III OSK 7374/21

III OSK 7374/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Gl 660/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-08-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 779
art. 3 ust.1 pkt 19
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA (del.) Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 660/21 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 kwietnia 2021 r. nr SKO.4113.7.2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 660/21 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi T.B. (dalej: strona, skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej: SKO w Częstochowie, Kolegium) z 29 kwietnia 2021 r., nr SKO.4113.7.2021 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z 8 marca 2021 r., nr OŚR.6236.5.2019, działając na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 26 ust. 2, 3a i 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: u.o.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego: 1. nakazał M.K., P.P. oraz T.B. solidarnie usunięcie wszystkich odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obr. [...], w terminie do dnia 31 marca 2022 r.; 2. określił szczegółowo rodzaje odpadów zdeponowanych na działkach j.w. przewidzianych do usunięcia; 3. określił sposób usunięcia odpadów, poprzez przekazanie ich w sposób zapewniający zachowanie środków bezpieczeństwa dla zdrowia ludzi i środowiska oraz przepisów przeciwpożarowych, środkami transportu samochodowego w szczelnych naczepach, bądź cysternach, do uprawnionego podmiotu zajmującego się unieszkodliwianiem odpadów niebezpiecznych (odpady w mauserach) oraz do uprawnionego podmiotu zajmującego się odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów innych niż niebezpieczne (w przypadku pozostałych odpadów), posiadających stosowne decyzje administracyjne w zakresie gospodarowania tymi rodzajami odpadów; 4. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Odwołanie złożył przez pełnomocnika T.B., zaskarżając decyzję w całości. W odwołaniu zarzucono m.in. naruszenie art. 7, 7a, 7b, 77, 80, 97 §1 k.p.a., art. 26 ust. 1 i 2 zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 u.o., w tym błąd w ustaleniach faktycznych, przez uznanie skarżącego za posiadacza odpadów, pomimo że okoliczność ta nie jest oparta na prawdzie, ponieważ posiadaczami odpadów są M.K. i P.P.
SKO Częstochowie w decyzji z 29 kwietnia 2021 r., nr SKO.4113.7.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik T.B., zaskarżając decyzję w całości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w Częstochowie (uchwała Nr 540/XLVI/2009 Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 września 2009 r.). Działki te, jak ustalono, częściowo położone są na terenach oznaczonych symbolami 7PU - tereny przemysłowe, 9KG/PU - tereny przemysłowe, docelowo przeznaczone na realizację drogi publicznej klasy G. W świetle § 15 pkt 3 lit.b. m.p.z.p. istnieje na tym terenie zakaz składowania odpadów komunalnych i przemysłowych. Według § 6 ust. 8 pkt 5 m.p.z.p., wprowadzono zakaz składowania surowców i odpadów bezpośrednio na powierzchni ziemi, a w szczególności zakazuje się składowania na gruncie odpadów takich jak: zużyte wyroby metalowe, opakowania po nawozach sztucznych, zużyte akumulatory, pojemniki po farbach i lakierach, odpady organiczne, osady ściekowe, wraki samochodów i ich podzespoły, złom, odpady płynne (oleje samochodowe, benzyna, farby, roztwory z akumulatorów, środki konserwacyjne do samochodów, itp.).
Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. spoczywał na władającym powierzchnią ziemi, tj. na skarżącym. Mógłby on uwolnić się z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem władał inny podmiot. Odwołujący nie obalił jednak skutecznie tego domniemania prawnego.
Według Sądu I instancji, stwierdzone uchybienia zobowiązywały organ do wydania niezbędnej decyzji bez zbędnej zwłoki. Chodziło o stwierdzone zagrożenia dla życia, zdrowia ludzkiego, środowiska i innych dóbr. Nie wystąpiły żadne przesłanki, by zastosować art. 7a, czy nawet art. 81a, k.p.a. Zarówno stan faktyczny, jak i treść przepisów były wystarczająco jasne, by wydać rozstrzygnięcia wyżej opisanej treści. Wystarczyło tu zastosowanie zwykłych reguł wykładni.
