III OSK 7390/21

III OSK 7390/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1167/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 21 ust. 3 pkt 5
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Dz.U. 2004 nr 50 poz 483
art. 7, art. 94
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2167
art. 1 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od punktu 1 lit. d, e i h oraz punktu 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/21 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1167/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Z. stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: a) § 4 pkt 3 i 4, b) § 6 pkt 2, c) § 8 ust. 4, co do sekwencji wyrazów "nie ma tytułu prawnego do lokalu lub nieruchomości i która", d) § 16 ust. 1 zdane drugie, e) § 16 ust. 2 w zakresie, który dotyczy przypadków innych niż niezłożenie wniosku na druku, o którym mowa w ust. 1 w zdaniu pierwszym, f) § 22 ust. 2, g) § 27, h) § 29 ust. 2 w zakresie, który dotyczy przypadków innych niż niezłożenie wniosku na druku, o którym mowa w ust. 1 w zdaniu pierwszym (pkt 1 wyroku); stwierdził nieważność Załączników nr 2 i 3 do zaskarżonej uchwały (pkt 2 wyroku); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarga z 24 lutego 2021 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Z. w całości, a - w przypadku nieuwzględnienia tego żądania - nieważności:
- w części obejmującej Załącznik nr 1 do Uchwały w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 4 pkt 3, pkt 4; § 6 pkt 2; § 8 ust. 4; § 9 ust. 3 i 5; w części dotyczącej składania wniosków - w zakresie braku regulacji dotyczącej kontroli społecznej; § 14 ust. 2; § 16 ust. 1 lit. a i ust. 2; § 17; § 22 ust. 2; § 27; § 29 ust. 1 i 2,
- w części obejmującej Załącznik nr 2 do Uchwały – w odniesieniu do ustaleń zawartych w: § 4 ust. 2 lit. d; § 6 ust. 2; § 7 i 8 ust. 1 lit. c, ust. 2, 3 i 4; § 9 ust. 3; § 10 ust. 1 lit. a; § 11 ust. 1, 6 i 7; § 12 ust. 2; § 13 i 14;
- w części obejmującej Załącznik nr 3 do Uchwały – w zakresie:
- nr telefonu kontaktowego wnioskodawcy;
- daty urodzenia (część I);
- organu meldunkowego - w odniesieniu do żądania we wniosku pieczęci organu meldunkowego;
- sformułowania zawartego w części V pkt 4 i w części VI Załącznika: w zakresie, w jakim nie było umocowania prawnego, podstawy ustawowej do wprowadzenia obowiązku składania przez wnioskującego oświadczenia zawierającego uprzedzenie o odpowiedzialności karnej z art. 233 Kodeksu karnego za złożenie fałszywych oświadczeń;
- część V - w zakresie deklaracji o wysokości dochodu oraz oświadczenia o stanie majątkowym, wynikającym z przepisów rozporządzeń;
- część IX - w odniesieniu do żądania od wnioskodawcy deklaracji PIT za rok poprzedni, w przypadku wykonywania przez wnioskodawcę pracy dorywczej lub pozostawania bez pracy.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru powołał się na naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, a także art.21b ust. 1 - 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611, dalej: "ustawa lokalowa"), a także art. 7 Konstytucji RP i art. 5 ust. 1 lit. c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.Urz. UE L. nr 119. str. 1, ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. pozostawiła pod rozwagę Sądu orzeczenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej Zał. 1 w zakresie:
- § 4 pkt 4 (w części dotyczącej wskazania okresu 5 lat);
- § 9 ust 5;
- § 14 ust. 2;
- § 29 ust. 1 i 2,
oraz Zał. 2 i 3.
W pozostałym zakresie wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga jest częściowo zasadne i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, a w pozostałej części ją oddalił.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że ocenił, czy wyeliminowanie kwestionowanych zapisów będzie prowadzić do takich skutków, że pozostawienie w obiegu prawnym uchwały w zmienionym brzmieniu (po wyeliminowaniu wadliwych zapisów) skutkowałoby naruszeniem prawa - przykładowo nie zawierałaby ona wymaganych prawem elementów. Skoro w rozpatrywanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, to Sąd stwierdził więc nieważność uchwały wyłącznie w stosownych częściach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nadzoru trafnie opisał ogólne uwarunkowania formalno-prawne (w tym ustrojowe), dotyczące podejmowania uchwał mieszkaniowych, przywołując też stosowne regulacje normatywne.
