III OSK 738/24

III OSK 738/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 281/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-11-16
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 4 lit. a, art. 3 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 281/23 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 281/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi A. P. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy (...) (dalej: "organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 grudnia 2022 r. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zobowiązał go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 30 grudnia 2022 r. skarżąca wystąpiła do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
"1. Jakie działania podjął Wójt Gminy (...) w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 listopada 2022 r. w celu utworzenia na terenie Gminy (...) 500 miejsc pracy? Oprócz wyczerpującej odpowiedzi wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie.
2. Jakie działania podjął Wójt Gminy (...) w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 listopada 2022 r. w celu stworzenia na terenie Gminy (...) ośrodka opiekuńczego dla seniorów? Oprócz wyczerpującej odpowiedzi wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie.
3. Jakie działania podjął Wójt Gminy (...) w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30 listopada 2022 r. w celu równego traktowania wszystkich mieszkańców Gminy (...)? Oprócz wyczerpującej odpowiedzi wnoszę o udostępnienie kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie.
Autorka wniosku poprosiła o bezzwłoczne przesłanie żądanej informacji publicznej na podany przez nią adres e-mail.
W odpowiedzi z 13 stycznia 2023 r. poinformowano skarżącą, że "pytania w przedmiotowej sprawie nie stanowią informacji publicznej".
Ustosunkowując się do ww. odpowiedzi, uznając zawartą tam argumentację za błędną, wnioskodawczyni wezwała organ do udostępnienia informacji publicznej lub wydania stosownej decyzji odmownej.
W piśmie z 13 lutego 2023 r. Wójt Gminy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie.
W skardze na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 nr 38 poz.167), art. 61 ust. 1 Konstytucji RP art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p..
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu nadmienił, że udzielił odpowiedzi na złożony wniosek i nie pozostaje w bezczynności. Stwierdził, że informacje, o które wnioskowała skarżąca, nie stanowią informacji publicznej - dotyczą bowiem realizacji pewnych działań, które mogą nie mieć odzwierciedlenia w dokumentach. Wskazał, że skarżąca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej a jej żądania miały na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej indywidualnemu jej interesowi.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji przyznał rację skarżącej, że żądane informacje mają charakter publiczny i powinny być jej udostępnione w terminie 14 dni, o którym mowa
w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie Sądu, żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną, albowiem dotyczą realizacji przez Gminę zadań publicznych w zakresie tworzenia na terenie Gminy miejsc pracy i ośrodka opiekuńczego dla seniorów, jak i podjętych działań w celu równego traktowania mieszkańców Gminy wraz z dokumentami związanymi z ww. przedsięwzięciami. W związku z powyższym organ zobowiązany był do udostępnienia skarżącej informacji żądanych we wniosku.
WSA zauważył, że w odpowiedzi na wniosek organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż żądane we wniosku informacje nie stanowią informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie (m.in. że wnioskowane informacje dotyczą realizacji pewnych działań, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach), co uniemożliwia ocenę motywów, jakimi kierował się organ zajmując przytoczone stanowisko. Rację ma zatem skarżąca, że Wójt Gminy pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił żądanych we wniosku informacji, ani nie wydała decyzji odmownej w tym zakresie.
Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że informacje, których udostępnienia żądała skarżąca stanowiły informację publiczną.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zasadzie w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącego kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesiono w niej wyłącznie jeden zarzut kasacyjny: błędnej wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "[k]ażda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Skarżący kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji, że wadliwie zinterpretował art. 1 ust. 1 u.d.i.p., albowiem włączył w zakres stosowania odtworzonej na jego podstawie normy prawnej informacje żądane przez skarżącą. Mówiąc wprost: przyjął, że informacje, których domagała się skarżąca we wniosku z 30 grudnia 2020 roku stanowią informację publiczną.
Na wstępnie merytorycznej oceny skuteczności skargi kasacyjnej trzeba podzielić systemowe rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące sposobu rozumienia pojęcia "informacja publiczna". Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że znaczenie pojęcia "informacja publiczna" należy ustalać w oparciu o kryteria normatywne, wyznaczone przepisami prawa. Do realizacji tego zadania, w sensie operatywnym, właściwe będą nie tylko przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale przede wszystkim
art. 61 Konstytucji RP.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności.
O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu
w rozumieniu przepisów u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji - wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21. Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej.
Uwzględniając przedstawione uwarunkowania normatywne rozumienia pojęcia informacji publicznej na gruncie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy podzielić stanowisko WSA, że informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca wnioskiem z 30 grudnia 2022 roku stanowią informację publiczną. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z treścią wniosku skarżąca domagała się podania:
- jakie działania podjął Wójt Gminy (...) w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia
30 listopada 2022 r. w celu utworzenia na terenie Gminy (...) 500 miejsc pracy?
