III OSK 7409/21

III OSK 7409/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 907/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 407
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 907/21 w sprawie ze skargi Zakładów [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 24 marca 2021 r. nr 30/2021/KUZ w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Zakładów [...] S.A. z siedzibą w B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 907/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładów [...] S.A. w B. (dalej jako strona skarżąca, skarżąca spółka lub wnioskodawca) na decyzję Prezesa Wód Polskich (dalej jako organ odwoławczy lub Prezes WP) z dnia 24 marca 2021 r., Nr 30/2021/KUZ, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt II zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 18 lipca 2019 r. skarżąca spółka wystąpiła do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Gdańsku (dalej jako organ pierwszej instancji lub Dyrektor RZGW) z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego do urządzeń kanalizacyjnych stanowiących własność innego podmiot, tj. C. sp. z o.o. w B. (dalej również jako skarżąca kasacyjnie lub właściciel urządzeń kanalizacyjnych). Do wniosku o udzielenie pozwolenia dołączono operat wodnoprawny oraz kopię umowy z dnia 25 marca 2015 r. pomiędzy wnioskodawcą a właścicielem urządzeń kanalizacyjnych, stanowiącej w ocenie wnioskodawcy zgodę właściciela urządzeń kanalizacyjnych.
Organ pierwszej instancji pismem z dnia 22 lipca 2019 r. wystąpił do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej jako Minister GMiŻŚ) o interpretację art. 407 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (obecnie: t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej jako u.P.w.). W odpowiedzi Minister GMiŻŚ wskazał, że uzasadniony wydaje się pogląd, że wprawdzie zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w. ma mieć formę pisemną i wskazywać wprost na jakość i ilość przyjmowanych ścieków, niemniej zgodą może być również ważna umowa, o ile zawiera określenie jakości i ilości odbieranych ścieków (pismo z dnia 9 sierpnia 2019 r.). Dyrektor RGZW, uwzględniając stanowisko Ministra GMiŻŚ, decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r., znak: GD.RUZ.421.139.2019.AW, udzielił skarżącej spółce wnioskowanego pozwolenia.
Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniósł właściciel urządzeń kanalizacyjnych, podnosząc, że dołączona do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego umowa nie może być traktowana, jako zgoda, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w.
W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 24 marca 2021 r. (Nr 30/2021/KUZ) Prezes WP uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Relacjonując przebieg postępowania odwoławczego wskazano, że z uwagi na niespójność dokumentów przedłożonych przy wniosku strony skarżącej, organ odwoławczy wezwał właściciela urządzeń kanalizacyjnych do jednoznacznego określenia, czy wyraża on zgodę, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w. W odpowiedzi z dnia 5 lutego 2020 r. właściciel urządzeń kanalizacyjnych poinformował organ odwoławczy, że nie wyraża, a także nie wyrażał w dacie składania wniosku, zgody na wprowadzanie do jego urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych powstających na terenie należącym do wnioskodawcy.
W toku postępowania odwoławczego szereg pism złożył również wnioskodawca, w tym pismem z dnia 5 marca 2020 r. wystąpił o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że zakończenie przedmiotowej sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w By. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 24 czerwca 2020 r. odmówił zawieszenia postępowania.
Pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz składania wniosków, informacji, wyjaśnień i zastrzeżeń w sprawie.
Pismem z dnia 12 października 2020 r. skarżąca spółka wniosła o zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, że zakończenie przedmiotowej sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego obejmującego "ocenę skuteczności prawnej niewyrażenia przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych zgody na wprowadzanie przez skarżącą spółkę ścieków do urządzeń kanalizacyjnych należących do właściciela urządzeń kanalizacyjnych, zważywszy na wciąż obowiązującą i realizowaną umowę z dnia 25 marca 2015 r., Nr 271/W/2015, na odprowadzanie i odbiór ścieków", które to zagadnienie rozpatrywane jest obecnie przez Sąd Rejonowy w B. Alternatywnie, w przypadku nieuwzględnienia przez organ powyższej przesłanki, wskazano na konieczność zawieszenia przedmiotowego postępowania z uwagi na to, że sposób jego zakończenia jest uzależniony od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie, czy właściciel urządzeń kanalizacyjnych stosuje praktyki ograniczające konkurencję w postaci zobowiązywania dostawców ścieków przemysłowych z terenu po dawnych Zakładach C. w umowach z nimi zawieranych do odprowadzania ścieków o maksymalnych parametrach odpowiadających parametrom ścieków, które mogą być odprowadzane z oczyszczalni ścieków do W. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego posiadanego przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych. Prezes WP postanowieniem z dnia 17 marca 2021 r., znak: KUZ.421.86.4.2019, odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania.