Natomiast jako bezzasadny ocenił zarzut skargi - jakoby w uchwale - wbrew wymaganiom art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej - nie określono sposobu poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokalu. Ustawodawca - nie przesądzając formy i sposobu kontroli społecznej - pozostawił organom samorządu terytorialnego swobodę, co do przyjęcia adekwatnych rozwiązań w danym zakresie. Rada sprostała temu, przewidując powołanie Społecznej Komisji Mieszkaniowej (§ 9 pkt 5 Zał. 1), której przypisano uczestniczenie w procedurze rozpoznawania wniosków (tak: § 17 Zał. 1). Okoliczność, że w danej komisji zasiadają wyłącznie osoby, dysponujące mandatem radnych, nie pozbawia jej – wbrew twierdzeniom skargi - charakteru społecznego. Radni reprezentują bowiem niewątpliwie społeczność lokalną. W kwestii spełnienia wymagania, określonego art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej, jest z kolei bez znaczenia, czy powołana uchwałą komisja jest równocześnie komisją rady gminy w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji sąd nie podzielił stanowiska organu nadzoru, co do nieważności stosownych przepisów uchwały, co musiałoby w istocie skutkować stwierdzeniem jej nieważności w całości. Akt ten nie regulowałby jednego z wymaganych prawem (ustawą lokalową) zagadnień. Sąd miał przy tym na uwadze, że redakcja § 9 w Zał. 1 jest wadliwa. Jego pkt 5, który stanowi podstawę powołania Społecznej Komisji Mieszkaniowej, zamieszczono i oznaczono graficznie (kolejny pkt) tak, że należałoby oczekiwać wskazania tam kolejnej reguły pierwszeństwa do uzyskania lokalu socjalnego (tak pkt 1-4 danego paragrafu). Jednoznaczne brzmienie pkt. 5 wyklucza jednak wątpliwości, co do jego znaczenia normatywnego. W tej sytuacji nawet istotne i oczywiste uchybienie - z perspektywy reguł techniki legislacyjnej - nie może mieć znaczenia w kontekście oceny legalności danego przepisu uchwały.
W kwestii nieważności § 5 pkt 3 Zał. 1 Sąd I instancji podkreślił, że dana regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z deklarowaną tam intencją Rady. Z perspektywy możliwości uzyskania lokalu z zasobów gminy istotne znaczenie może mieć wyłącznie posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na jej terenie bądź w miejscowości pobliskiej, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy lokalowej. Posiadanie tytułów prawnych do innych nieruchomości może mieć zaś znaczenie wyłącznie w kontekście oceny ogólnej sytuacji materialnej wnioskującego o uzyskanie pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy. Z kolei nawet posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na terenie gminy lub w miejscowości pobliskiej nie może wykluczyć osoby w kręgu uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobów gminy o ile nie może on zaspokoić warunków mieszkaniowych ustalonych, jako kryterium minimalne dla uzyskania pomocy mieszkaniowej, bądź – z innych, obiektywnych przyczyn - jest niezdatny do tego celu.
W kwestii nieważności § 5 pkt 4 Zał. 1 Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do ograniczenia uprawnienia do ubiegania się o lokal z zasobów gminy wobec braku zamieszkiwania wnioskodawcy na jej terenie minimum 5 lat. W rozpoznawanej sprawie zasadnym było jednak wyeliminowanie z obrotu prawnego całej jednostki redakcyjnej danego punktu w § 5. Poza wymaganym okresem zamieszkiwania ustanowiono nim bowiem równocześnie - jako warunek uzyskania prawa do lokalu - powinność samego "zamieszkiwania na terenie Gminy Z.", w znaczeniu, jakie nadano temu pojęciu w § 1 pkt 12 Zał. 1, który nie był przedmiotem zaskarżenia przez organ nadzoru. Tymczasem ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy lokalowej nałożył na gminę obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych "wspólnoty samorządowej". Dookreślenie tej powinności przez samą zobowiązaną gminę, poprzez wprowadzenie definicji precyzującej, kogo uważa się za osobę zamieszkała na terenie gminy – a więc zaliczana do "wspólnoty samorządowej" - stanowi niedopuszczalną ingerencję w sferę regulowaną na szczeblu ustawy. Sama kwestia dotychczasowego zamieszkiwania, w rozumieniu ustawy - Kodeks cywilny, czy innych związków faktycznych z terenem danej jednostki samorządowej może mieć - o ile taka jest wola rady gminy - znaczenie w kontekście prawa pierwszeństwa do uzyskanie lokalu z zasobu gminy. W danym bowiem zakresie ustawodawca jednoznacznie upoważnia radę gminy do ustalenia zasad (tak art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej).
