III OSK 7369/21

III OSK 7369/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Sygn. powiązane
II SA/Wa 384/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-29
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 384/21 w sprawie ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w P. 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz poprzedzające je postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2020 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz Gminy P. kwotę 920 (dziewięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 384/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zaopiniowania zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej w P..
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miejska w P. (dalej: Rada) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w P. (dalej: szkoła). Zgodnie z postanowieniami tej uchwały uczniom zlikwidowanej szkoły została zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej w P..
Wykonując powyższą uchwałę, Burmistrz P. (dalej: Burmistrz), pismem z dnia 14 lutego 2019 r., wystąpił do [...] Kuratora Oświaty (zwany dalej: Kurator, organ I instancji) o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem znak [...] z dnia [...] marca 2019 r. Kurator negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji szkoły. W wyniku złożonego zażalenia Minister Edukacji Narodowej (aktualnie Minister Edukacji i Nauki, zwany dalej: Minister, organ odwoławczy) postanowieniem znak [...] z dnia [...] maja 2019 r., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1770/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy P., orzekł o uchyleniu zaskarżonego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia.
Ponownie rozpoznając sprawę po wydanym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wyroku WSA w Warszawie, Kurator postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2020 r., działając na podstawie art. 105 § 1 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 i ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, zwana dalej: p.o.) orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zaopiniowania zamiaru likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że wyznaczony uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. termin likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. upłynął, a szkoła funkcjonuje w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Zgodnie z art. 89 ust. 3 p.o. szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana (przekształcona) z końcem roku szkolnego wyłącznie po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Nie ma zatem w chwili obecnej możliwości likwidacji szkoły z mocą wsteczną, tj. z końcem roku szkolnego 2018/2019. W tym stanie sprawy należy całą procedurę przekształcenia szkoły określoną w art. 89 p.o. powtórzyć i dokonać wszystkich czynności w nim przewidzianych. Zatem wydanie przez Kuratora w przedmiotowej sprawie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego 2018/2019 tj. z dniem 31 sierpnia 2019 r. stało się bezprzedmiotowe, wobec czego postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 105 §1 k.p.a.
Wskutek wniesienia zażalenia, postanowieniem znak [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 pkt 1 i ust. 9 p.o. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji w całości zaakceptował stanowisko Kuratora wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Końcowo stwierdził, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. i orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Gminy P.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i ją oddalił.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie spełniona została opisana wyżej ustawowa przesłanka umorzenia postępowania, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W tym "przypadku istota bezprzedmiotowości postępowania polegała na tym, że wystąpiło takie zdarzenie prawne łub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć szczególna regulacja między faktem a prawem. Bezprzedmiotowość ta wynikała z faktu, że w dacie orzekania zarówno przez organ I instancji jak i organ odwoławczy, nieaktualna była uchwała o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r. Określenie w uchwale terminu w jakim zamierzona jest likwidacja szkoły stanowi jeden z elementów stosunku materialnoprawnego. Z powodu upływu tego terminu postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W stanie faktycznym sprawy istniejącym przy wydaniu zaskarżonych postanowień, skoro bezprzedmiotowe było wydanie opinii o zamiarze likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2019 r., to należało wydać rozstrzygnięcie na podstawie art.105 § k.p.a.
W konsekwencji zdaniem Sądu I instancji nieuprawniony był także zarzut naruszenia przepisu art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Według pierwszego z powołanych przepisów, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 170 p.p.s.a. określa natomiast, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie przyjmuje się, że związanie organu wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tychże wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne postępowania (por.: wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt I FSK 2121/13). Zatem w sytuacji zmiany stanu faktycznego sprawy, dopuszczalne jest odstąpienie od zasady związania oceną prawną.
W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną wniosła Gmina P..
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. "przez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie mimo wydania tego postanowienia z naruszeniem:
a) Normy z art. 153 w zw. z art. 170 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a., przez niezastosowanie,
b) Normy z art. 105 § 1 i art. 126 KPA przez niewłaściwe zastosowanie,
c) Normy z art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. w Dz. U. z 2020 r., poz. 910, z póź. zm., zwanej dalej prawem oświatowym) przez błędną wykładnię,
d) Normy z art. 124 § 2 KPA w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 KPA, przez niezastosowania i pominięcie w uzasadnieniu podstawy prawnej i faktycznej w znacznej części rozstrzygnięcia".
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia. Jednocześnie wniosła o "rozstrzygnięcie o kosztach postępowania", a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. "przez oddalenie skargi na zaskarżone postanowienie mimo wydania tego postanowienia" poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przepis art. 105 ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że była i nadal pozostaje w obrocie prawnym podstawa prawna – art. 89 ust. 1 i ust. 3 prawa oświatowego, która pozwala zlikwidować szkołę publiczną przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty w przypadku szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Nie zmieniała się także forma wydawania takiej opinii, która wciąż ma być wydawana w formie postanowienia, na które służy zażalenie - art. 89 ust. 4 prawa oświatowego.
