa uprawnionego hydrologa dr hab. inż. T.S.
Wójt decyzją z dnia 20 marca 2014 r., nr 2/2014, nakazał skarżącym przywrócenie naturalnej zdolności retencyjnej doliny rzeki poprzez usunięcie nawiezionego gruntu z działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], do rzędnych podanych przez biegłego w rys. 1 "Docelowe rzędne terenu po usunięciu nawiezionego gruntu", w terminie do 30 lipca 2014 r. Kolegium decyzją z dnia 30 czerwca 2016 r., nr KOA/1408/WO/14, utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy.
W wyniku złożenia przez skarżących skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2121/16, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że decyzja jest w oczywisty sposób wadliwa, ponieważ Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji określające termin wykonania przez skarżących nałożonego na nich obowiązku, a termin ten, wyznaczony przez organ I instancji na dzień 30 lipca 2014 r., upłynął blisko dwa lata przed datą wydania decyzji Kolegium z dnia 30 czerwca 2016 r. Z tego powodu decyzję tę należało uznać za niewykonalną. WSA w Warszawie podkreślił również, że choć znajdująca się w aktach sprawy druga opinia biegłego charakteryzuje się pożądaną szczegółowością, logicznością oraz klarownością poczynionych ustaleń i wniosków, to pełne wyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy wymaga zajęcia przez biegłego stanowiska, czy wpływ na podtapianie nieruchomości uczestnika, znoszący w jakimkolwiek zakresie odpowiedzialność skarżących, mogłoby mieć funkcjonowanie na cieku wodnym wskazywanej przez skarżących zastawki oraz czy stwierdzonym przez biegłego zagrożeniom skutecznie zapobiega rów odwadniający. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sprawa wymagała przeprowadzenia przez SKO uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia wpływu na stosunki wodne i zalewanie działki nr [...] istniejącej zastawki na rzece oraz rowu odwadniającego.
Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, zwrócił się do Wójta o uzyskanie dodatkowych wyjaśnień od biegłego. W piśmie z dnia 14 listopada 2019r. biegły przedstawił swoje stanowisko w sprawie, a pismem z dnia 25 lutego 2020 r. Kolegium zawiadomiło strony o zebraniu w sprawie materiałów i dowodów oraz o możliwości zapoznania się z nimi w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Następnie Kolegium wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 11 marca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako k.p.a.) uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 20 marca 2014 r. w części określającej termin wykonania obowiązku i rozstrzygnęło reformatoryjnie, że termin przywrócenia naturalnej zdolności retencyjnej doliny rzeki biegnie od dnia wydania decyzji odwoławczej.
Skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2020 r. wnieśli skargę na powyższą decyzję SKO, której zarzucili naruszenie art. 64 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżących do swobodnego korzystania i dysponowania swoją nieruchomością oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u. p.p.s.a.) i art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej jako u.p.w.) i art. 7, art. 77 § 1, art 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez co doszło do naruszenie art. 153 u.p.p.s.a. i art. 61 k.p.a. w zw. art. 136 § 2 i 3 k.p.a. nie wyjaśniono bowiem dostatecznie istoty sprawy, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji i niedostateczne oraz niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach. Na podstawie podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnieśli również m.in. o powołanie innego biegłego celem ustalenia czy na podtapianie nieruchomości uczestnika ma wpływ funkcjonowanie na rzece zastawki zrealizowanej prawdopodobnie w latach 80-tych XX wieku oraz czy zasadnym jest przyjęcie, że jakiemukolwiek negatywnemu oddziaływaniu gruntów należących do skarżących na grunt uczestnika stoi na przeszkodzie istnienie pomiędzy tymi nieruchomościami rowu odwadniającego oraz wyjaśnienie czy przed wykonaniem podniesienia przez skarżących działka nr [...] nie była podtapiana.