W kwestii nieważności § 6 pkt 2 Zał. 1 Sąd I instancji uznał , że samo uprzednie zbycie nieruchomości nie może być negatywną przesłanką dla zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy. Kwestia ta może mieć wyłącznie pewne znaczenie w kontekście ewentualnej oceny sytuacji majątkowej wnioskodawcy.
W kwestii nieważności § 8 ust. 4 Zał. 1 WSA w Warszawie przyjął, że nie jest dopuszczalne warunkowanie zawarcie umowy najmu lokalu z zasobu gminy (także socjalnego) od braku tytułu prawnego do lokalu bądź nieruchomości. Dlatego stwierdzono nieważność danego przepisu w stosownym zakresie.
W kwestii nieważności § 16 ust. 1 zdanie drugie oraz ust. 2 Sąd I instancji zauważył, że - gdy ustawodawca określił w pewnych zakresach, jakie dokumenty i w jakiej formie mają być przedkładane przez wnioskodawcę - nie było dopuszczalne ustanowienie danych obowiązków w akcie prawa miejscowego szerzej. Sąd stwierdził nieważność całego zdania drugiego, choć w skardze - jako jednostkę redakcyjną - wskazano jedynie literę a. Wypowiedź, zawarta pod literą b, stanowi jednak uzupełnienie reguły objętej skargą. Stwierdzenie nieważności uchwały w przyjętym przez Sąd zakresie było więc niezbędne dla zachowania spójności skarżonego aktu. Następstwem stwierdzenia w części nieważności ust. 1 była konieczność wyeliminowania fragmentów treści normatywnej w ust. 2.
W kwestii nieważności § 22 ust. 2 Zał. 1 Sąd I instancji przyjął, że ocena, czy zobowiązanie gminy zrealizowano, należy do wierzyciela, zaś spory w danym zakresie rozstrzygane są w stosownym trybie na etapie postępowania egzekucyjnego. Ewentualna intencja Rady - nadanie wskazanej jednostce redakcyjnej innego znaczenia niż wynika to z jej brzmienia - nie przeczy zasadności wyeliminowanie jej z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności.
W kwestii nieważności § 27 Zał. 1 Sąd I instancji stwierdził, że nie jest dopuszczalne sztywne, czasowe wyłączenie z kręgu osób - mogących skorzystać z pomocy mieszkaniowej gminy - tych, które odmówiły przyjęcie proponowanego lokalu - zwłaszcza mając na względzie, że ich sytuacja socjalna może ulec nagłej i znacznej zmianie. Kwestia odmowy przyjęcie proponowanego lokalu może być wyłącznie uwzględniona w kontekście określenia prawa pierwszeństwa przy rozpoznawaniu wniosków, gdzie prawodawca dopuścił szerszą swobodę, gdy chodzi o określenie reguł.
W kwestii nieważności § 29 ust. 2 Zał. 1 Sąd uznał konieczność wyeliminowania fragmentów treści normatywnej ust. 2 – co było następstwem stwierdzenia nieważności w części § 16 ust. 1.
