III OSK 7300/21

III OSK 7300/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Gl 409/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-07-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7 i art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa [...]i Sp. z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 409/21 w sprawie ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa [...]Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 lutego 2021 r. nr SKO.OŚ/41.9/16/2021/482/KS w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w Ż.kwotę 9 449 (dziewięć tysięcy czterysta czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Miejskie Przedsiębiorstwo [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ż. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 409/21, którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 lutego 2021 r. nr SKO.OŚ/41.9/16/2021/482/KS w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Marszałek Województwa Śląskiego (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. nr 3326/SO/2020, działając na podstawie art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735 - dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórym innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 292 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 - dalej w skrócie: "p.o.ś."), ustalił Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: "skarżąca") opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu za rok 2015, tj. kwotę [...] zł, jednocześnie zobowiązał do jej wpłaty wraz z należnymi odsetkami na wskazane konto. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że skarżąca uzyskiwała pozwolenia wodnoprawne udzielone przez Starostę Ż. i były to kolejno: decyzja na pobór wody powierzchniowej z rzeki K. z dnia 15 lipca 2011 r. (znak: WOŚ.6341.08.2011) obowiązująca do 1 stycznia 2015 r., decyzja na pobór wody powierzchniowej z rzeki K. z dnia 27 kwietnia 2015 r. (znak: WOŚ.6341.8.20.2014) obowiązująca do 27 kwietnia 2025 r., decyzja na pobór wód powierzchniowych z rzeki K. z dnia 22 maja 2015 r. (znak: WOŚ.6341.8.4.2015) wygaszająca z dniem 2 stycznia 2015 r. decyzję z dnia 15 lipca 2011 r. (znak: WOŚ.6341.08.2011). Organ I instancji wszczął w dniu 31 sierpnia 2016r. z urzędu postępowanie w przedmiocie wymierzenia skarżącej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody w powyżej wskazanej wysokości, wobec przesłania przez skarżącą w dniu 25 marca 2016 r. informacji dotyczącej opłaty za korzystanie ze środowiska z tytułu poboru wody za rok 2015. Sprawozdanie to nie zostało wykonane poprawnie, gdyż skarżąca wykazała pobór wody podziemnej, na którą nie miała pozwolenia wodnoprawnego oraz nie została naliczona opłata podwyższona za brak wymaganego pozwolenia wodnoprawnego dla poboru wody podziemnej oraz poboru wody powierzchniowej śródlądowej. Zatem zwrócono się do skarżącej o podanie przyczyn, dla których nie zachowała ciągłości posiadanych pozwoleń. Skarżąca udzielając odpowiedzi podała, że nie korzystała z zasobów środowiska bez wymaganego prawem pozwolenia, gdyż posiadała pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 lipca 2011 r., którego wygaśnięcie stwierdzono z dniem 2 stycznia 2015 r., decyzją wydaną w dniu 22 maja 2015 r., a następne nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu 27 kwietnia 2015 r., tj. przed datą stwierdzenia wygaśnięcie poprzedniego pozwolenia. Jednocześnie skarżąca podniosła, że wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego złożyła w dniu 24 listopada 2014 roku. Zdaniem organu I instancji skarżąca wiedziała, iż udzielone jej pozwolenie wodnoprawne wydane jest na czas określony, dlatego powinna była złożyć wniosek o nowe pozwolenie ze stosownym wyprzedzeniem i z należytą starannością. Okolicznością decydującą o zastosowaniu opłaty podwyższonej był brak pełnej dokumentacji wodnoprawnej oraz fakt złożenia wniosku w terminie tak bliskim wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia, iż nie było możliwe uzyskanie zgody na pobór wód w odpowiednim czasie. Organ I instancji dostrzegł, że z ponad miesięcznym wyprzedzeniem skarżąca złożyła niekompletny wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia, jednak postępowanie było skomplikowane. Dopiero w dniu 15 grudnia 2014 r., tj. 18 dni przed upływem ważności dotychczasowego pozwolenia skarżąca złożyła uzupełnienie wniosku, a sprawa o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie trwała dłużej niż to było konieczne. Dodatkowo, organ I instancji przedstawił szczegółowe wyliczenie należnej opłaty.
Pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "organ II instancji") decyzją z dnia 12 lutego 2021 r., nr SKO.OŚ/41.9/16/2021/482/KS, działając na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w całości decyzję organu l instancji z dnia 9 grudnia 2020 r. W uzasadnieniu zacytowało treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i podzieliło ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, który przyjął, że w okresie od 2 stycznia 2015 r. do dnia 26 kwietnia 2015 r. skarżąca korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, dlatego to na niej spoczywał obowiązek wniesienia opłaty podwyższonej, której wyliczenie jest prawidłowe. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia w trybie art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 poz. 624 - dalej w skrócie: "p.w.") ma charakter deklaratoryjny. Natomiast skarżąca, jako profesjonalny podmiot, powinna mieć na uwadze, że pozwolenie wodnoprawne wydawane jest na czas określony i stąd też winna złożyć wniosek o nowe pozwolenie z należytą starannością i zachowaniem stosownego wyprzedzenia czasowego. Tymczasem, złożony przez skarżącą wniosek był obarczony brakami, które zostały uzupełnione, a nowe pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w dniu 27 kwietnia 2015 r., podczas gdy wcześniejsze pozwolenie wygasło z dniem 2 stycznia 2015 r. Wobec powyższego, zaszła podstawa do naliczenia opłaty podwyższonej, której skarżąca nie kwestionuje co do wysokości. Obowiązek ponoszenia podwyższonych opłat nie został uzależniony przez ustawodawcę od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez pozwolenia nie posiadał takiego pozwolenia. W sytuacji, gdy konkretny podmiot we właściwym czasie nie ustali samodzielnie i nie uiści stosownej opłaty, wówczas obowiązek jej określenia w drodze decyzji administracyjnej obciąża marszałka województwa (por. wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 371/08). W przypadku, gdy dany podmiot korzysta ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji, stosownie do art. 276 ust. 1 p.o.ś., ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że uwzględnił także przy wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. stanowisko przedstawione w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11.
Pismem z dnia 3 marca 2021 r. skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję i zarzuciła jej naruszenie:
-art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że sankcja przewidziana w tym przepisie ma zastosowanie do skarżącej mimo, iż uczyniła wszystko, aby uzyskać nowe pozwolenie wodnoprawne we właściwym czasie, lecz właściwy organ nie załatwił sprawy w ustawowym terminie, co leżało poza sferą możliwości działania skarżącej, przez co została naruszona zasada przydatności i proporcjonalności;
-art. 135 pkt 1 i art. 138 p.w. poprzez przyjęcie, że uprawnienia skarżącej wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 15 lipca 2011 r. wygasły z upływem okresu na jaki zostało ono wydane oraz przyjęcie, iż wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa, a decyzja wydana przez właściwy organ z dnia 22 maja 2015 r., w trybie art. 138 ust. 1 p.w., ma wyłącznie charakter deklaratoryjny;
-art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady zaufania do stanowionego prawa i zasady praworządności materialnej;
-art. 7 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ II instancji wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego, wszechstronnego, wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, co spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej;
-art. 11 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak pełnego, wymaganego treścią art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia decyzji, przez co nie doszło do wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ II instancji przy rozstrzygnięciu sprawy;
-art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pobieżne i pozorne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, cechujące się w zasadzie wyłącznie wolą przekazania sprawy (trwającej przez 4 lata) do sądu administracyjnego, co wskazuje na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania;
-art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co spowodowało dokonanie nieprawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i błędne ustalenia faktyczne;
-art. 80 w zw. z art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, gdyż organ II instancji oparł ocenę okoliczności sprawy na nieprzekonywujących podstawach, ignorując część dowodów, na co wskazuje wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Z powyżej wymienionych powodów skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenia postępowania albo uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację mającą potwierdzić podniesione zarzuty.
Pismem z dnia 2 kwietnia 2021 r. organ II instancji złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 roku oddalił skargę uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, motywów uzasadniających zdaniem organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji oraz zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdził, że problem naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 140, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. jest związany z zarzutem naruszenia art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 292 p.o.ś., poprzez ustalenie opłaty w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu podwyższoną o 500% według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce. Opłaty podwyższone mają na celu ukaranie podmiotu za to, że mimo braku wymaganej decyzji bezprawnie korzysta ze środowiska. Marszałek województwa wymierzający taką opłatę nie ma także podstawy prawnej, aby odstąpić od wymierzenia opłat podwyższonych, gdy okaże się, że brak wymaganego pozwolenia wynika z przyczyn niezależnych od podmiotu korzystającego ze środowiska. Żadna norma prawa materialnego nie daje marszałkowi województwa podstawy normatywnej do samodzielnego decydowania zarówno o skali redukcji opłat podwyższonych, jak i o ewentualnym odstąpieniu od naliczenia tych opłat.
Dalej Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy wymierzenie opłaty podwyższonej nie stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego i zasadą sprawiedliwości społecznej. Podstawę prawną wymierzenia tej opłaty stanowi uprzednie ustalenie przez organ braku posiadania przez podmiot wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska, choćby przyczyny tego stanu rzeczy były od niego niezależne, t.j. wynikały m.in. z zachowania się osób trzecich. W takim przypadku może on, na zasadach określonych w przepisach prawa cywilnego, dochodzić od osób trzecich odszkodowania za wyrządzony mu uszczerbek majątkowy (por. wyrok NSA z 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 264/13). Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącej spółki, aby w niniejszej sprawie działania organów naruszało zasadę zaufania do organów państwa z art. 8 k.p.a., jak też zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Organy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ustaliły wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne.