W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżących pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. wniósł o dopuszczenie nowych dowodów m.in. opinii technicznej z dnia 31 maja 2020 r. w sprawie wpływu nawiezienia i podwyższenia działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] na zmianę warunków wodnych na działce nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 1196/20, oddalił skargę skarżących na decyzję organu odwoławczego uznając, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie był związany, podobnie jak Kolegium, prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2121/16, i zawartymi w nim wskazaniami oraz oceną prawną. Sąd Wojewódzki stwierdził, że Kolegium prawidłowo wykonało wytyczne w zakresie orzeczenia o prawidłowej dacie wykonania orzeczonego przez organ I instancji obowiązku przywrócenia naturalnej zdolności retencyjnej rzeki poprzez usunięcie nawiezionego gruntu. W odniesieniu do uzupełnienia przez Kolegium postępowania dowodowego Sąd I instancji stwierdził, że nie można podzielić przekonania skarżących, iż naruszony został przepis art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie przedłożyli kontropinii w czasie trwania postępowania odwoławczego, a jej sporządzenie zlecili dopiero w dniu 31 maja 2020 r., a więc ponad dwa miesiące po zakończeniu postępowania przez organ odwoławczy. W tej sytuacji organ odwoławczy nie mógł zapoznać się z jej treścią i odnieść do jej twierdzeń przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Dalej Sąd I instancji argumentował, że w postępowaniu odwoławczym skarżący nie wskazywali na dowody, które zgłosili dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym kontekście Sąd Wojewódzki stwierdził, że argumenty odwołujące się do przedstawionych nowych dowodów w sprawie, jak i przedłożona nowa kontropinia, mogą być ewentualnie przedmiotem oceny w razie wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie, o ile skarżący wykażą, że wynikają z nich nowe istotne okoliczności w sprawie, istniejące w dniu rozstrzygania tej sprawy przez SKO, ale nieznane organowi. Wskazane w skardze dokumenty nie mogą natomiast służyć jako argument na nieprawidłowe przeprowadzenie przez SKO uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. w myśl wskazań WSA zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r.
Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącymi, że zostali oni pominięci w postępowaniu odwoławczym, ponieważ zostali zawiadomieni o jego zakończeniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i przedstawienia swego stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszenia uwag, z której to możliwości nie skorzystali.
Sąd Wojewódzki skonstatował, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 u.p.p.s.a., jak i do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a., polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W wyniku przeprowadzonego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez SKO uzyskano bowiem stanowisko biegłego odnośnie wskazanych w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r. kwestii. Ustalenia biegłego, wobec braku przeciwnych dowodów ze strony skarżących, pozwalały SKO na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, a wszystkie istotne dla jej rozstrzygnięcia okoliczności zostały wyjaśnione. Sąd I instancji zauważył, że już w wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2017 r. sformułowano ocenę, że: "Jakkolwiek należy zgodzić się ze skargą, że przedmiotowa opinia koncentruje się na prognozowanych negatywnych skutkach, jakie dla gruntu uczestnika mogą wyniknąć z podwyższenia działek skarżących (w postaci podtopień, do których dojedzie w razie wezbrań wód), nie analizując szerzej, czy podtopienia takie występują obecnie, niemniej prognoza tego rodzaju, w należyty sposób udokumentowana, uprawnia do uznania, że do zmian na gruncie, o których mowa w art. 29 ust. 3 u.p.w., stanowiących realne źródło spodziewanego, nieuchronnego i szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie (nawet tylko okresowego lub przemijającego) istotnie doszło. Powyższe co do zasady upoważnia organ do nałożenia na właściciela gruntu wskazanych w przepisie obowiązków restytucyjnych (aczkolwiek w niniejszej sprawie ostateczne rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego wyjaśnienia w/w okoliczności faktycznych)". Bazując na tym wywodzie Sąd Wojewódzki uznał, że skoro we wskazanym prawomocnym wyroku sformułowana została taka ocena prawna co do zalewania działki nr ew. [...], wyłączająca hipotetyczność powstającej szkody, to obecnie jest tym stanowiskiem związany i nie podlega ono ponownym ocenom.