W kwestii nieważności Zał. 2 WSA w Warszawie za trafne uznał zarzuty skargi, co do braku sprecyzowania skutków prawnych - zakresu zastosowania określonego załącznikiem Regulaminu. W myśl § 2 Zał. 2 ma on znajdować zastosowanie zarówno wobec osób, mających tytuł do lokalu z zasobów gminy, jak i innych w nich przebywających. Jak trafnie wywodzono w skardze, szereg postanowień Regulaminu ma charakter ogólny i w istocie ich odnoszenie jedynie do najemców lokali komunalnych nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, zaś ustawodawca upoważnił rady gminy do określenia reguł w danym zakresie w drodze aktów prawa miejscowego - na podstawie innych przepisów. Wobec tego charakter danego regulaminu, przyjętego jako akt prawa miejscowego, budzi uzasadnione wątpliwości w kontekście jego skutków prawnych - zakresu podmiotów, do których znajduje zastosowanie. Narusza to fundamentalną - wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP - zasadę pewności prawa. Podkreślono także, że jako podstawę uchwalenia danego aktu powołano art. 21 ust. 3 ustawy lokalowej, gdzie nie przewidziano wprost, aby regulamin porządku domowego stanowił integralny składnik uchwały mieszkaniowej. W podstawie prawnej uchwały wskazano też art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, który nie może jednak samodzielnie stanowić źródła stanowienia aktów prawa miejscowego. W takiej sytuacji - wobec niedoprecyzowanego statusu zawartych w Uchwale zapisów oraz stanowiska Rady w odpowiedzi na skargę - Sąd uznał za celowe powstrzymanie się od oceny legalności konkretnych postanowień Zał. 2 w kontekście szczegółowych zarzutów skargi.
W kwestii nieważności Zał. 3 WSA w Warszawie podzielił zarzuty skargi, dotyczące zamieszczenia w określonym Załącznikiem formularzu wymagań, wykraczające poza obowiązki ciążące na wnioskodawcach w myśl przepisów ogólnych. Trafnie odnotował organ nadzoru brak podstaw dla żądania - jeszcze na etapie składania wniosku - potwierdzenia faktu zameldowania pod określonym adresem - zaś taką powinność wywodzić należy z treści formularza. Nie oznaczono tam stosownych pól, jako obowiązkowych lub nieobowiązkowych. Ponieważ w przypadku znormalizowanego wzoru dokumentu nie byłoby zasadne stwierdzenie jego nieważności zakresowo, sama ta wadliwość uzasadniała stwierdzenie nieważności Zał. 3 w całości.
Trafnie również wskazał organ nadzoru, że - skoro przepisy szczególne ustawy lokalowej wskazują, które oświadczenia składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej - nie można, w drodze aktu prawa miejscowego, rozszerzyć danej powinności w kontekście innych, gromadzonych danych.
Odnosząc się do zarzutów, dotyczących bezpodstawnego żądania informacji np. o numerze telefonu, to istotnie z Zał. 1 nie wynika, aby w procedurze rozpoznawania wniosków przewidywano pewne przypadki kontaktowania się z wnioskodawcami telefonicznie. Z kolei ogólną regułą postępowania w polskiej administracji jest zasada pisemności. Budzić więc może wątpliwości podstawa gromadzenia wskazanych danych osobowych, w kontekście przydatności tej czynności dla organu, zaś z treści formularza wprost nie wynika dobrowolność podania numeru telefonu.
Trafnie wywiódł również organ nadzoru, że - skoro określone informacje mają być z mocy ustawy lokalowej składane na formularzach wedle wzorów wynikających z przepisów odrębnych - niedopuszczalne było określenie w akcie prawa miejscowego odmiennego wzoru dokumentu w danym zakresie.
Natomiast jako nieuzasadnione WSA w Warszawie przyjął inne zarzuty skargi, dotyczące pozostałych zapisów objętych Zał. 1. W szczególności Sąd nie podzielił stanowiska jakoby kwestie procedowania nad przydziałem lokali - gdy prawo takie przewidziane jest w wyroku eksmisyjnym - nie mogły być regulowane w uchwale mieszkaniowej. Sama odrębność podstawy prawnej zaspokojenie danych potrzeb mieszkaniowych przez gminę (z mocy wyroku sądu) nie skutkuje tym, że nie mogą być one uwzględniane w ramach ustalenia reguł gospodarowania zasobem gminy. Potrzeby te są bowiem zaspokajane właśnie także z tych zasobów i - niezależnie, czy stosowne konkretne zapisy znajdą się w uchwale mieszkaniowej - określone przesądzenia w danym zakresie muszą zapadać w ramach dysponowania zasobem gminy. Prowadząc własną politykę mieszkaniową - w granicach upoważnienia wskazanego art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej – rada gminy jest uprawniona do przyjęcie zasady realizowania danych roszczeń w pierwszej kolejności. Nie prowadzi to do dyskryminacji innych mieszkańców, którzy takim uprawnieniem z wyroku sądu nie dysponują.