Przechodząc dalej organ odwoławczy wskazał, że wniosek złożony przez skarżącą spółkę był niekompletny pod względem formalnym, gdyż nie zawierał wymaganego obowiązującymi przepisami prawa załącznika, tj. zgody właściciela urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego jest możliwe na podstawie podania skierowanego do organu administracji publicznej tylko wtedy, gdy czyni ono zadość wymaganiom prawnym. Postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot, a zatem brak formalny powoduje, że wniosek ten nie wszczyna postępowania administracyjnego, a to oznacza, że sprawa nie może być rozpatrzona merytorycznie.
W związku z tym wniosek skarżącej spółki o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie powinien być w ogóle procedowany przez organ pierwszej instancji. W świetle dowodów zebranych w toku postępowania odwoławczego, w tym zwłaszcza wyjaśnień zawartych w piśmie z dnia 5 lutego 2020 r., wniosek ten nie zostałby uzupełniony przez wnioskodawcę ani na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji ani na etapie odwoławczym, ponieważ jak wskazał właściciel urządzeń kanalizacyjnych, brak wymaganej zgody został wyartykułowany jeszcze przed złożeniem stosownego podania przez skarżącą spółkę. Brak kompletnego wniosku, a więc jednego z zasadniczych składników postępowania mającego na celu wydanie decyzji administracyjnej, czyni prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym i powoduje konieczność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a.
Z decyzją organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca spółka, natomiast Sąd Wojewódzki wymienionym powyżej wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję, uznając skargę za zasadną.
Jak wyjaśniono Prezes WP całkowicie błędnie w stanie sprawy uznał, że po pierwsze skarżąca nie przedstawiła przy wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego zgody właściciela tych urządzeń, a po drugie, że taka sytuacja czyni postępowanie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego bezprzedmiotowym, co upoważnia organ odwoławczy do jego umorzenia. Sąd Wojewódzki wskazał, że przy piśmie z dnia 18 lipca 2019 r., stanowiącego wniosek o ponowne udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych innego podmiotu ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, dołączono umowę zawartą w dniu 25 marca 2015 r. z właścicielem urządzeń kanalizacyjnych. Jej przedmiotem było m.in. zobowiązanie się właściciela urządzeń kanalizacyjnych do odprowadzania za umówionym wynagrodzeniem do urządzeń kanalizacyjnych będących w jego władaniu ścieków przemysłowych wytwarzanych przez skarżącą spółkę (§ 1 i § 2 pkt 3). Zgodnie z § 17 pkt 1 i 2 umowa została zawarta na czas nieokreślony z możliwością jej wypowiedzenia z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia ze skutkiem na koniec miesiąca kalendarzowego lub zgodnie z porozumieniem stron. W sprawach nieuregulowanych umową zastosowanie miały znaleźć przepisy Kodeksu cywilnego (§ 19).
W rezultacie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiot umowy determinował przyjęcie, iż właściciel urządzeń kanalizacyjnych wyraził zgodę, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w., a zgoda ta stanowiła essentialia negotii zawartej umowy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zbędne było poszukiwanie "interpretacji" tego przepisu w drodze wykładni Ministra GMiŻŚ, bowiem w myśl art. 354 § 1 k.c. właściciel urządzeń kanalizacyjnych, jako dłużnik, powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego. Jak wskazano trudno zaś wyobrazić sobie sytuację, że właściciel urządzeń kanalizacyjnych zobowiązuje się do odprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych będących w jej władaniu ścieków przemysłowych wytwarzanych przez skarżącą spółkę, a jednocześnie nie udziela zgody na ich wprowadzanie do tejże kanalizacji. Jak podkreślono oświadczenie woli, wyrażone przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych i stanowiące zobowiązanie do odbioru przez niego ścieków przemysłowych wytwarzanych przez skarżącą spółkę do będącej we władaniu właściciela urządzeń kanalizacyjnych sieci kanalizacyjnej było więc równoznaczne z wyrażeniem zgody, o której mowa w art. 407 ust. u.P.w. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie mieści się w kompetencjach organów administracji publicznej właściwych w sprawach gospodarowania wodami władcza ocena skutków cywilnoprawnych jednostronnych oświadczeń woli, składanych przez jedną ze stron umowy, przeczących treści zobowiązania umownego. Złożone przez właściciela urządzeń kanalizacyjnych jednostronne oświadczenie woli o niewyrażeniu zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w. mogło doprowadzić do powstania pomiędzy stronami umowy sporu o charakterze cywilnoprawnym, a nie administracyjnym, do rozstrzygnięcia którego powołany jest wyłącznie sąd powszechny, a nie Prezes WP.