Sąd I instancji stwierdził ponadto, że organ odwoławczy precyzyjnie i wyczerpująco wyjaśnił w swej decyzji kwestie wątpliwe, prawidłowo przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające oraz właściwie sporządził decyzję spełniającą wymogi wynikające z art. 107 k.p.a., a w sprawie nie doszło również do naruszenia przez SKO art. 153 u.p.p.s.a.
Z wydanym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, którzy w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowali go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust 3 u.p.w. przez nie ustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz nie wykazanie zaistniałej szkody oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające w sposób istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej przez nie zastosowanie środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości w zakresie istnienia zmian warunków wodnych gruntów, szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, istnienia szkody i związku przyczynowo-skutkowego między nimi, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Skarżący kasacyjnej jednocześnie podnieśli, że Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących i nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dopuszczenie dowodu z kontropinii biegłego z zakresu hydrologii oraz dodatkowej opinii biegłego z zakresu budowli hydrotechnicznych na powyższe okoliczności, w tym ustalenia stopnia zalewania terenu przed podniesieniem terenu, istnienia i przyczyny zmiany warunków wodnych oraz ustalenia stopnia przyczynienia się skarżących do zalewania terenu oraz wpływu istnienia zastawki na zalewanie terenu oraz czy i w jakim stopniu nielegalne odprowadzanie wody przez uczestnika oraz wody opadowej z ul. Szkolnej ma wpływ na zalewanie terenu. Brak jest wyjaśnienia przyczyn niedopuszczenia takiej opinii, nie wiadomo dlaczego biegły nie przeprowadził badań wpływu zastawki na zalewanie terenu i poziomu dna i koryta rzeki, rowów odpływowych oraz nie ustalił nielegalnego odprowadzania wód, mający istotny wpływ na zalewanie wody. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że biegły nie posiadał dokumentacji w zakresie legalizacji zastawki i dopuszczalnego poziomu piętrzenia wody. Skoro zatem wątpliwości dotyczące przyczyny zalewania terenu nie zostały usunięte, to należało wyjaśnić te wątpliwości przez umożliwienia wypowiedzenia się biegłemu w tym zakresie.
W konsekwencji skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, nakazanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w zakresie budowli hydrotechnicznych na okoliczność ustalenia zmian warunków wodnych przez podwyższenia działek nr [...] i nr [...]-[...] na zmianę warunków wodnych na działce nr [...], szkodliwego wpływu podniesienia ww. działek na działkę nr [...], istnienia szkody oraz istnienia między nimi związku przyczynowo-skutkowego, a także wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadności wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucili na podstawie art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ istotny na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organy materiał dowodowy okazał się niewystarczający, budzący wątpliwości w zakresie istnienia zmian warunków wodnych gruntów, szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, istnienia szkody i istnienia związku przyczynowo-skutkowego między nimi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że organ mimo wcześniejszych zaleceń nie podjął sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, nie skorzystał ze środków dowodowych, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie oceniał na podstawie jego całokształtu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym podnoszony tak sformułowany zarzut kasacyjny jest bezpodstawny, gdyż Sąd Wojewódzki nie naruszył przepisów postępowania dokonując kontroli działalności administracji publicznej. Zgodnie z zarzucanym przez skarżących kasacyjnie art. 3 § 1 u.p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazany przepis ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności, a co – jak wynika z akt – nie miało miejsca, gdyż oddalenie skargi było konsekwencją stwierdzenia braku istnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1941/23).
Strona skarżąca kasacyjnie wytyka również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. Podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że Sąd I instancji oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem z tego oczywistego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Ponadto zwrócić należy uwagę, iż Sąd I instancji nie stosował i nie mógł stosować wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ wojewódzki sąd administracyjny jedynie kontroluje zastosowanie tych przepisów przez organ. Niezależnie od powyższego, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że Sąd Wojewódzki wnikliwie odnosił się do kwestii przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy, w szczególności przez Kolegium.