Logicznym następstwem ujęcia w Uchwale kwestii gospodarowania lokalami socjalnymi, zapewnionymi przez gminę wobec orzeczeń sądów, jest zamieszczenie w Zał. 1 reguły § 14 ust. 2.
Dopuszczalne było z kolei ustanowienie - w § 16 ust. 1 i 2 Zał. 1 - samego obowiązku złożenia podania na formularzu, wedle wzoru określonego przez organ gminy oraz konsekwencji nie sprostania tej powinności (w ramach ustalenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków). Odrębną kwestia była z kolei wadliwość zapisów konkretnego wzoru, stanowiącego złącznik do uchwały.
Chybione były także zarzuty, dotyczące wynikającej jakoby z § 29 ust. 1 retroaktywności Zał. 1. Samo obowiązywanie reguł, dotyczących uzyskania pomocy mieszkaniowej z zasobów gminy, w określonym brzmieniu nie prowadziło do skonkretyzowania uprawnień określonych osób do lokali - nawet tych, które złożyły już odnośnie wnioski. Indywidualne uprawnienie do zawarcia umowy najmu jest dopiero następstwem kwalifikacji wniosku w formie stosownego aktu organu gminy. W takiej sytuacji zmiana reguł dysponowania lokalami nie ma charakteru retroaktywnego - nie ingeruje w konkretne nabyte już prawa. Zastosowanie identycznych reguł do starych i kolejnych wniosków realizuje z kolei postulat równości mieszkańców gminy wobec prawa - wszystkie żądania, mają być ocenione według tych samych kryteriów, niezależnie od tego, kiedy z nimi wystąpiono.
Obowiązek złożenia na wezwanie organu wniosku o najem na formularzu wedle nowego wzoru (po jego określeniu przez organ) może wprawdzie stanowić pewną uciążliwość dla mieszkańców gminy. Jest jednak logicznym następstwem przyjętej w § 29 ust. 1 Zał. 1 zasady stosowanie tych samych reguł do wszystkich rozpatrywanych wniosków po zmianie prawa. Przyjęcie takich rozwiązań przez wyłonioną wolą wyborców radę gminy nie wykracza poza granice prawa.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku, zaś – wobec treści art. 151 tej ustawy – w pkt 3 wyroku.
Skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając w części powyższy wyrok w odniesieniu do pkt 1 lit, d, e i h sentencji wyroku - w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku zawartego w skardze zwykłej Wojewody o stwierdzenie nieważności § 16 ust. 1 zdanie pierwsze, § 16 ust. 2 i § 29 ust. 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obowiązku założenia wniosku na formularzu określonym zaskarżoną uchwałą oraz pkt 3 sentencji wyroku - w zakresie, w jakim Sąd nie uwzględnił wniosku Wojewody zawartego w skardze zwykłej w części dotyczącej: § 9 ust. 3 i 5, § 14 ust. 2, § 17 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do braku regulacji dotyczącej kontroli społecznej, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności § 29 ust. 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały.