W skardze kasacyjnej T.B., reprezentowany przez r.pr. B.S., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości.
I. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
Na podstawie art. 174 pkt. 1) ustawy p.p.s.a., naruszenie art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt. 32 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżący nie obalił domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, podczas gdy doszło do obalenia przedmiotowego domniemania, albowiem w aktach sprawy znajdują się dowody bezpośrednio potwierdzające fakt, iż posiadaczem odpadów są M.K. i P.P., a w szczególności wynika to z umowy przedwstępnej dzierżawy Nieruchomości, oświadczenia M.K. z dnia 2.07.2018 r., jak i z akt postępowania karnego prowadzonego pod sygn. akt: [...].
Na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a., naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt. 32 ustawy o odpadach przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Organ, że to nie M.K. i P.P. są wytwórcami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt. 32 ustawy o odpadach, a tym samym uznaniem przez Organ, że Skarżący nie obalił domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości.
Na podstawie art. 174 pkt. 1) p.p.s.a., naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez jego niezastosowanie i uznanie przez organ, że M.K. i P.P. nie są wytwórcami odpadów, a tym samym błędne uznanie przez Organ, że Skarżący nie obalił domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, podczas gdy Skarżący wskazał wytwórców odpadów, którzy są posiadaczami odpadów tj. M.K. i P.P.
Na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i ich niezastosowanie, co skutkowało wadliwym przeprowadzeniem postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie w jakim organ uznał, że to nie M.K. i P.P. są wytwórcami odpadów, podczas gdy z oświadczenia M.K. z dnia 2.07.2018 r. jak i z akt postępowania karnego prowadzonego pod sygn. akt: [...] wynika, że M.K. i P.P. są wytwórcami odpadów.
Na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach i art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, przez dokonanie interpretacji ww. przepisów w sposób niekorzystny dla skarżącego, mimo istnienia wątpliwości co do sposobu interpretacji tych przepisów w zakresie ustalenia osoby będącej wytwórcą odpadów zgromadzonych na Nieruchomości.
Na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., naruszenie art. 7b k.p.a. w zw. z art. art. 97 § 1 k.p.a. i niezastosowanie tych przepisów i nie zawieszenie postępowania, mimo posiadania przez organ wiedzy na temat wszczęcia i procedowania postępowania karnego prowadzonego pod sygn. akt: [...] przez Prokuraturę Okręgową w Częstochowie, a jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedną z przesłanek uznania odpowiedzialności Skarżącego była okoliczność niezakończenia prowadzenia postępowania karnego wobec M.K. i P.P.
Na podstawie art. 174 pkt. 2) p.p.s.a., naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i ich niezastosowanie i niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności sprawy, skutkujące uznaniem, że Skarżący zobowiązany jest w sposób solidarny wraz z M.K.i P.P. do usunięcia odpadów z Nieruchomości, podczas gdy posiadaczami odpadów byli wyłącznie M.K. i P.P.
Mając na względzie podniesione zarzuty wniesiono o: 1. Uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowy, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronie 7 i 8 stwierdził, że w świetle § 15 pkt. 3 lit. B Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w Częstochowie obowiązującego na podstawie Uchwały nr 540/XLVI/2009 Rady Miasta Częstochowy z 28 września 2009 r. nie jest możliwe składowanie odpadów komunalnych na terenie nieruchomości objętej umową dzierżawy. Według autora skargi kasacyjnej, powyższe stwierdzenie Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku jest błędne, ponieważ przedmiotem umowy dzierżawy nie było wydzierżawienie terenu na składowanie odpadów, a na prowadzenie na tym terenie działalności gospodarczej związanej z segregacją odpadów i ich recyklingiem. Umowa dzierżawy precyzowała charakter przetwarzanych odpadów jako: plastikowych, tekstylnych, papierowych. Nie było mowy o chemikaliach i ich składowaniu na terenie przedmiotu dzierżawy. T.B. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...]. Wytwórca odpadów jest ich posiadaczem, a skarżący w toku niniejszej sprawy wskazał, że M.K. i P.P. są wytwórcami i posiadaczami odpadów, a tym samym obalił skutecznie domniemanie prawne wprowadzone przez art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.
Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami jest domniemaniem wzruszalnym. Organ powinien na podstawie posiadanych dowodów ustalić podmiot odpowiedzialny za usunięcie odpadów tj. wytwórcę odpadów. Skarżący konsekwentne wskazywał w sprawie, że to M.K. i P.P. są wytwórcami odpadów, co też potwierdzają zgromadzone w sprawie materiały dowodowe.
Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. W rozpoznawanej sprawie organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to jest ustalenia posiadacza odpadów koncentrując się na wywiedzeniu skutków prawnych z domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i pomijając treść odwołania oraz nie dokonując w sposób precyzyjny analizy zgromadzonego materiału dowodowego i nie przeprowadzając postępowania dowodowego, które usunęłoby powyższe wątpliwości. Skarżący jako właściciel nieruchomości zawarł umowę dzierżawy z M.K.. W umowie dzierżawy w § 2 strony określiły, że M.K. uzyska wszelkie niezbędne zgody i pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na Nieruchomości. W § 6 umowy dzierżawy M.K. oświadczył, że w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przestrzegać będzie wszelkich obowiązujących przepisów i norm prawnych, a w szczególności związanych z ochroną środowiska. Według autora skargi kasacyjnej, skarżący dochował należytej staranności zawierając umowę, ponieważ z zawartej umowy dzierżawy wynika, że dzierżawca podczas władania wydzierżawioną nieruchomością przestrzegać będzie obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów związanych z ochroną środowiska. Nie sposób przypisać skarżącemu, jak czyni to organ, braku zachowania należytej staranności przy zawieraniu umowy dzierżawy, ponieważ z treści umowy dzierżawy wynika, że dzierżawca przestrzegać będzie przepisów prawa i prowadzić będzie na nieruchomości działalność gospodarczą zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W toku postępowania karnego prowadzonego w Prokuraturze Okręgowej w Częstochowie pod sygn. akt: [...] M.K. zeznał, że odpady znajdujące się na Nieruchomości zostały tam zgromadzone w wyniku działalności M.K. i P.P.
P.P. jako osoba, wobec której toczy się postępowanie przygotowawcze nie przyznał się do zarzucanego mu czynu, a tym samym nie przyznał się do posiadania odpadów. Składane przez M.K. i P.P. w toku postępowania karnego zeznania służą ich obronie jako podejrzanych o czyn zabroniony, a tym samym oczywistym jest, że zeznania te będą miały na celu interes osoby podejrzanej. Jednak z przeprowadzonych w toku postępowania karnego dowodów wynika, że to M.K. i P.P. byli posiadaczami odpadów. To M.K. i P.P. byli w posiadaniu odpadów, a tym samym są posiadaczami odpadów obowiązanymi do ich usunięcia. Tym samym w ocenie autora skargi kasacyjnej, skarżący nie miał żadnego związku z gromadzeniem odpadów na Nieruchomości, ponieważ gospodarowaniem odpadami na nieruchomości zajmowali się M.K. i P.P. Błędne jest uznanie przez Sąd I instancji, że w toku postępowania nie doszło do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości. W niniejszej sprawie Skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, że posiadaczem odpadów gromadzonych na Nieruchomości był M.K. i P.P., którzy składowali odpady na Nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w piśmie z 10 października 2021 r. zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mają uzupełniający charakter i zmierzają przede wszystkim do wykazania, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ prawidłowo nakazał M.K., P.P. oraz T.B. solidarnie usunięcie wszystkich odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obr. [...], w terminie do dnia 31 marca 2022 r.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt: 4,5,6,7 petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te postawiono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a., który nie został powołany w skardze kasacyjnej, zachodzi wówczas gdy zostanie wykazane, że może zachodzić związek przyczynowy między stwierdzonym naruszeniem przepisów proceduralnych a treścią rozstrzygnięcia, tj. wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby w postępowaniu dotyczącym usunięcia wszystkich odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działki o numerze ewidencyjnym [...] i [...], obr. [...], w terminie do dnia 31 marca 2022 r. do takich naruszeń przepisów proceduralnych rzeczywiście doszło. Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, ma również obowiązek wykazać istotny wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jaki sposób doszło w tej sprawie w jego ocenie do naruszenia przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. Nie wskazał również, jakich dowodów organy nie przeprowadziły oraz jakim z nich niesłusznie przyznały wartość dowodową.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że prowadzone postępowanie prokuratorskie nie było zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), uzasadniającym zawieszenie postępowania administracyjnego. To, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Orzekające w sprawie organy nie naruszyły treści art. 7b, k.p.a.