Niesporne jest, że przyczyną wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest upływ okresu czasu, na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 p.w.). Wbrew stanowisku przyjętemu w skardze, z treści art. 138 ust. 1 p.w. nie wynika, aby do czasu wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego można było wywodzić, że skarżąca dysponuje stosownym pozwoleniem. Ratio legis decyzyjnej formy stwierdzania wygaśnięcia należy doszukiwać się przede wszystkim w konstrukcji art. 138 ust. 2 p.w., wedle którego "decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku". Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1120/14, datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 powołanej ustawy - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie - tak jak podnosi skarżąca - konstytutywnym. Z tych względów skarga zarzucająca błędną wykładnię art. 138 ust. 1 p.w. nie ma usprawiedliwionej podstawy.
Powyższe uwagi dotyczące interpretacji art. 138 ust. 1 p.w. przemawiają również za uznaniem jako nieposiadający usprawiedliwionych podstaw zarzut błędnej wykładni art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczący bezzasadnego przyjęcia przez organy I i II instancji, iż skarżąca korzystała ze środowiska bez wymaganego pozwolenia. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że termin "bez wymaganego pozwolenia" należy odnosić tylko do podmiotu, któremu w ogóle nie udzielono pozwolenia, albo któremu wydano w przeszłości takowe, ale w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia tego pozwolenia. Dalej Sąd stwierdził, że pozwoleniem wymaganym w rozumieniu art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające w świetle obowiązujących przepisów do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem uiszczania z tego tytułu opłaty. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na które zostało wydane i to bez względu na to czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 p.w., czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 p.w.) wynika, że po upływie owego okresu uprawnienie wygasa, a tym samym nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód oznaczonych w tym pozwoleniu.
Następnie Sad stwierdził, że nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędną jego wykładnię i ustalenie, iż termin, w którym skarżąca złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie może być podstawą uznania, że wniosek ten został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem, jak również, iż skarżąca wystąpiła o pozwolenie wodnoprawne na dalszy okres, czyli był to wniosek o przedłużenie poprzedniego pozwolenia, w zakresie tych samych urządzeń technologii i ilości, a tym samym nie była to sprawa o skomplikowanym charakterze, wymagająca szczególnych czynności sprawdzających. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, że obowiązujące przepisy nie określają formalnie wiążących kryteriów oceny "terminu z odpowiednim wyprzedzeniem". Każdą tego rodzaju sprawę, jak niniejsza, należy analizować indywidualnie, rozpoznając przyczynę braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w terminie pozwalającym wydanie stosownej decyzji przez organ w terminie poprzedzającym wygaśnięcie poprzednio wydanej decyzji stwierdzające uprawnienie do korzystania z środowiska, oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku, w szczególności czy organowi nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia sprawy. Z uwagi na zakres czynności jakie właściwy organ w tego rodzaju sprawach musi dokonać, obliczeń i sprawdzeń uznać należy, że sprawę taką można zakwalifikować do spraw szczególnie skomplikowanych, w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Poprzednie pozwolenie jakim się legitymowała skarżąca, to decyzja Starosty Żywieckiego z dnia 15 lipca 2011 r. (znak: WOŚ.6341.08.2011) na pobór wody powierzchniowej z rzeki K, która obowiązywała tylko do dnia 1 stycznia 2015 r., a następne pozwolenie uzyskała dopiero w dniu 27 kwietnia 2015 r. na skutek złożonego w dniu 24 listopada 2014 r. nowego wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Skoro, w samym pozwoleniu wodnoprawnym określono termin końcowy do dnia 1 stycznia 2015 r., to już sam upływ tego terminu sprawia, że po jego upłynięciu, tj. począwszy od dnia 2 stycznia 2015 r. skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone wyłącznie na czas określony, co oznacza, że po upływie tego okresu, pozwolenie straciło swą moc.
Zdaniem Sądu podzielającego stanowisko organów, pozwoleniem "wymaganym" w rozumieniu przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. jest pozwolenie uprawniające do legalnego korzystania ze środowiska w zakresie objętym obowiązkiem opłatowym. Cechy tej nie posiada pozwolenie wodnoprawne wygasłe na skutek upływu okresu, na który zostało wydane i to bez względu na to, czy doszło do formalnego stwierdzenia wygaśnięcia takiego pozwolenia na podstawie art. 138 ust. 1 p.w., czy też nie. Z samej bowiem istoty udzielenia pozwolenia na czas określony (art. 127 ust. 1 p.w.) wynika, że po upływie owego okresu, wygasłe wskutek tego pozwolenie (art. 135 pkt 1 p.w.) nie może już uprawniać do dalszego korzystania z wód w oznaczonym w tym pozwoleniu zakresie. Pozwolenie wodnoprawne wygasa między innymi z upływem okresu na który zostało udzielone, a decyzja deklaratoryjne potwierdzająca, że pozwolenie takie wygasło potwierdza jedynie datę rzeczywistego wygaśnięcia takiej decyzji.