Organ zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że dla spełnienia wymagania określonego w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej, nie ma znaczenia to czy powołana uchwalą Społeczna Komisja Mieszkaniowa jest równocześnie komisją rady gminy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), tj. komisją, w której skład wchodzą osoby dysponujące mandatem radnych oraz uznania, że powołanie Komisji uchwałą nie ma wpływu na możliwość realizacji zadań przewidzianych ustawą a właściwych dla pojęcia kontroli społecznej i tym samym uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w tym zakresie, tj. w odniesieniu do § 9 ust. 3 i 5 oraz § 17 Załącznika Nr 1 do uchwały;
b) art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy lokalowej poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu poprzez uznanie przez Sąd 1 instancji, że ustalenia Rady zawarte w § 9 ust. 3 oraz § 14 ust. 2 Załącznika Nr 1 do uchwały nie naruszają regulacji zawartych w ustawie odnoszących się do kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu i uznanie, że sama odrębność podstawy prawnej zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez gminę (na mocy wyroku sądu) nie skutkuje tym, że nie mogą być one uwzględnione w ramach ustalenia reguł gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy;
c) art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej, w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że dopuszczalnym było ustanowienie w § 14 ust. 1, § 16 ust. 1 zdanie pierwsze oraz § 29 ust. 2 Załącznika Nr 1 do uchwały obowiązku złożenia podania na formularzu określonym przez organ stanowiący gminy, podczas gdy ustalenie zawarte w § 16 ust. 1 zdanie pierwsze oraz § 29 ust. 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, wymagające złożenia podania na druku opracowanym przez wydział właściwy ds. lokalowych, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 21 ust. 3 ustawy, jednocześnie materia ta została uregulowana przez ustawodawcę bez dalszej delegacji do dookreślania wzorów formularzy (wniosków);
d) art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że zarzut dotyczący naruszenia zasady zakazu retroaktywności (§ 29 ust. 1 Załącznika Nr 1 do uchwały) jest chybiony oraz uznanie, że obowiązywanie reguł w zakresie uzyskania pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu gminy w określonym brzmieniu, nie prowadziło do skonkretyzowania uprawnień określonych osób do lokali (nawet w odniesieniu do osób, które wnioski już złożyły) tym samym zmiana reguł dysponowania lokalami nie ma charakteru retroaktywnego, tj. nie ingeruje w nabyte prawa, a także uznanie, że zastosowanie identycznych reguł do starych i kolejnych wniosków realizuje postulat równości mieszkańców gminy wobec prawa.
Organ zarzucił także na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:
a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia do wyroku poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności § 16 ust. 1 zdanie pierwsze, § 29 ust. 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały odnoszących się do podania wymaganych we wzorze wniosku danych, przy jednoczesnym stwierdzeniu nieważności w całości Załącznika Nr 3 do zaskarżonej uchwały, co wywołało skutki w postaci dalszego przetwarzania danych osobowych wskazanych jako obligatoryjne w Załączniku Nr 3 do zaskarżonej uchwały, a pozyskanych w zakresie szerszym niż wynika to z normy kompetencyjnej 21 ust. 3 ustawy lokalowej jak także art. 5 ust. 1 lit. c oraz art. 6 ust. 1 lit c i e oraz ust. 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy, zwanej dalej: RODO;
b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na sporządzeniu wewnętrznie sprzecznej treści wyroku (zarówno sentencji, jak i uzasadnienia) poprzez jednoczesne nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w skardze zwykłej odnoszących się do ustaleń uchwały zawartych w § 16 ust. 1 zdanie pierwsze oraz w § 29 ust. 2 Załącznika Nr 1 do uchwały, w zakresie, w jakim wymagane jest złożenie wniosku na określonym zaskarżoną uchwałą wzorze, przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Sąd I instancji nieważności Załącznika Nr 3 (wzór wniosku o zawarcie umowy najmu), co wywołało skutki prawne w postaci uzależnienia zawarcia umowy najmu od złożenia wniosku obligatoryjnie zgodnego ze wzorem stanowiącym Załącznik Nr 3 do skarżonej uchwały, co stanowi o wykluczeniu na podstawie aktu prawa miejscowego potencjalnych adresatów norm ustawowych, a zatem przepisy te są nadal stosowane do oceny sytuacji zaistniałych w okresie obowiązywania skarżonej uchwały, a co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zwykłej Wojewody Mazowieckiego,
c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli uchwały, polegające na braku w wyroku Sądu I instancji argumentacji prawnej wobec treści ustalenia zawartego w § 14 ust. 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, tj. zawartego w nim obowiązku złożenia wniosku na określonym w Załączniku Nr 3 wzorze, tym samym obowiązku podania żądanych we wniosku danych osobowych, przy jednoczesnym stwierdzeniu nieważności Załącznika Nr 3, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej petitum skargi i stwierdzenie nieważności:
1) § 16 ust. 1 zdanie pierwsze, § 16 ust. 2 i § 29 ust. 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do obowiązku założenia wniosku na formularzu określonym zaskarżoną uchwałą;
2) § 9 ust. 3 i 5, § 14 ust. 2, § 17 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały - w odniesieniu do braku regulacji dotyczącej kontroli społecznej, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej,
3) § 29 ust. 1 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały.
Ewentualnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części wskazanej w petitum skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności jako niezasadny ocenić należy zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a.