Oprócz udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na zadane pytanie skarżąca domagała
się udostępnienia kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie;
- jakie działania podjął Wójt Gminy (...) w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30
listopada 2022 r. w celu stworzenia na terenie Gminy (...) ośrodka opiekuńczego
dla seniorów? Oprócz udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na zadane pytanie
skarżąca domagała się udostępnienia kopii dokumentów wytworzonych w tej
sprawie;
- jakie działania podjął Wójt Gminy (...) w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 30
listopada 2022 r. w celu równego traktowania wszystkich mieszkańców Gminy
(...)? Oprócz udzielenia wyczerpującej odpowiedzi na zadane pytanie skarżąca
domagała się udostępnienia kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie;.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że sfera faktów, której dotyczą wszystkie zadane przez skarżącą pytania odnosi się do spraw publicznych
w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wójt Gminy (...), jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego z założenia prowadzi działalność na rzecz zaspokajania szeroko ujętych zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Z założenia więc każda działalność podejmowana przez wójta jest skierowana na realizację tak zakreślonego celu. W zakres tej działalności niewątpliwie należy włączyć tworzenie nowych miejsc pracy, stworzenie ośrodka opiekuńczego dla seniorów, czy aktywność na rzecz równego traktowania członków wspólnoty samorządowej. Wszystkie te działania skierowane są bowiem na rzecz dobra wspólnego, interesu publicznego, poprawy bytu członków społeczności lokalnej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ błędnie rozumie przedmiotowe kwestie. Eksponuje bowiem, że nie posiada wnioskowanych informacji, a nadto, że przepisy prawa nie zawierają żadnych norm kompetencyjnych pozwalających mu realizować zadania, o których mowa we wniosku dostępowym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że fakt, iż organ nie podejmował żadnych czynności odpowiadających aktywnościom, o które pytała skarżąca we wniosku dostępowym nie oznacza, iż nie dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. Zadane we wniosku dostępowym pytania odnoszą się do działań, które w sensie obiektywnym dotyczą sfery publicznej, niezależnie od tego czy faktycznie zostały podjęte. Udostępnienie odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania ma bowiem ujawnić, czy wójt angażował zasoby osobowe, infrastrukturalne, majątkowe
i finansowe gminy w tworzenie nowych miejsc pracy, stworzenie ośrodka opiekuńczego dla seniorów, czy na rzecz równego traktowania jej mieszkańców. Udzielenie odpowiedzi negatywnej na wszystkie z zadanych pytań jest więc udostępnieniem informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Powoływany przez organ brak posiadania wnioskowanych informacji byłby równoznaczny z przyznaniem, że organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na zredagowanie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku dostępowym. Treść uzasadnienia skargi kasacyjnej nie daje podstaw do stawiania takiej tezy. Skarżąca nie pytała o działania przyszłe, plany, zamierzenia, lecz o ewentualne działania podjęte w przeszłości. Na status wnioskowanych informacji nie wpływa również to, czy nośnikiem danych pozwalających ją udostępnić jest dokument publiczny. Jak już wyżej wyjaśniono informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a zatem informacji odnoszących się do spraw publicznych. Należy zatem rozróżnić pojęcie samej informacji publicznej od nośnika, na którym została ona utrwalona. Informacja jest pewnym komunikatem, wiedzą o jakimś fakcie. Nośnikiem, na którym taka informacja jest utrwalona może być papier lub środki elektroniczne przechowujące dokonane na nich zapisy. Ustawodawca tylko w jednym przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 4 lit. a u.d.i.p., zobowiązał do udostępnienia informacji publicznej zarówno co do treści, jak i postaci, a więc również do udostępniania nośnika, który zawiera informację publiczną. Chodzi tutaj o dokument urzędowy, którego ustawowa definicja zawarta została w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu jedynie do dokumentów urzędowych. Każdy dokument urzędowy jest więc nośnikiem informacji publicznej, ale nie każda informacja publiczna jest zawarta w takim dokumencie.
Skarżący kasacyjnie organ podaje, że skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej. Przedmiotowa kwestia nie może mieć wpływu na skuteczność podniesionego zarzutu. Jak wyjaśnił WSA, organ odpowiedzi na wniosek dostępowy udzielił zwykłym pismem, podając jedynie, że wnioskowane informacje nie są informacją publiczną. Organ w ogóle nie uzasadnił swojego stanowiska i nie powołał się na fakt, nadużycia przez skarżącą prawa do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się stanowisko, że w przypadku, gdy organ stwierdza, że wnioskujący nadużywa prawa do informacji publicznej, powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia –wyroki NSA z dnia: 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21 i 20 września 2024 r., III OSK 3315/23. W realiach niniejszej sprawy organ takiej decyzji nie wydał, co więcej, w ogóle nie ujawnił wobec skarżącej swojego stanowiska, że nadużywa prawa do informacji publicznej.
Wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie organu, wobec jednoznacznego brzmienia art. 2 u.d.i.p., w świetle przepisów u.d.i.p., nie ma znaczenia prawnego cel, dla którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w tym również okoliczność, że zdobyte dane mogą zostać wykorzystane do własnej działalności wnioskodawcy. Przypomnieć należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" - wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21. Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności – wyrok NSA 23 października 2024 r., III OSK 319/23.
Wobec braku w polskim systemie prawnym ustawy statuującej system powszechnej jawności dokumentów mających znaczenie dla obywateli tryb pozyskiwania danych ustalony w u.d.i.p. może być wykorzystany dla własnych potrzeb wnioskodawcy - por. wyroki NSA z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 314/14 i z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2532/13. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których złożono wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej).
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.