Sąd stwierdził także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skarżąca nie zachowała należytej staranności, aby z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpić o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego i uzyskać je przed upływem terminu ważności poprzedniego takiego pozwolenia, udzielonego decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. t.j. 2 stycznia 2015 r. lub uzasadniającym przyjęcie, że brak wydania nowego pozwolenia wynikało z bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Określając w jakim rozsądnym terminie można uzyskać pozwolenie wodnoprawne wnioskodawca winien wziąć pod uwagę to, że: 1) sprawa ta ma charakter skomplikowany, a zatem organ wydający tego rodzaju decyzję może załatwiać sprawę w terminie 2 miesięcy, nie będąc w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania; 2) uwzględnić czas na obieg korespondencji pomiędzy stronami, a organem związany ze złożeniem wniosku i wejściem do obrotu pozwolenia wodnoprawnego poprzez jego doręczenie stronom (art. 110 k.p.a.); 3) czas na to, aby pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne. Tych uwarunkowań skarżąca spółka składając wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego dopiero w dniu 24 listopada 2014 r. zdaniem Sądu nie spełniła. Czasokres działania bez pozwolenia wodnoprawnego i to, że skarżąca była już użytkownikiem dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego i korzystała z niego bez zastrzeżeń nie miały przesądzającego znaczenia, jeżeli chodzi o nałożenie opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 276 ust. 1 p.o.ś.
Dokonując analizy wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, skierowanego do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II OPS 2/11 (uchwała 7 sędziów z dnia z 12 grudnia 2011 r.) sąd uznał, że wniosek ten zmierzał do wyjaśnienia tego, czy można stosować art. 276 p.o.ś. w sytuacji, gdy podmiot zostaje obciążony odpowiedzialnością administracyjną za niesprawne funkcjonowanie administracji publicznej. W wydanej w oparciu o ten wniosek uchwale wskazano, że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia, czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Oznacza to, że ustawodawca w tym przepisie nie wprowadza innych materialnoprawnych przesłanek do wydawania na tej podstawie decyzji w przedmiocie opłaty podwyższonej przez właściwy organ administracji publicznej.
Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w Żywcu, wnosząc na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię:
a) art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. poprzez przyjęcie, że sankcja przewidziana w tym przepisie ma zastosowanie do skarżącej, pomimo iż uczyniła ona wszystko, aby uzyskać nowe pozwolenie wodnoprawne we właściwym czasie, lecz organ administracji go nie wydał, gdyż nie załatwił sprawy w ustawowym terminie. W sytuacji skarżącej, środek sankcjonujący w najmniejszym stopniu nie wpływa na osiągnięcie celu jakiemu ma służyć, gdyż leży to poza sferą możliwości działania skarżącej. Nałożenie podwyższonej opłaty nie prowadzi do podjęcia przez skarżącą działań zmierzających do uzyskania pozwolenia, ponieważ skarżąca uczyniła to już uprzednio. Zastosowanie w sytuacji skarżącej art. 276 ust. 1 p.o.ś. nie spełnia wymogu przydatności i narusza zasadę proporcjonalności. Wykładnia systemowa i celowościowa przepisu potwierdza błędne stanowisko organu;
b) art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie przez Sąd I instancji, że w istniejącym stanie faktycznym oraz prawnym w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do jego zastosowania;
c) art. 135 pkt 1 i art. 138 p.w. poprzez przyjęcie, że uprawnienia skarżącej wynikające z pozwolenia wodnoprawnego z dnia 15 lipca 2011 r. wygasły z upływem okresu na jaki zostało ono wydane oraz przyjęcie, iż wygaśnięcie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje z mocy samego prawa, a decyzja wydana przez Starostę Ż z dnia 22 maja 2015 r. w trybie art. 138 ust. 1 p.w. ma wyłącznie charakter deklaratoryjny;
d) art. 138 ust. 1 p.w. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż do wyeliminowania z obrotu pozwolenia wodnoprawnego nie jest konieczne wydanie decyzji stwierdzającej jego wygaśnięcie, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu wynika, że dopóki taka decyzja nie zostanie wydana, nie można skutecznie powoływać się na to, że uprawnienie wynikające z tego pozwolenia wygasło w sytuacji, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisu winno prowadzić do przyjęcia, że dopiero ostateczna decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego powoduje skuteczne wyeliminowanie tego pozwolenia, zaś do stwierdzenia, iż decyzja wygasła, konieczne jest zarówno spełnienie przesłanki materialnoprawnej tj, upływu terminu, jak i procesowy wydanie decyzji o wygaśnięciu, które to wymogi muszą zostać spełnione łącznie, aby można było skutecznie podnieść zarzut działania bez wymaganego pozwolenia;
e) art. 276 w zw. z art. 292 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca działała bez wymaganego pozwolenia wodno prawnego;
f) art. 8 k.p.a. poprzez obciążenie strony negatywnymi konsekwencjami działań organu w zakresie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego;
g) art. 7a k.p.a. oraz przepisu art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść skarżącej;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 293 ust. 1 w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez jego wadliwą wykładnią polegającą na błędnym uznaniu, sprzecznie ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2011r. sygn. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012, Nr 2, poz. 22), iż ocena przyczyn braku pozwolenia nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy podmiot korzysta ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej: Starosty Żywieckiego i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a., wobec pominięcia przez Sąd okoliczności, że zaskarżona decyzja była czwartą decyzją organu odwoławczego poprzedzoną wcześniejszymi trzema - takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych - decyzjami. Zmienność poglądów prawnych tego samego organu, przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.;