Na wstępie podnieść należy, że całkowicie nieuprawniony jest kilkakrotnie powtarzany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Otóż przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik organu nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Jako całkowicie bezzasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., który ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Podobnie przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Artykuł 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i określa zakres kontroli sądów administracyjnych. Przepis ten w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Co więcej nie budzi wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie chodziło o kontrolę aktu prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego, a więc w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonej m.in. przez art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wreszcie podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia art. 21 ust. 3 pkt 3 i pkt 5 ustawy lokalowej poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 5 ww. ustawy uchwała określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinna określać tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej. Zgodzić się należy z oceną Sądu I instancji, że w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy lokalowej nie przesądzono formy i sposobu kontroli społecznej. Ustawodawca nie zdecydował się więc na wprowadzenie jednolitego trybu społecznej kontroli w zakresie trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Każdorazowo rada gminy uchwalając te zasady ma obowiązek dostosować ten tryb do lokalnych warunków i potrzeb, jak również do samego trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. Tym samym prawodawca pozostawił te kwestie radzie gminy, a więc organowi jednostki samorządu terytorialnego, której, co należy podkreślić, przysługuje konstytucyjnie chroniona samodzielność ustrojowa i organizacyjna.
Działając w tym zakresie Rada Miasta przewidziała powołanie Społecznej Komisji Mieszkaniowej, która w świetle regulacji zawartych w kontrolowanej uchwale, jest komisją rady gminy. Fakt, że jej członkowie są wybierani spośród radnych nie pozbawia jej jednak charakteru społecznego. Sama rada gminy jest przykładem organu społecznego, który jest wybierany przez mieszkańców tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową. Z ustawy nie wynika zakaz powoływania w skład takiej komisji radnych rady gminy, albo nakaz powołania do niej innych osób, które nie są radnymi. Ustawa mówi tylko o poddaniu tych spraw kontroli społecznej. W samym uzasadnieniu tego zarzutu skargi kasacyjnej można dostrzec pewną sprzeczność. Z jednej strony pełnomocnik organu stwierdza, że "kontrola społeczna winna mieć zatem charakter niezawierający cech władczych w zakresie oddziaływania czy też wkraczania w działalność podmiotów kontrolowanych", a z drugiej podnosi, że "poddanie kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego w zakresie tej kontroli". O społecznym charakterze kontroli trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali nie przesądza sam fakt, że członkowie takiej komisji uczestniczą w jej posiedzeniach "bezinteresownie dla dobra społeczności i nie otrzymują wynagrodzenia za swoją pracę", czy też pobierają jakieś diety.
Z orzecznictwa sądowego wynika, że sposób tej społecznej kontroli należy określić w zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (wyrok NSA z 20 marca 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 177/02; wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1/22). Podnosi się nadto, że społeczna kontrola powinna sprowadzać się do możliwości dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy (prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 9/10). Tym samym kontrola ta ma obejmować etap zarówno rozpatrywania, jak i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09; wyrok NSA z 21 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3264/19).
Zbieżne stanowisko w tym zakresie zajmuje również doktryna. Wskazuje się bowiem, że obowiązek poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy musi mieć wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane decyzje (tak K. Krzekotowska, M. Malinowska-Wójcicka, Ochrona praw lokatorów i mieszkaniowy zasób gminy. Komentarz, wyd. II, WKP 2021, komentarz do art. 21). Poddanie kontroli społecznej oznacza powołanie organu mającego realizować i urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej (tak R. Dziczek, Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów, wyd. VII, WKP 2020, teza nr 4 do art. 21). Publiczna weryfikacja zgłoszeń może przejawiać się w wywieszaniu list osób z nazwiskami (tak np. A. Gola, L. Myczkowski, Komentarz do ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, [w:] Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, LexisNexis 2003, teza nr 1 do art. 21).
