III OSK 742/23

III OSK 742/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 658/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-04
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 330
art. 111 pkt 4 w zw. z art. 115 ust. 1 i ust. 4
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 670
§ 5, § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 75 § 1 i art. 84 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 658/22 w sprawie ze skargi R.M. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z dnia [...] stycznia 2022 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2022 r., II SA/Wa 658/22 oddalił skargę R. M. na decyzję Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z 13 stycznia 2022 r., nr 23 w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy:
Rozkazem dziennym z 14 września 2021 r., nr Z-178/2021 Dowódca 10 [...] Brygady Obrony Terytorialnej (dalej: "organ pierwszej instancji") skierował st. szer. R. M. (dalej: "skarżący") do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Ł. (dalej: "RWKL" lub "wojskowa komisja lekarska"), celem określenia jego zdolności do zawodowej służby wojskowej. Powyższe działanie organu wynikało z faktu przebywania skarżącego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie od 4 stycznia 2021 r. do 28 listopada 2021 r. We wskazanym rozkazie określono termin zgłoszenia się do wojskowej komisji lekarskiej na 25 października 2021 r. Skierowanie do RWKL doręczono skarżącemu w 17 września 2021 r. listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.
Pismem z 25 października 2021 r. Przewodniczący RWKL poinformował organ pierwszej instancji, że skarżący w zakreślonym terminie nie stawił się przed komisją lekarską.
Pismem z 8 listopada 2021 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Przewodniczącego RWKL o udzielenie informacji, czy skarżący stawił się przed komisją lekarską w późniejszym terminie oraz czy jego niestawiennictwo 25 października 2021 r. zostało usprawiedliwione. W odpowiedzi z 15 listopada 2021 r. Przewodniczący RWKL poinformował, że skarżący ponownie nie zgłosił się do komisji lekarskiej, nie usprawiedliwił również swojego niestawiennictwa.
Rozkazem personalnym z 17 listopada 2021 r., nr 26 organ pierwszej instancji w oparciu o art. 111 pkt 4 w zw. z art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1131 ze zm. dalej: "ustawa pragmatyczna") oraz § 5, § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670 ze zm. dalej "rozporządzenie MON"), w związku z nieusprawiedliwionym niezgłoszeniem się do wojskowej komisji lekarskiej w określonym terminie i miejscu, zwolnił skarżącego z 31 stycznia 2022 r. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że jego niestawiennictwo w RWKL 25 października 2021 r. wynikało z faktu, iż we wskazanej dacie przebywał na zwolnieniu lekarskim.
Decyzją z 13 stycznia 2022 r., nr 23 Dowódca Wojsk Obrony Terytorialnej (dalej: "organ drugiej instancji" "Dowódca WOT"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał że skarżący przebywał na zwolnieniach lekarskich od 4 stycznia 2021 r. do 28 listopada 2021 r., (tj. 11 miesięcy i 24 dni). Już 14 września 2021 r., tj. w dacie wydania rozkazu dziennego przez organ pierwszej instancji, skarżący przebywał nieprzerwanie na zwolnieniu lekarskim przez 9 miesięcy i 10 dni, co dawało podstawę do skierowania żołnierza z urzędu do właściwej wojskowej komisji lekarskiej. Dowódca WOT podkreślił, że w sprawie bezspornym było, iż skarżący w nie stawił się przed RKWL w określonym terminie, ani też w inny sposób nie skontaktował się komisją lekarską, nie usprawiedliwił również swojej nieobecności. Powoływanie się przez skarżącego, na fakt objęcia okresem zwolnienia lekarskiego zakreślonego terminu zgłoszenia, w ocenie organu drugiej instancji, było niewystarczające. Każdorazowo w takim przypadku należy bowiem ustalić, czy okoliczność przebywania na zwolnieniu lekarskim rzeczywiście uniemożliwiała zainteresowanemu zgłoszenie się do wojskowej komisji lekarskiej. Tymczasem na druku zwolnienia lekarskiego ZLA (seria ZQ nr 7357828) stwierdzono, że skarżący był niezdolny do pracy od 25 października 2021 r. do 28 listopada 2021 r. (22 dni), a w pozycji "wskazanie" zamieszczono cyfrę "2" – co oznaczało, że "chory może chodzić". Powyższe oznacza, że 25 października 2021 r., tj. dzień zakreślony skarżącemu na zgłoszenie się do RWKL, nie był on obłożnie chory i mógł stawić się przez komisją lekarską.
Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że samo zgłoszenie się do komisji lekarskiej w wyznaczonym terminie nie powoduje konieczności natychmiastowego poddania się badaniom. W art. 111 pkt 4 ustawy pragmatycznej ustawodawca użył sformułowania "niezgłoszenie się" do wojskowej komisji lekarskiej nie zaś "niestawienie się" do wojskowej komisji lekarskiej. Stawienie się niewątpliwie oznacza przybycie osobiste do określonego miejsca. Natomiast zgłosić się w określonym miejscu można było nie tylko osobiście, ale również np. za pomocą technicznych środków łączności lub przesyłając pismo. W rozpoznawanej sprawie tego zabrakło, co świadczyło o świadomym i celowym działaniu skarżącego zmierzającym do uniemożliwienia wydania orzeczenia przez wojskową komisję lekarską, co w konsekwencji uzasadniało obligatoryjne zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 4 listopada 2022 r., II SA/Wa 658/22 oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.").
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracyjne zasadnie uznały, że w realiach niniejszej sprawy zasadnym było zwolnienie skarżącego ze służby wojskowej na podstawie art. 111 pkt 4 ustawy pragmatycznej, z uwagi nieusprawiedliwione niezgłoszenie się przez niego do wojskowej komisji lekarskiej w określonym terminie i miejscu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych WSA w Warszawie, wskazał, że samo przebywanie na zwolnieniu lekarskim nie może stanowić usprawiedliwienia dla niezgłoszenia się skarżącego do wojskowej komisji lekarskiej celem ustalenia zdolności do służby.
Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów, że w świetle art. 60b ustawy pragmatycznej, zaświadczenie lekarskie przedstawione przez skarżącego (elektroniczne zwolnienie lekarskie) nie usprawiedliwiało niezgłoszenia się na badanie przez komisję lekarską. Przepis ten w ust. 1 pkt 1 stanowi, że zwolnienie lekarskie obejmuje okres, w którym żołnierz zawodowy jest zwolniony od zajęć służbowych z powodu choroby. W pojęciu "zajęć służbowych" nie mieści się obowiązek żołnierza zgłoszenia się na badanie w celu ustalenia przydatności do dalszego pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w zaświadczeniu lekarskim obejmującym 25 października 2021 r. wskazano, że "chory może chodzić". Niewątpliwie zapis taki upoważniał skarżącego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, w tym także do udania się na ewentualne wizyty kontrolne, zabiegi i badania lekarskie, a więc również badania przez wojskową komisję lekarską w celu ustalenia zdolności do służby. Trafnie więc organy administracji uznały, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie zaistniała żadna przeszkoda wywołana stanem zdrowia skarżącego, która uniemożliwiałaby zgłoszenie się do RWKL w wyznaczonym terminie. Tym bardziej, że otrzymawszy 17 września 2021 r. pismo komisji lekarskiej, skarżący dysponował wystraczająco długim okresem aby podjąć ewentualne działania (choćby poprzez kontakt telefoniczny czy pisemny z RWKL), mające na celu usprawiedliwienie niezgłoszenia się w wyznaczonym terminie i ewentualną zmianę terminu badania.
Bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia skarżącego, iż o fakcie niestawiennictwa poinformował on swojego przełożonego. Z art. 111 pkt 4 ustawy pragmatycznej wynika jednoznacznie, że przesłanką zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest nieusprawiedliwione niezgłoszenie się do wojskowej komisji lekarskiej w określonym terminie i miejscu. Poinformowanie przełożonego o niestawiennictwie nie może być uznane za "usprawiedliwienie" okoliczności, o których mowa w ww. przepisie. W niniejszej sprawie adresatem ewentualnego usprawiedliwienia powinien być Przewodniczący RWKL w Ł., nie zaś przełożony skarżącego. Okoliczność ta, zdaniem WSA w Warszawie, pozostaje jednak bez znaczenia, zważywszy że skarżący nie przedstawił usprawiedliwienia.