W zakresie umorzenia postępowania wskazano natomiast, że błędne było stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym brak zgody, o której mowa w art. 407 ust. 1 u.P.w. i wynikająca z oświadczenia właściciela urządzeń kanalizacyjnych niemożność uzyskania przez skarżącą spółkę takiej zgody doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania, ze skutkami wynikającym z art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji zgodę taką przedstawiono. Nadto wskazano, że jeżeli podanie ma braki formalne to obowiązkiem prawnym organu administracji publicznej jest wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia. Skutkiem prawnym nieusunięcia braków podania nie jest więc umorzenie postepowania, ale pozostawienie podania bez rozpoznania.
Końcowo wskazano, że w związku z oceną prawną dokonaną w uzasadnieniu wyroku organ weźmie pod uwagę, że w sprawie nie występują też przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w tej sprawie nie jest niezbędne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji i sprawa może być co do jej istoty rozstrzygnięta orzeczeniem merytorycznym Prezesa WP w postępowaniu odwoławczym.
W skardze kasacyjnej C. sp. z o.o. w B., zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 10 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 179, dalej jako uCOVID-19) w zw. z art. 6 u.p.p.s.a., poprzez wyznaczenie terminu posiedzenia niejawnego pomimo braku spełniania ustawowych przesłanek ku temu oraz jednocześnie zaniechanie pouczenia strony skarżącej o tym, że informacje o dacie i godzinie rozpoznania sprawy uzyska za pomocą e-wokandy, co uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie zajęcie stanowiska w sprawie na rozprawie lub na piśmie, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony swoich praw, która to okoliczność stanowi podstawę nieważności postępowania, o której mowa w 183 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.;
2) art. 47 § 1 u.p.p.s.a., art. 33 § 1 u.p.p.s.a. oraz zasad ogólnych postępowania sądowoadministracyjnego, tj. zasady dostępu do sądu i zasady równości stron, poprzez doręczenie odpisu pisma procesowego innej strony postępowania dopiero w tym samym dniu, w którym nastąpiło doręczenie odpisu skarżonego wyroku, co uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie zajęcie stanowiska w sprawie, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej kasacyjnie możliwości obrony swoich praw, która to okoliczność stanowi podstawę nieważności postępowania, o której mowa w 183 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na przyjęcie, że organ drugiej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a., podczas gdy decyzje procesowe organu drugiej instancji były prawidłowe i wobec niezasadności skargi należało ją oddalić w całości na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 407 u.P.w., polegającą na błędnym przyjęciu, że umowa pomiędzy podmiotem wprowadzającym ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego a właścicielem urządzeń kanalizacyjnych jest w każdym przypadku równoznaczna ze zgodą właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie takich ścieków do jego urządzeń, a w efekcie jego niewłaściwe zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, uwzględniając, że w skardze kasacyjnej powołano się na przesłankę określoną w art. 183 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie zarzucił bowiem wyznaczenie terminu posiedzenia niejawnego pomimo braku spełniania ustawowych przesłanek ku temu oraz jednocześnie zaniechanie pouczenia skarżącej kasacyjnie o tym, że informacje o dacie i godzinie rozpoznania sprawy uzyska za pomocą e-wokandy, co uniemożliwiło zajęcie stanowiska w sprawie na rozprawie lub na piśmie, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia skarżącej kasacyjnie możliwości obrony swoich praw.