Powyższe prowadzi do wniosku, że społeczna kontrola trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali powinna pozwolić na możliwość ustalenia, jakie osoby zostały zakwalifikowane na etapie rozpatrywania i załatwiania ich wniosków do kategorii osób, z którymi mają zostać zawarte umowy najmu, a które z nich do takiej kategorii nie zostały zakwalifikowane (zob. wyrok NSA z 9.02.2023 r., sygn. III OSK 6685/21). Cały § 17 zaskarżonej uchwały reguluje tryb społecznej kontroli zasad rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali. Z jego treści jasno wynika, że rola Komisji jest jedynie opiniodawcza (doradcza – na co kładzie nacisk także organ w skardze kasacyjnej), gdyż przedstawia ona alfabetyczną listę osób uprawnionych do wynajmy oraz może ona jedynie rekomendować osoby z tej listy, z którymi powinna być w pierwszej kolejności podpisana umowa najmu, a w razie rozbieżności między propozycją Komisji a stanowiskiem Burmistrza, to do niego należy decyzja w przedmiocie skierowania do zawarcia umowy najmu. Jak wynika z treści § 18 listy są podawane do publicznej wiadomości do 10 maja każdego roku, poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, co stanowi kolejny element społecznej kontroli sporządzania takich list.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd wyrażony w wyroku z 26.01.2023 r., sygn. III OSK 780/22, iż art. 14 ustawy lokalowej "jest adresowany do sądu, a nie do gminy. Trudno więc w takiej sytuacji mówić o przekroczeniu uprawnień przez gminę. Sąd powszechny określa uprawnienie do lokalu socjalnego, albo jego brak, i w to gmina ingerować nie może (np. wprowadzając dodatkowe kryteria realizacji przyznanego przez sąd powszechny uprawnienia do lokalu socjalnego przy określaniu pierwszeństwa realizacji tego prawa). Natomiast przyznanie przez sąd powszechny prawa do lokalu socjalnego, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nie wyklucza określenia przez gminę pierwszeństwa realizacji takiego prawa wynikającego z wyroku sądu powszechnego, przed innymi osobami uprawnionymi do lokalu socjalnego, w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 [ustawy lokalowej]. Ten ostatni przepis stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Nie wyłącza on zatem określenia przez gminę pierwszeństwa dla tych uprawnionych, którym prawo do lokalu socjalnego zostało przyznane na podstawie art. 14 ust. 1 [ustawy lokalowej]. Sąd powszechny orzeka bowiem o samym prawie do lokalu socjalnego, a nie o kolejności jego realizacji przez podmiot zobowiązany do dostarczenia takiego lokalu".
Odnośnie pozostałych zarzutów zauważyć należy, że Sąd I instancji stwierdził nieważność Załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały. Tym samym nie można przyjąć, że zaskarżona uchwała nadal wprowadza obligatoryjną formę wniosku. Nie sposób zatem zarzucić, że wnioskodawca jest zobowiązany do podania danych wskazanych we wzorze stanowiącym Załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały ponad te, które są niezbędne do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast zauważyć należy, że sam organ skarżący kasacyjnie przyznaje, że "faktyczne posługiwanie się wzorami wniosków może służyć wyłącznie ułatwieniu złożenia poprawnego Wzór wniosku określony na etapie podjęcia uchwały może spełniać jedynie rolę pomocniczą bądź informacyjną z wykluczeniem roli obowiązującej. (...) wystąpienie o zawarcie umowy najmu, ze spełnieniem wszystkich wymagań określonych na poziomie uchwały, jednak bez użycia opracowanego wzoru wniosku, nie może dyskwalifikować wnioskodawcy".
Końcowo zaś należy podkreślić, że zgodnie z zasadą aktualności, organ administracyjny działa na podstawie stanu faktycznego i prawnego z momentu wydawania decyzji. O ile zatem prawodawca nie odstąpi od tej zasady wprowadzając odmienne regulacje, to organ ma obowiązek stosować unormowania prawne obowiązujące w chwili zakończenia procesu decyzyjnego. Tym samym zastosowanie identycznych reguł do starych (niezałatwionych) i kolejnych wniosków realizuje postulat równości mieszkańców gminy wobec prawa. Nie występuje tu retroaktywność i nie następuje ingerencja w prawa nabyte, gdyż w przypadku złożonych wniosków, które nie zostały załatwione poprzez zawarcie umowy najmu lokalu nie sposób jeszcze mówić o nabyciu prawa.
Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Ponieważ WSA w Warszawie nie dopatrzył się takowych uchybień w pozostałej części kontrolowanej uchwały, to prawidłowo zastosował wskazany przepis jako podstawę wyrokowania w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.