W ocenie WSA w Warszawie nie znajduje również uzasadnienia argumentacja skarżącego, iż to na organie, który w istocie posiadał wiedzę o przebywaniu skarżącego na zwolnieniu lekarskim, spoczywał obowiązek zmiany rozkazu dziennego z 14 września 2021 r. i wyznaczenie innego terminu "odbycia podróży służbowej" w celu stawiennictwa przed komisją lekarską. Analogicznie, nie można było przyjąć, że organ miał obowiązek powzięcia dodatkowych informacji o stanie zdrowia skarżącego, czy też zasięgnięcia w tym względzie opinii specjalistycznej. Obowiązki takie nie wynikają z ww. przepisów ustawy pragmatycznej ani rozporządzenia MON.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącego, iż to na organie ciążył obowiązek poinformowania go o konsekwencjach grążących za nieusprawiedliwione niestawiennictwo. Obowiązek taki nie został ustanowiony przepisami prawa. Ponadto, jak wynika z treści kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej z 25 marca 2021 r., skarżący zapoznał się z przepisami normującymi przebieg służby wojskowej żołnierzy zamieszczonymi w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (§ 3 kontraktu - k. 1 akt admin.).
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługiwała również na uwzględnienie argumentacja skargi polegająca na odwoływaniu do Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Kwestia kierowania żołnierza do wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności do służby jest uregulowana w całości przez przepisy ww. ustawy pragmatycznej oraz rozporządzenia MON. Brak jest zatem podstaw do odwoływania się w tym zakresie do postanowień ww. regulaminu i kierowania zarzutów, iż dowódca w okolicznościach niniejszej sprawy "nie sprawdził stopnia zrozumienia przez skarżącego rozkazu odbycia podróży służbowej, ani wydając rozkaz nie uwzględnił stopnia przygotowania podwładnego, warunków i okoliczności wykonania rozkazu oraz wystarczająco nie zadbał o zapewnienie mu niezbędnych do jego wykonania sił i środków". Ponadto, jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę, Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ma rangę jedynie aktu wewnętrznie obowiązującego, wprowadzonego decyzją Ministra Obrony Narodowej.
Konkludując, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne, gdyż wydane decyzje odpowiadają prawu.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie prawa procesowego, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art. 84 § 1 w zw. z art. 300 k.p.a., poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej w ten sposób, że bezzasadnie podzielił on stanowisko organów, wyrażając pogląd, że podjęły one niezbędne kroki w celu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, pomimo że od wielu miesięcy skarżący nie przebywał w miejscu pełnienia służby i brak było rzetelnej wiedzy na temat stanu jego zdrowia, a także wbrew przepisom art. 60e ust. 2, pkt 1 i 2 ustawy pragmatycznej nie skontrolowały i nie zweryfikowały sposobu wykorzystywania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego i przyczyn jego przedłużenia pod kątem możliwości wykonania postawionego mu w tym czasie rozkazu, natomiast bezpodstawnie i bez zasięgania opinii od podmiotu posiadającego kompetencje biegłego - z uwagi na psychiatryczny rodzaj i charakter schorzenia skarżącego - uznały jego nieobecność w 25 października 2021 r. na RWKL za nieusprawiedliwioną, co było oceną dowolną i mającą istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi,
b) art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i art 80 k.p.a. w zw. z art. 300 k.p.a., poprzez bezpodstawnie nie uznanie za źródła prawa mające wpływ na ocenę zachowania skarżącego, przepisów Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP w kontekście treści i skutków niewykonania postawionego mu rozkazu stawiennictwa w RWKL, ograniczenie oceny materiału dowodowego, dopuszczając w konsekwencji do błędnych ustaleń faktycznych, co istotnie wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia w przedmiocie oddalenia skargi, a w następstwie doprowadziło do wydania orzeczenia nie uwzględniającego jego interesu, jak i interesu samego wojska (interesu społecznego),