Poza sporem pozostaje, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę na posiedzeniu niejawnym zastosował przepis art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, z uwagi na ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii w związku z zakażenie wirusem SARS-CoV-2. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału z dnia 2 lipca 2021 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Przyjdzie wskazać, że co do zasady, w myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze u.p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, jednakże w zdaniu drugim tego przepisu zastrzeżono możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Taką szczególną podstawę ustawową do rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym ustanawiają przepisy uCOVID-19. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 uCOVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne (tj. w dniu 2 lipca 2021 r.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Natomiast jak wynika z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przewidziane w art. 15zzs4 uCOVID-19 ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, wyjaśnił, że przepis art. 15zzs4 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 u.p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Wyjaśnić należy, że każda z poszczególnych jednostek redakcyjnych (ustępów) art. 15zzs4 uCOVID-19 w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, odnosi się do innego przypadku. Zastosowanie poszczególnych regulacji z kolejnych jednostek redakcyjnych art. 15zzs4 uCOVID-19 zależne było od rozwoju bieżącej sytuacji pandemicznej i uwarunkowań infrastruktury technicznej, która umożliwiałaby przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Uzależnienie w art. 15zzs4 ust. 1 uCOVID-19 rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym od zgody stron nie pozbawiało możliwości w szczególnych przypadkach skorzystania, po pierwsze przez przewodniczącego, a następnie skład orzekający w konkretnej sprawie, z jej rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w szczególnych okolicznościach przewidzianych w ust. 3 (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., sygn. akt II FSK 136/21 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu). Powierzenie w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 przewodniczącemu kompetencji do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne również poza sytuacjami wskazanymi w ust. 1, jest zasadne, gdyż wiąże się z dynamiką charakteryzującą rozprzestrzenianie się zagrożenia epidemicznego w danym obszarze. Przewodniczący jest bowiem w stanie na bieżąco ocenić - ewentualnie uwzględniając rekomendacje właściwych organów państwa (np. Ministra Sprawiedliwości, Ministra Zdrowia czy Głównego Inspektoratu Sanitarnego) - czy aktualne ryzyka związane z epidemią koronawirusa pozwalają na przeprowadzenie rozprawy, czy też zachodzi potrzeba rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1652/21). W tej sprawie Przewodniczący Wydziału uznał, iż istnieje potrzeba rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie nie został pozbawiony możliwości obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Należy zauważyć, że ustawodawca nie sprecyzował użytego w art. 183 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a. pojęcia "pozbawienie możności obrony swych praw". Jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że dotyczy ono różnych stanów faktycznych i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu. Do pozbawienia strony możności obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach, poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (wyrok NSA z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1142/21). Pozbawienie strony możności obrony swych praw zachodzi m.in. wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (zob. wyroki NSA: z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1536/18; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 2822/21; z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt I FSK 243/21). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowana w sprawie szczególna regulacja art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sama w sobie - nie narusza podstawowych uprawnień procesowych stron, co wyżej wykazano. Nadto Sąd Wojewódzki doręczył przy piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. skarżącej kasacyjnie odpis skargi wraz z niezbędnymi pouczeniami, w tym o możliwości skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19. Jak wynika z akt sprawy korespondencja ta została odebrana przez upoważnionego pracownika skarżącego kasacyjnie w dniu 28 czerwca 2021 r., a zatem około miesiąca przed datą rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W okresie tym jednak skarżąca kasacyjnie nie skorzystała z możliwości przedstawienia swojego stanowiska.
Tak samo niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 47 § 1 u.p.p.s.a., art. 33 § 1 u.p.p.s.a. oraz zasad ogólnych postępowania sądowoadministracyjnego, tj. zasady dostępu do sądu i zasady równości stron. W tym zakresie skarżąca kasacyjnie wskazała, że naruszenie to miałoby polegać na doręczeniu odpisu pisma procesowego innej strony postępowania dopiero w tym samym dniu, w którym nastąpiło doręczenie odpisu skarżonego wyroku, co uniemożliwiło skarżącej kasacyjnie zajęcie stanowiska w sprawie, a w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia możliwości obrony swoich praw.
W tym zakresie konieczne jest odniesienie się do warstwy merytorycznej rzeczonego pisma procesowego strony skarżącej z dnia 20 lipca 2021 r. Analiza wskazanego pisma pozwala na stwierdzenie, że stanowiło ono w istocie podtrzymanie dotychczasowego stanowiska w sprawie wraz z rozbudowaniem argumentacji w odniesieniu do sformułowanego w pierwotnej skardze zarzutu naruszenia art. 128 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie zawarto w nim wniosek o przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przyjdzie zatem stwierdzić, że wobec braku we wskazanym piśmie okoliczności mających wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji powyższy zarzut nie mógł wywołać zamierzonego skutku.