Bez znaczenia dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie pozostaje to, że z umowy dzierżawy wynika, iż dzierżawca podczas władania wydzierżawianą nieruchomością miał przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów związanych z ochroną środowiska.
Zobiektywizowana odpowiedzialność administracyjna, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. oznacza, że wystarczy tylko wystąpienie tzw. bezprawia administracyjnego w postaci zalegania odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1 u.o.) w połączeniu z domniemaniem o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Tym samym skoro odpowiedzialność za odpady na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 19 została zobiektywizowana, to nieistotnym w okolicznościach tej sprawy było to, że władający powierzchnią ziemi zawarł umowę dzierżawy z innym podmiotem na określonych warunkach. Bez znaczenia dla zaistnienia odpowiedzialności pozostają także motywy jakimi kierował się w okolicznościach tej sprawy władający powierzchnią ziemi.
Ma rację Sąd I instancji, że nie ma znaczenia, że z umowy dzierżawy wynika, iż dzierżawca podczas władania wydzierżawianą nieruchomością miał przestrzegać obowiązujących przepisów prawa, w tym przepisów związanych z ochroną środowiska. Skarżący dopuszczając i tolerując przez pewien czas wyżej opisaną działalność, sprzeczną z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym miejscowymi, nie może jedynie poprzez wybiórczo przywołany zapis umowny uwolnić się od odpowiedzialności i obowiązków publicznoprawnych. Jego odpowiedzialność i obowiązki wynikają bowiem z mocy samego prawa, co jedynie zostało doprecyzowane i skonkretyzowane w zaskarżonej decyzji.
Nie wystąpiły przesłanki do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7a, czy nawet art. 81a, k.p.a. Zarówno stan faktyczny, jak i treść przepisów były wystarczająco jasne, by wydać rozstrzygnięcia wyżej opisanej treści. Wystarczyło tu zastosowanie zwykłych reguł wykładni.
Ma rację Sąd I instancji, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów. Postępowanie nie zostało przeprowadzone wybiórczo, pomijając część dowodów i bez wyważenia różnych interesów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 7b, 77 §1, 97 § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to jest ustalenia posiadacza odpadów nie koncentrowały się wyłącznie na wywiedzeniu skutków prawnych z domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Organ odwoławczy nie pominął treści odwołania oraz dokonał w sposób precyzyjny analizy zgromadzonego materiału dowodowego.
W drugiej kolejności wskazać należy że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt: 1,2,3 petitum skargi kasacyjnej postawione na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego wskazał: ich niewłaściwe zastosowanie (art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt. 32 u.o. oraz naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. przez jego niezastosowanie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy w skardze kasacyjnej nie powołano treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Sąd I instancji nie stosował wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Przypomnieć należy, że podstawy kasacyjne stanowią element konstrukcyjny skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.) Ich prawidłowe sformułowanie ma decydujące znaczenie dla zakreślenia zakresu kontroli instancyjnej, dokonywanej przez NSA. W orzecznictwie NSA konsekwentnie wskazywano, na tle art. 183 § 1 p.p.s.a., że to strona, konstruując zarzuty, określa granice badania zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem nie tylko zobowiązany, ale nawet nie jest uprawniony do zastępowania strony w poszukiwaniu naruszeń prawa, do jakich doszło w skarżonym orzeczeniu.