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 111 pkt 4 ustawy pragmatycznej, poprzez bezzasadne uznanie, że niezgłoszenie się przez skarżącego 25 października 2021 r. do wojskowej komisji lekarskiej było nieusprawiedliwione oraz, że nie podjął on żadnych działań, aby swoje zachowanie usprawiedliwić, a w konsekwencji, że jego zwolnienie z zawodowej służby wojskowej było obligatoryjne i zasadne - pomimo, iż skarżący nigdy nie otrzymał rozkazu zgłoszenia się w ww. miejscu i terminie "(otrzymał natomiast rozkaz stawiennictwa-sic!)", a także, że o przyczynach uniemożliwiających mu wykonanie rozkazu i w konsekwencji niestawiennictwo w wyznaczonym terminie i miejscu poinformował dowódcę drogą służbową poprzez swojego bezpośredniego przełożonego, zgodnie z przepisami Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP, co zarzut niezgłoszenia się na RWKL i to bez usprawiedliwienia czyni bezpodstawnym, zwłaszcza, że Przewodniczący RWKL nie był przełożonym skarżącego, a wyżej cyt. przepis prawa materialnego o randze ustawy nie czynił go również bezpośrednim lub jedynym adresatem takiego usprawiedliwienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych oraz rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedź na skargę nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
W ramach pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wytknął naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej i jako naruszone przywołał przepisy art. 7, art. 75 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. art. 300 k.p.a.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Dlatego też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej jednak nie uczyniono. Odniesienie się do tak określonych zarzutów było jednak możliwe. Okazały się one chybione.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Kodeks postępowania administracyjnego ma 269 artykułów, co w sposób oczywisty czyni zarzut naruszenia art. 300 k.p.a. niezasadnym.
Przywołując wskazane wcześniej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie określił, że do ich naruszenia doszło przez naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Zasadę prawdy obiektywnej reguluje przepis art. 7 k.p.a., zaś pozostałe przepisy odnoszą się do postępowania dowodowego. Sąd pierwszej instancji ocenił, że przepis art. 7 k.p.a. nie został naruszony, gdyż organ podjął niezbędne kroki w celu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego istotnego w sprawie. Ocenę tę należy podzielić, tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie zdołał jej swoją argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej podważyć.
Przepis art. 75 § k.p.a. określa co może być dowodem w postępowaniu administracyjnym. Nie został przez organ naruszony, albowiem organ dopuścił w sprawie takie dowody, które mogły przyczynić się do jej wyjaśnienia. Istotne jest przy tym, że o zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Dowody wskazywane przez skarżącego kasacyjnie nie miały w okolicznościach tej sprawy żadnej wartości dowodowej. Nie mogły one stanowić podstawy dla usprawiedliwienia niezgłoszenia się skarżącego do komisji lekarskiej, a tylko ta okoliczność ma istotne znaczenie w sprawie.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba korzystania z opinii biegłego, ponieważ nie były wymagane w niej wiadomości specjalne (art. 84 § 1 k.p.a.). Nie było bowiem konieczne ustalanie stanu zdrowia skarżącego, który – zdaniem skarżącego – uniemożliwił mu stawiennictwo przed komisja lekarską. To właśnie ta komisja miała określić aktualny stan zdrowia skarżącego, który nie stawiając się przed tą komisją, uniemożliwił dokonanie tego. Sąd pierwszej instancji szczegółowo i przekonująco wyjaśnił, dlaczego zaświadczenie lekarskie przedstawione przez skarżącego nie usprawiedliwiało jego niezgłoszenia się na badanie przed komisję lekarską, odwołując się także w swojej argumentacji do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym wielokrotnie wskazywano, że przebywanie na zwolnieniu lekarskim obejmującym zwolnienie od zajęć służbowych, nie może być potraktowane jako okoliczność usprawiedliwiająca niezgłoszenie się do komisji lekarskiej.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w sprawie nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia kontroli prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby i wykorzystania zwolnienia lekarskiego, o czym stanowi art. 60e ustawy pragmatycznej. Prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby i wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie była bowiem przez organ kwestionowana.