d) poprzez zaniechanie wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a zwłaszcza poprzez niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii procedowania wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego - w tym kwestii, czy Starostwo Powiatowe w Żywcu mogło wydać przedmiotowe pozwolenie przed dniem 1 stycznia 2015 r.;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieustalenie stanu faktycznego, pominięcie zarzutów, argumentów i dowodów skarżącej znajdujących się w aktach sprawy;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy skarżąca korzystała ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego;
g) art. 7, 8 i 9 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz z pominięciem słusznego interesu obywatela i wyjaśnienia pełnego stanu faktycznego sprawy;
h) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przy niewyjaśnionym stanie faktycznym i przez to wadliwej;
i) art. 77 § 1 k.p.a poprzez brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nadto brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego lub odniesienia się w sposób niepełny, w szczególności zaś co do ustalenia przyczyn nieuzyskania wymaganego pozwolenia wodnoprawnego;
j) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności przyczyn nieuzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego;
k) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne i niesprawiedliwe ustalenie, że wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego obarczony był brakami formalnymi, co skutkowało wydłużeniem czasu trwania postępowania z winy strony, podczas to gdy organ prowadzący postępowanie w tej sprawie swym nieuzasadnionym postępowaniem przedłużył ustawowy termin wydania pozwolenia wodnoprawnego;
l) art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. niewskazaniu, dlaczego podzielił on stanowisko organu w zakresie uznania skarżącej za działającego bez pozwolenia wodnoprawnego i uznał za konieczne obciążenia go zwiększonymi opłatami oraz na podstawie jakich przepisów uznał wykazywane przez Skarżącego uchybienia za nieistotne;
m) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w szczególności brak odniesienia się do zarzutu skarżącej dotyczącego pozbawienia go prawa do dwuinstacyjnego postępowania administracyjnego;
n) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wadliwych ustaleń faktycznych, tj. przytoczenie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organ administracji publicznej, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i wskazanie sprzecznych ze sobą podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnień;
o) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, a mianowicie: obszernym odnoszeniu się do kwestii, podnoszonych przez organy, a braku odniesienia się do tych zarzutów i ich argumentacji skarżącej, które legły u podstaw rzeczywistego problemu, jakim było uznanie za konieczne obciążenie skarżącej zwiększonymi opłatami za korzystanie ze środowiska, braku jakiegokolwiek wyjaśnienia dlaczego argumenty skarżącej są w ocenie Sądu nietrafne - co skutkuje niemożnością poznania przez stronę rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, a w szczególności brak jest odniesienia się do kwestii braku winy, nierozpoznania sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy, nieodniesienia się do orzecznictwa i poglądów doktryny reprezentujących poglądy odmienne od WSA w Gliwicach, a które to kwestie były podnoszone na wszystkich etapach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego;
p) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na:
-braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i twierdzeń skarżącego podniesionych w złożonej skardze;
-przytaczania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku twierdzeń niemających znaczenia dla sprawy;
-niewskazanie w sposób jednoznaczny podstawy prawnej oraz argumentów przemawiających za przyjęciem przez Sąd I instancji - w istniejącym stanie faktycznym oraz prawnym niniejszej sprawy - stanowiska, że ciągłość posiadania pozwolenia i ubiegania się o pozwolenie na kolejny okres dotyczy tylko i wyłącznie kontynuacji w zakresie takich samych pozwoleń;
q) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich zarzutów skargi, a w konsekwencji brak uzasadnienia wyroku, podczas gdy odniesienie się Sądu do wszystkich zarzutów w skardze było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, czy strona rzeczywiście i z jakich powodów korzystała ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego;
r) art. 1 ust. 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegające na rezygnacji z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego oraz nieprawidłowego wykonywania wymiaru sprawiedliwości co skutkowało brakiem należytego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów strony skarżącej, podczas gdy skarżąca wskazała na błędy i wykroczenia poza granicę swobodnej oceny materiału dowodowego, których dopuściły się organy rozpatrujące niniejszą sprawę. Wyjaśnienie ww. okoliczności było niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca rzeczywiście i z jakich powodów korzystała ze środowiska bez pozwolenia wodnoprawnego;
s) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie, w oparciu o akta sprawy, kontroli działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w szczególności poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi w zakresie podnoszonym przez skarżącą, w szczególności zarzutu błędnych ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności poprzez błędne ustalenie, że zgromadzone dowody nie potwierdziły dołożenie należytej staranności, braku winy skarżącej i braku podstaw do nałożenia nań podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska;
t) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie wyjaśnień składanych przez stronę dotyczących przebiegu postępowania administracyjnego zw. z wydaniem przez Starostwo Powiatowe w Ż. pozwolenia wodnoprawnego skutkujące bezpodstawnym przyjęciem, że skarżąca nie zachowała należytej ostrożności i nie wystąpiła z wnioskiem we właściwym czasie;
u) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty przejawiające się w tym, że Sąd I instancji wiernie odtworzył w kluczowych miejscach uzasadnienia wyroku treść poglądów organu, co prowadzi do wniosku, że nie poczynił samodzielnych ustaleń;
v) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem oceny wszystkich dowodów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy i oparcie wnioskowania jedynie na mniej popularnej linii orzecznictwa, bez wskazania przyczyn dlaczego skład orzekający odmówił wiarygodności i mocy dowodowej faktowi wystąpienia we właściwym czasie z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego i nie uwzględnił braku przesłanek nałożenia na skarżącą podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska;
w) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepis ten powinien znaleźć zastosowanie wobec istniejącego stanu faktycznego i prawnego w sprawie, i w rezultacie nie uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji pomimo jej wydania z naruszeniem przez organ przepisu prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
x) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie; w szczególności wobec faktu, iż organ nie uwzględnił w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a tym samym spełnione zostały przesłanki do uwzględnienia skargi i uchylenia w całości decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie; w szczególności wobec naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji zasady budowania zaufania obywateli do organów Państwa i obciążania skarżącego negatywnymi konsekwencjami bezczynności i błędów popełnianych przez organy administracji publicznej;
y) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji, określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna ona zostać uwzględniona;
z) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu w stanie faktycznym oraz prawnym uzasadniającym jego zastosowanie, a w szczególności wobec nie uwzględnienia przez organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy.
W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wnosiło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym zachodziła podstawa do ustalenia przez organ Miejskiemu Przedsiębiorstwu [...]i spółka z o.o. w Ż. na podstawie art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 2 p.o.ś. opłaty za korzystanie ze środowiska.
Z uwagi na wielość podniesionych w skardze zarzutów kasacyjnych oraz ich wzajemne powiązania przed dokonaniem ich oceny należy przedstawić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie dotyczące istoty postępowania prowadzonego przez organy celem ustalenia powyższej opłaty, charakteru decyzji w przedmiocie zezwolenia na korzystanie ze środowiska, w szczególności czasokresu jej obowiązywania, istoty i skutków prawnych decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w przedmiocie zezwolenia na korzystanie ze środowiska oraz czy i jakie inne okoliczności winien uwzględnić organ w przypadku ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska obok braku zezwolenia na korzystanie ze środowiska. Rozstrzygnięcie tych kwestii pozwoli, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uporządkowanie i zwięzłe przedstawienie istotnych okoliczności jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, z jednoczesnym pominięciem konieczności powtarzania wyrażonego uprzednio już przedstawionego stanowiska, spowodowanej konstrukcją podniesionych zarzutów kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela reprezentowane w orzecznictwie stanowisko, że decyzja zatwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia prawnego ma charakter deklaratoryjny, gdyż potwierdza ona jedynie fakt braku uprawnień wobec wygaśnięcia wydanego pozwolenia. Jedną z przyczyn wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, jest upływ okresu na jaki zostało ono wydane (art. 135 pkt 1 p.w.). Z treści przepisu art. 138 ust. 1 p.w. wynika, że stwierdzenie wygaśnięcia, cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje z urzędu lub na wniosek strony, w drodze decyzji. Ratio legis decyzyjnej formy stwierdzania wygaśnięcia należy doszukiwać się przede wszystkim w konstrukcji przepisu art. 138 ust. 2 p.w., zgodnie z którym decyzją o wygaśnięciu lub cofnięciu można nałożyć obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określić zakres i termin wykonania tego obowiązku.