Skarga kasacyjna ma charakter środka odwoławczego niepełnego, można ją bowiem oprzeć wyłącznie na wskazanych w ustawie podstawach. Są nimi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Obowiązkiem strony jest przypisanie przytoczonych jako naruszonych przepisów do konkretnej podstawy kasacyjnej. Przytaczając w podstawach kasacyjnych przepisy prawa należy pamiętać o wskazaniu aktu prawnego, którego część stanowią. W skardze kasacyjnej nie wskazano publikatora przepisów prawa materialnego pozwalającego na ustalenie stanu prawnego przyjętego przez autora skargi kasacyjnej.
Przez niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego należy rozumieć sytuację, gdy wadliwie przyjęto, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej, jaka ma mieć zastosowanie w sprawie przy uwzględnieniu treści i znaczenia tej normy przyjętej przez sąd pierwszej instancji. Naruszenie prawa w tej formie może również nastąpić poprzez nieprawidłowe wyprowadzenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych nie wyjaśnił, z jakich powodów uznaje stany hipotetyczny i rzeczywisty w niniejszej sprawie za różniące się.
W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy nie miały podstaw do zastosowania art. 3 pkt 32 u.o. Materialnoprawną podstawą prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 26 ust. 2, 3a i 6 u.o.
Nie doszło do naruszenia art. 26 ust. 2 u.o. Zgodnie z treścią tego przepisu, z zastrzeżeniem art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o. zawiera definicję ustawową wytwórcy odpadów. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.o., wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Nakaz wynikający z decyzji wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.o. skierowany jest do posiadacza odpadów, a nie do wytwórcy odpadów.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że Prokuratura w Częstochowie zawiadomiła organ o wszczęciu śledztwa w sprawie zaistniałego w Częstochowie przy ul. [...], składowania wbrew przepisom pojemników plastikowych z odpadami i substancjami, w warunkach i sposób mogący zagrażać życiu i zdrowiu człowieka lub spowodować inne skutki, tj. o czyn z art. 183 § 1 Kodeksu karnego. Prokurator dołączył kopię protokołu kontroli z zakresu ochrony środowiska oraz kopię opinii fizykochemicznej. Wynika z niej, że z miejsca składowania zbiorników typu mauser z zawartością cieczy nieustalonego pochodzenia pobrano łącznie 30 próbek. Odpady te posiadają właściwości niebezpieczne, a ich sposób składowania w takich warunkach i w taki sposób, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, tj. na nieosłoniętej, wolnej przestrzeni, może zagrozić życiu lub zdrowiu wielu osób bądź spowodować inne niebezpieczne skutki. Teren został wydzierżawiony w dniu 30 maja 2018 r. M.K. Marszałek Województwa Śląskiego nie wydawał decyzji w zakresie gospodarowania odpadami dla przedmiotowej nieruchomości. Na nieutwardzonej i nieuszczelnionej powierzchni ustawione są pojemniki typu mauser z substancjami niewiadomego pochodzenia w ilości ok. 200 sztuk, które częściowo przykryte są czarną folią. Dla przedmiotowego terenu nie wydano decyzji zezwalającej na gospodarowanie odpadami w tym magazynowanie odpadów, czy też składowanie odpadów. Przedmiotowe działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic: [...] w Częstochowie (uchwała Nr 540/XLVI/2009 Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 września 2009 r., ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 209, poz. 3896 – dalej m.p.z.p.). Działki j.w. częściowo położone są na terenach oznaczonych symbolami 7PU - tereny przemysłowe, 9KG/PU - tereny przemysłowe, docelowo przeznaczone na realizację drogi publicznej klasy G. Istnieje jednak zakaz składowania surowców i odpadów bezpośrednio na powierzchni ziemi. Dla terenów oznaczonych symbolem 7PU wprowadzony został zakaz składowania odpadów komunalnych i przemysłowych. Z akt śledztwa wynika, że organizatorami porzucenia odpadów na nieruchomości j.w. byli M.K. i P.P., a zarzuty dotyczą m.in. gromadzenia, posiadania i składowania odpadów posiadających właściwości niebezpieczne. Ani M.K., ani P.P., jak i T.B. nie wskazali innego posiadacza odpadów zgromadzonych na nieruchomości.
Nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. Zgodnie z treścią tego przepisu ilekroć w ustawie jest mowa o: posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżący kasacyjnie nie obalił domniemania wynikającego z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.
Ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. Nie jest przy tym wystarczające wskazanie jedynie wytwórcy odpadów, lecz konieczne jest wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2016 r., II OSK 2936/14). W piśmiennictwie wskazuje się, że "Domniemanie to należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy faktyczny posiadacz odpadów jest nieznany, obowiązki tegoż posiadacza obciążają władającego powierzchnią ziemi – zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, które mają tu zastosowanie, takim władającym jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający powierzchnią ziemi (art. 3 pkt 44 p.o.ś.). W kontekście analizowanego przepisu art. 26 ust. 1 u.o.(...) oznacza to, że w przypadku, w którym właściciel nieruchomości (inny władający) odpadów na danej nieruchomości nie zgromadził i nie potrafi wskazać rzeczywistego ich posiadacza, to jednak odpowiada za te odpady tak, jak posiadacz. W szczególności więc obciąża go obowiązek wynikający z art. 26 ust. 1". (zob. M. Górski, 2. Podmiot zobowiązany do usunięcia [w:] Usuwanie odpadów, Warszawa 2021, s. 133-134). Cytowany pogląd tego autora znajduje swoje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Obalenie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach może nastąpić tylko przez wykazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14, z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17 oraz z 4 października 2022 r., III OSK 1318/21). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym.
W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły kto jest posiadaczem odpadów. Punktem wyjścia tych ustaleń była prawidłowo zastosowana definicja posiadacza odpadów wynikająca z treści art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego z 6 kwietnia 2023 r. (data nadania w placówce pocztowej - 6 kwietnia 2023 r., data wpływu na biuro podawcze NSA - 12 kwietnia 2023 r.) wskazać należy, że zawarty w nim wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., do czasu rozpoznania przez Sąd Rejonowy [....] w [...] sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...], w której oskarżonymi o czyn z art. 164 § 1 kk w zw. z art. 183 § 1 kk są M.K. i P.P., nie zasługiwał na uwzględnienie.
Zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na toczące się postępowanie w sprawie karnej, nie jest obligatoryjne. Z regulacji tej wynika, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Wyraz "może" zawarty w dyspozycji powyższego przepisu wskazuje na to, iż zawieszenie postępowania sądowego zależy od uznania sądu. Zawieszenie to, wpływające na czas trwania rozpoznawania sprawy, jest uzasadnione tylko wtedy, jeżeli ustalenie czynu (przestępstwa) w drodze karnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy karnej musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również ze względów celowości, sprawiedliwości, jak i ekonomiki procesowej. Przyjęte rozumienie kwestii prejudycjalnej zakłada istnienie ścisłego związku między sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będąca przedmiotem postępowania prejudycjalnego. Związek ten polega na tym, że rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego stanowi podstawę rozstrzygnięcia sprawy głównej. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano, postępowanie karne toczące się przeciwko dwóm uczestnikom postępowania M.K. i P.P. nie stanowi zagadnienia wstępnego wobec zobiektywizowanej odpowiedzialności administracyjnej skarżącego kasacyjnie.
Na marginesie jedynie wspomnieć należy, że wobec zaniedbania przez M.K. obowiązku zawiadomienia Sądu o zmianie miejsca zamieszkania i adresu do doręczeń, mimo prawidłowego pouczenia w tym zakresie, korespondencja kierowana do tego uczestnika pozostawiana jest w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 70 § 1 i § 2 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.