W ramach drugiego zarzutu naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie wytyka organowi nieuznanie za źródło prawa przepisów Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych RP.
Zgodnie z zasadą ogólną praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw przez organy administracji na gruncie obowiązującego aktualnie (tj. na dzień orzekania przez dany organ) stanu prawnego.
Przepisy prawa powinny być zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego prawodawca, chcąc unormować sytuację prawną obywateli, musi uczynić to w drodze aktu normatywnego, stanowiącego źródło prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami tymi są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a na obszarze działania organów, które je ustanowiły – także akty prawa miejscowego. Ponadto są nimi również rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez Prezydenta w czasie stanu wojennego (art. 234 Konstytucji RP). Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania decyzji wobec podmiotów indywidualnych na podstawie przepisów zarządzenia (zob. np. wyrok TK z 28 października 2014 r., K 8/14, OTK-A 2014/9, poz. 105).
Podstawy prawnej decyzji administracyjnej nie mogą stanowić inne – niż powszechnie obowiązujące – akty prawne, nawet jeśli zawierają normy ogólne i abstrakcyjne. Podstawy takiej nie stanowią na mocy wyraźnego postanowienia Konstytucji RP (art. 93 ust. 1), uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów, które mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Natomiast zgodnie z art. 93 ust. 2 zdanie drugie Konstytucji RP zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że "przepisy te odnoszą się do szczególnego rodzaju aktów prawa, tzw. aktów prawa o charakterze wewnętrznym, zwanych też w doktrynie «aktami wewnętrznie obowiązującymi» albo «aktami kierownictwa wewnętrznego», które stanowią uzupełnienie aktów prawa powszechnie obowiązującego (erga omnes).
Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku Regulamin Ogólny Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej ma rangę jedynie aktu wewnętrznie obowiązującego - jest wprowadzony decyzją nr 445/MON Ministra Obrony Narodowej z 30 grudnia 2013 r. w sprawie wprowadzenia do użytku Regulaminu Ogólnego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. Urz. MON z 2013 r. poz. 398). Nie mógł on zatem stanowić podstawy prawnej dla zaskarżonej decyzji. Problematyka kierowania żołnierza do wojskowej komisji lekarskiej w celu ustalenia zdolności do służby jest uregulowana w całości przez przepisy ww. ustawy pragmatycznej oraz ww. rozporządzenia MON z dnia 12 maja 2014 r. I przepisy tych aktów prawnych stanowiły podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 111 pkt 4 ustawy pragmatycznej przez jego niewłaściwe zastosowanie.
Wskazać należy, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości (por. wyroki NSA z: 21 października 2011 r., II FSK 775/10 i 10 stycznia 2012 r., I FSK 319/11). Istotne jest również i to, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie zostały skutecznie podważone w ramach zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Z ustaleń tych wynika, że rozkazem dziennym z 14 września 2021 r., nr Z-178/2021 Dowódca 10. [...] Brygady Obrony Terytorialnej skierował skarżącego do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Ł. celem określenia jego zdolności do zawodowej służby wojskowej. W rozkazie tym podano termin zgłoszenia się do komisji lekarskiej na 25 października 2021 r. Skierowanie zostało skutecznie doręczone skarżącemu 17 września 2021 r. Skarżący nie stawił się do komisji lekarskiej, nie poinformował również komisji lekarskiej o powodach tego stanu rzeczy, co potwierdzają pisma Przewodniczącego RWKL w Ł. z 26 października 2021 r. oraz z 15 listopada 2021 r. Nie usprawiedliwił zatem niezgłoszenia do komisji w określonym terminie i miejscu. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania art. 111 pkt 4 ustawy pragmatycznej, zgodnie z którym żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek odmowy przyjęcia skierowania do wojskowej komisji lekarskiej lub nieusprawiedliwionego niezgłoszenia się do tej komisji w określonym terminie i miejscu albo niepoddania się badaniom, do których został zobowiązany przez komisję lekarską. Niezgłoszenie się skarżącego do RWKL w Ł. było nieusprawiedliwione, co stanowiło obligatoryjną przesłankę zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.