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1120/14, czy też w wyroku tegoż Sądu z 16 września 2022 r. sygn. akt I GSK 3159/18, że datą wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego jest data, od której przestaje ono obowiązywać, to jest - zgodnie z art. 135 pkt 1 p.w. - data końcowa okresu, na który pozwolenie to zostało wydane. Z tą datą wygasa stosunek administracyjnoprawny uprawniający podmiot korzystający ze środowiska do zgodnej z prawem eksploatacji urządzeń wodnych. Skutek ten następuje zatem z mocy prawa. Wystąpienie skutku materialnoprawnego nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, bo ona nadal funkcjonuje w sensie procesowym. Strona zainteresowana może wprawdzie zgodnie z art. 138 ust. 1 p.w. ubiegać się o stwierdzenie tego wygaśnięcia w drodze decyzji, jak również może to uczynić z urzędu sam organ, jednakże taki akt wyłącznie potwierdza istniejący stan prawny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzenie wygaśnięcia uprawnień wynikających z pozwolenia, którego termin obowiązywania upłynął, następuje zatem w drodze decyzji o charakterze deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym. Niewątpliwie celem ustawodawcy, który nie wyłączył w art. 138 ust. 1 p.w. wydawania decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia w przypadku wygaśnięcia pozwolenia wodno prawnego, z uwagi na upływ okresu, na który było wydane, było m.in. zastosowanie w takich sytuacjach art. 138 ust. 2 p.w. Istnienie prawnej możliwości stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, którego okres ważności już upłynął, ma charakter deklaratoryjny w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia, zaś brak wydania takiej decyzji nie jest jednak przeszkodą w stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez stosownego pozwolenia. W żadnym zatem przypadku nie jest uzasadnione stanowisko zgodnie z którym okres jaki przypada po dacie końcowej określonej w uprzednio wydanej decyzji na jaki zostało udzielone pozwolenie wodnoprawne do momentu wydania w tym przedmiocie następnej decyzji mimo, że wniosek taki został złożony przez zainteresowany podmiot przed upływem tej daty, nie może być traktowany w świetle regulacji zawartych w ustawie Prawo wodne na równi z okresem korzystania ze środowiska zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Taki okres należ traktować jako korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.
Nadto podnieść należy, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego siedmiu sędziów z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Nie ulega wątpliwości, że powołana uchwała odnosiła się do sytuacji, w której wątpliwości w stosowaniu przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczyły sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzystał ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Należy zauważyć, że dyspozycja art. 276 ust. 1 p.o.ś. stanowi, że każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia czy też innej wymaganej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska.
Jednakże w uchwale o sygn. akt II OPS 2/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "że do przesłanki «brak wymaganego pozwolenia» należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 p.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "każdą tego rodzaju sprawę należy analizować indywidualnie, rozpatrując przyczyny braku pozwolenia, a w szczególności, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie kolejnego wymaganego pozwolenia w rozumieniu art. 180 i 181 p.o.ś. w zw. z art. 276 ust. 1 p.o.ś. oraz czy przyczyna braku pozwolenia jest związana z działaniem organu podczas rozpatrywania wniosku o wydanie nowego pozwolenia. Dotyczy to więc okoliczności, kiedy wniosek o wydanie pozwolenia został złożony oraz oceny, czy wniosek spełniał ustawowe wymagania oraz czy ustawodawca nie wprowadził terminu do wydania pozwolenia, jak ma to miejsce w przypadku pozwolenia zintegrowanego, dla którego wydania termin wynosi 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku zgodnie z art. 209 ust. 2 p.o.ś. Podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności".
Zatem nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 135 pkt 1 i art. 138 p.w. dotyczące zaakceptowania stanowiska organów administracji publicznej, zgodnie z którym uprawnienia skarżącej kasacyjnie, a wynikające z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. wygasły z upływem okresu na jaki zostało one wydane czyli z dniem 2 stycznia 2015 r. Zasadnie Sąd uznał, że pozwolenie to wygasło z mocy prawa, a decyzja z dnia 22 maja 2015 r. wydana na podstawie art. 138 ust. 1 p.w. stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawne udzielonego decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. ma charakter deklaratoryjny.
Nie zasługuje także na uwzględnienie pogląd przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie w kolejnym zarzucie kasacyjnym, iż do wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na określony okres po upływie tego okresu wymagane jest także wydanie w oparciu o przepis art. 138 ust. 1 wspomnianej ustawy decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie. Wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na określony czas, z upływem wskazanego okresu następuje bowiem z mocy prawa. Wystarczające jest bowiem spełnienie przesłanki materialnoprawnej.
Powyższe rozważania w powiązaniu z bezspornymi ustaleniami poczynionymi przez organy dotyczącymi udzielenia skarżącej kasacyjnie pozwolenia wodnoprawnego decyzją z dnia 15 lipca 2011 r. na okres do 1 stycznia 2015 r oraz brak po stronie skarżącej uzyskania przed tym dniem nowego pozwolenia wodnoprawnego (mimo złożonego w tym zakresie nowego wniosku) dają podstawę do uzasadnionego przyjęcia, że od 2 stycznia 2015 r. do dnia uzyskania statusu decyzji ostatecznej nowej decyzji w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego co miało miejsce w dniu 22 maja 2015 r., że w tym okresie miało miejsce korzystanie ze środowiska w zakresie poboru wód powierzchniowych z rzeki K. bez wymaganego pozwolenia. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 276 w zw. z art. 292 ust. 1 p.o.ś. poprzez błędne przyjęcie , że skarżąca działała bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w tym okresie także nie zasługuje na uwzględnienie.