Z powyższych względów zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 u.p.w. poprzez nieustalenie czy właściciel gruntu dokonał zmiany stan wody na gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz nie wykazanie zaistnienia szkody oraz związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwy oddziaływaniem, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że naruszenie prawa materialnego przez Sąd I instancji następuje w przypadku nieprawidłowego zrekonstruowania normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (zob. wyroki NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14, z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 575/14, z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13), a błędne zastosowanie to tzw. błąd subsumcji, czyli błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej.
Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146 u.p.p.s.a.) w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13), a także wskazania w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona powinna również określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie.
W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące ww. form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego, może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, z dnia 29 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2887/12, z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 482/12, z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2327/12, z dnia 30 października 2014r., sygn. akt I GSK 186/13, z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt I GSK 824/13, z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 981/13, z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15, i z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 3460/21).
W zarzutach skarżący kasacyjnie nie postawili zarzutu błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania przepisu, podnosząc w zasadzie zarzut braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie można jednak kwestionować wyłącznie za pomocą drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 u.p.p.s.a., a nie poprzez wykazywanie naruszenia przez Sąd prawa materialnego. Zgłoszony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego na podstawie art. 174 pkt 1 u.p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 3 u.p.w. należy zatem uznać za niezasadny.
Niemniej jednak mając na uwadze treść skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wyjaśnia, że materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji Kolegium były przepisy art. 29 ust. 1-3 u.p.w., które stanowią, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1). Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 u.p.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (ust. 3).
Okolicznościami, które w świetle art. 29 u.p.w. muszą być wyjaśnione przez właściwy organ z poszanowaniem przywołanych wyżej zasad postępowania administracyjnego, są zmiany stanu wody na gruncie, osoba właściciela gruntu, na którym występują stwierdzone zmiany, związek przyczynowo - skutkowy między działaniami/zaniechaniami właściciela gruntu, a stwierdzonymi zmianami stanu wody, szkodliwy wpływ stwierdzonych zmian na sąsiednie grunty (związek przyczynowo-skutkowy). Nie budzi również wątpliwości, że ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy stronami w zakresie zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem a stanem wód na gruntach sąsiednich. Opinia ta zatem stanowi podstawę ustaleń organu, a weryfikować ją może jedynie pracownik organu posiadający także wiedzę z tego zakresu. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 u.p.w. organ orzekający musi kierować się ogólnymi zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1 zdanie pierwsze, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Takiej samej ocenie podlega opinia biegłego.
Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że stanowisko Sądu I instancji jest zasadne.
Organ II instancji, wykonując zalecenia WSA zamieszczone w prawomocnym wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., zreformował decyzję o stosowne postanowienia dotyczące terminu wykonania decyzji oraz przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Ze stanowiskiem uzupełnionej opinii biegłego strona skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznać się i ustosunkować się do niego. Z możliwości takiej jednak nie skorzystała. Wykonując zalecenia WSA zawarte w wyroku z dnia 12 stycznia 2017 r., w tym zlecając biegłemu sporządzenie uzupełniającej opinii, jak też opierając swoje rozstrzygnięcie z dnia 11 marca 2020 r. na opinii biegłego oraz jej uzupełnieniu, Kolegium orzekło w oparciu o pełny materiał dowodowy. Znajdująca się w aktach sprawy opinia biegłego oraz jej uzupełnienie zostało poddane ocenie organu odwoławczego, czego wymiernym efektem było zamieszczenie odpowiednich rozważań w decyzji SKO z dnia 11 marca 2020 r. Jak wynika z uzasadnienia kwestionowanej przez skarżących decyzji Kolegium wykonało obowiązek dokładnego i pełnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności organ dokonał oceny, czy opinia biegłego zawiera ustosunkowanie się do wszystkich aspektów sprawy istotnych do jej rozstrzygnięcia. Opinia podlegała ocenie w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który był kompleksowo zgromadzony. Rzetelność, logiczność i zrozumiałość opinii była ponadto wcześniej oceniana w postępowaniu prowadzonym przez WSA zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2017 r.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku, dlatego też z tych względów, na podstawie art. 184 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.