Również podmiot – wnioskodawca - Gmina P. istnieje, nie została zlikwidowana, ma zdolność administracyjnoprawną oraz legitymację do wystąpienia do kuratora oświaty o wydanie opinii w przedmiocie likwidacji szkoły publicznej prowadzonej przez ten związek publicznoprawny. Sam wniosek o wydanie takiej opinii nie został przez Gminę P. wycofany i wciąż jest prze nią popierany (jest aktualny), o czym świadczy nawet samo wniesienie skargi, a później skargi kasacyjnej.
Tym samym nie zachodziły żadne przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do umorzenia przez kuratora oświaty postępowania w przedmiocie zaopiniowania likwidacji Szkoły Podstawowej w P. przez Gminę P..
Jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania. Podnoszona w postanowieniach organów I i II instancji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że likwidacja szkoły miała nastąpić z końcem roku szkolnego 2018/2019 tj. z dniem 31 sierpnia 2019 r. nie stanowi przesłanki umorzenia postępowania opiniodawczego. Wręcz przeciwnie kwestia ta stanowi istotny element merytorycznego badania zgodności z prawem zamiaru likwidacji szkoły publicznej. Jednym z elementów badanych przed wydaniem opinii, o której mowa w art. 89 ust. 3 prawo oświatowego jest bowiem termin likwidacji szkoły. W przedmiotowej sprawie termin ten został określony uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2019 r. Szkoły Podstawowej w P.. Wskazany w uchwale termin likwidacji szkoły już minął, a szkoła funkcjonuje w niezmienionej strukturze organizacyjnej. Tym samym okoliczność ta sama w sobie stanowi podstawę uzasadniającą wydanie przez kuratora negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły. Nie można bowiem zlikwidować szkoły wstecz, w dacie, która już minęła zwłaszcza, że przed jej nadejściem powinny zostać wykonane wszystkie czynności związane z likwidacją, a końcowym elementem tego postępowania jest uchwała o likwidacji szkoły publicznej. Termin likwidacji szkoły wskazuje samodzielnie organ prowadzący szkołę w swoim wystąpieniu do kuratora – tj. w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o zamiarze likwidacji szkoły. Jedynym warunkiem wynikającym z ustawy jest ten, aby nastąpiło to "z końcem roku szkolnego". Zatem terminem likwidacji jest obligatoryjnie koniec roku szkolnego tj. 31 sierpnia. Termin ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i ani organ prowadzący, ani kurator nie mogą wyznaczyć innej daty. Ustawa nie precyzuje natomiast, o koniec którego roku szkolnego chodzi. Istotne jest jedynie, aby organ prowadzący szkołę uprzednio zrealizował obowiązek zawiadomienia o likwidacji szkoły "co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji". Zatem najwcześniej można zlikwidować szkołę na koniec bieżącego roku szkolnego, o ile związana z tym procedura umożliwi zachowanie przewidzianych ustawa terminów i warunków. Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego przewidując długotrwałość procedury związanej z likwidacją szkoły może wskazać datę tej likwidacji z końcem następnego roku szkolnego lub w latach kolejnych. Możliwe jest również, np. w przypadku przeciągania się procedury likwidacji szkoły, zaktualizowanie daty likwidacji szkoły, która została wskazana w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, poprzez jej zmianę w tym zakresie, kolejną uchwałą. Sama wskazanie roku, w którym zostanie zlikwidowana na koniec roku szkolnego szkoła publiczna, nie jest wyznaczana ustawowo i każdorazowo określa ją organ prowadzący szkołę. To on jest dysponentem podejmowanych w tym zakresie działań. Tak jak może podjąć procedurę zmierzającą do likwidacji szkoły, tak może jej zaniechać i np. cofnąć swoje wystąpienie o zaopiniowanie likwidacji szkoły, jak również może zmienić datę likwidacji szkoły do momentu wydania przez kuratora opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły publicznej. W konsekwencji upływ daty, z którą miała nastąpić likwidacja szkoły publicznej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie prowadzi do umorzenia postępowania opiniującego przed kuratorem, lecz do merytorycznej oceny tego faktu przez ten organ w kontekście prawem przewidzianych przesłanek dla dopuszczalności takiej likwidacji oraz do wydania opinii zawierającej stosowne rozstrzygnięcie.
Nie można w tym przypadku przyjąć, że brak jest jakiegoś elementu materialnego stosunku prawnego. Określenie w uchwale terminu, w jakim zamierzona jest likwidacja szkoły, stanowi jeden z elementów stosunku materialnoprawnego i to w uchwale w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły nastąpiło. Należy zatem ocenić czy ten element – data likwidacji szkoły – jest prawidłowy.
Mając powyższe na uwadze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne lub niezasadne.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 220, art. 205 § 2 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a.