Zatem w sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto nie zachodziła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania pozostałych zarzutów kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż orzeczenie Sądu pierwszej instancji, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, odpowiadało prawu.
Przyjdzie zatem wskazać, że stosownie do treści art. 407 ust. 5 u.P.w. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy) do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ust. 1, dołącza się zgodę właściciela tych urządzeń.
Skarżąca kasacyjnie podnosi, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął jakoby umowa pomiędzy podmiotem wprowadzającym ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego a właścicielem urządzeń kanalizacyjnych jest w każdym przypadku równoznaczna ze zgodą właściciela urządzeń kanalizacyjnych na wprowadzanie takich ścieków do jego urządzeń, a w efekcie jego niewłaściwe zastosowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie jednak Sąd Wojewódzki argumentował, że oświadczenie woli, złożone przez skarżącą kasacyjnie i stanowiące zobowiązanie do odbioru przez tę spółkę ścieków przemysłowych wytwarzanych przez wnioskodawcę do będącej we władaniu skarżącej kasacyjnie sieci kanalizacyjnej, jest równoznaczne z wyrażeniem zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w. Podzielić należy również stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nie jest rolą organów administracji publicznej ocena skutków jednostronnych oświadczeń woli, w szczególności w odniesieniu do wiążących strony umów cywilnoprawnych.
Zwrócić jednakże należy uwagę, a co umknęło Sądowi pierwszej instancji, na okoliczność, że do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wnioskodawca przedłożył wyłącznie kopię zawartej ze skarżącą kasacyjnie umowy z dnia 25 marca 2015 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza umowy niewątpliwe mogłaby pozwolić na zrekonstruowanie treści oświadczenia woli skarżącej kasacyjnie (właściciela urządzeń kanalizacyjnych), przy czym w okolicznościach sprawy do akt sprawy złożono jednak jej kopię poświadczoną za zgodność przez prezesa zarządu skarżącej spółki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne było również uwzględnienie rozbieżności wynikających z treści załącznika nr 3 do umowy (w którym określone zostały dopuszczalne wartości zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do kanalizacji), a treścią złożonego w sprawie wniosku oraz wartościami przyjętymi w decyzji organu pierwszej instancji. Jak wynika bowiem z treści wskazanego załącznika do umowy od dnia 1 stycznia 2016 r. strony umowy obowiązują inne dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń aniżeli do dnia 31 grudnia 2015 r., co nie zostało uwzględnione przez organ pierwszej instancji. W rezultacie dla ustalenia pełnej i jednoznacznej treści wiążącej strony umowy konieczne byłoby zastosowanie przez organy procedury określonej w art. 76a k.p.a. (i w rezultacie przedstawienie przez wnioskodawcę oryginału umowy lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii).
W konsekwencji poczynionych uwag nie mógł zadziałać również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. Jak wskazał organ odwoławczy brak zgody, o której mowa w art. 407 ust. 1 u.P.w. i wynikająca z oświadczenia skarżącej kasacyjnie z dnia 5 lutego 2020 r. niemożność uzyskania przez wnioskodawcę takiej zgody doprowadziła do bezprzedmiotowości postępowania, ze skutkami wynikającym z art. 105 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo jednak dostrzegł, że w sprawie organ odwoławczy nie miał podstaw do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. wobec braku przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej bezprzedmiotowości postępowania. W konsekwencji nie mógł umorzyć postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jakkolwiek podzielając uwagi Sądu Wojewódzkiego co do tego, że oświadczenie woli zawarte w umowie wiążącej strony może być równoznaczne z wyrażeniem zgody, o której mowa w art. 407 ust. 5 u.P.w., a tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania, tak należy jeszcze raz wskazać, że dla wydania adekwatnego orzeczenia w sprawie konieczne jest uzupełnienie braków formalnych wniosku w zakresie dołączenia oryginału umowy lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii w trybie art. 76a k.p.a. Dopiero wtedy będzie można dokonać zestawienia danych zawartych we wniosku z dopuszczalnymi wartościami zanieczyszczeń w ściekach wprowadzanych do kanalizacji od dnia 1 stycznia 2016 r.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku odpowiada prawu, ponieważ zaskarżona decyzja zasługiwała na uchylenie przez Sąd Wojewódzki. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.