Następną istotną kwestią jaką należy rozstrzygnąć w niniejszej sprawie z uwagi na podniesione zarzuty kasacyjne jest ocena związana z faktem posiadania przez skarżącą kasacyjnie pozwolenia wodnoprawnego na korzystanie ze środowiska poprzez pobór wód powierzchniowych z rzeki K. udzielonego decyzją Starosty Ż. z dnia 15 lipca 2011 r., które zgodnie z punktem VI niniejszej decyzji zostało udzielone do dnia 1 stycznia 2015 r., a tym samym wygasło z dniem 2 stycznia 2015 r. oraz złożenia przez skarżącą wniosku o udzielenie nowego pozwolenia w dniu 24 listopada 2014 r., a więc przed upływem terminu określonego w decyzji z dnia 15 lipca 2015 r. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej i co jest w niniejszej sprawnie bezspornym, nowa decyzją została wydana w tym przedmiocie w dniu 26 kwietnia 2015 r. W podniesionych zarzutach kasacyjnych strona kwestionuje bowiem nie tylko stanowisko organów dotyczące charakteru prawnego decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji w przedmiocie zezwolenia na korzystanie ze środowiska i związanych z tym ustaleń organów podzielonych następnie przez Sąd I instancji, a dotyczących pobory wody w okresie od dnia 2 stycznia 2015 r. do 26 kwietnia 2015 r. w zakresie spełnienia przesłanek do zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś. , ale także zasadności ustalenia podwyższonej opłaty wobec złożenia wniosku o udzielenie nowego pozwolenia przez datą 2 stycznia 2015 r., problemami natury prawnej i faktycznej związanej z wydaniem nowego pozwolenia, co miało skutkować odstąpieniem od wymierzenia tej opłaty. Dotyczą powyższej okoliczności zarówno zarzuty kasacyjne podniesione na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dotyczące naruszenia prawa materialnego. Takimi zarzutami są niewątpliwie zarzut opisany w niniejszym uzasadnieniu w pkt 2 t), pkt 2 x) oraz w pkt 1 )a, a także w pkt 2 a), który należy zakwalifikować jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni wskazanych w nim przepisów mimo podniesienia go przez skarżącą kasacyjnie w grupie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania. Nadto skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sprowadzające się do sporządzenia przez Sąd I instancji uzasadnienia nieodpowiadającego wzorcowi określonemu w tym przepisie, a dotyczące pominięcia podnoszonych przez stronę okoliczności związanych z brakiem możliwości uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego przez upływem ważności uprzedniego wydanego na okres do 1 stycznia 2015 r., co uniemożliwiało poznanie przez stronę rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni to niemożliwym poddanie wyroku kontroli. Powyższe zarzuty kasacyjnie zostały przedstawione w niniejszym uzasadnieniu w pkt 2 l), pkt 2 m), pkt 2 n), pkt 2 o), pkt 2 p) i pkt 2 q).
W postępowaniu administracyjnym dotyczącym wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., które jest postępowaniem samodzielnym, organ winien, zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. wyrażającego podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasadę prawdy obiektywnej, podjąć wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje potwierdzenie w treści art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ prowadząc postępowanie dowodowe obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który następnie winien być poddany ocenie zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia oraz ocenę organ obowiązany jest zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast Sąd I instancji obowiązany jest, nie będąc związany podniesionymi w skardze zarzutami, poddać kontroli, czy z powyższych obowiązków organ się wywiązał w sposób należyty i przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu wyroku odpowiadającego warunkom określonym w art. 141 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wskazanych w tym przepisie elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1096/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 200/15, 3 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 56/14, 11 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 810/14 czy 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II GSK 1417/18). Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Przy tym prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3831/18).
Przez stan sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., należy rozumieć nie tylko zwięzłe przedstawienie dotychczasowego przebiegu postępowania przed organami administracji, ale także, jako wyodrębniony element, stan faktyczny sprawy przyjęty przez sąd. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie w stanie sprawy przyjętego stanu faktycznego i jego rozpatrzenie w kontekście całego materiału dowodowego sprawy. Z kolei podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W ramach tej podstawy dokonywana jest ocena prawna ustaleń faktycznych i ocena ta mieści się w podstawie proceduralnej rozstrzygnięcia. Bez prawidłowej oceny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie jest możliwe prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tylko wtedy sąd administracyjny władny jest dokonać prawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie musi pozwalać na skontrolowanie przez strony i sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów, tj. winna zostać w nim uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 372/05, 9 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 632/05, 4 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2304/13; T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz, wydanie VI, WKP 2016). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne albo niezgodne z prawem. Winno stwarzać możliwość jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2324/12, 4 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 1985/09, 21 listopada 2012 r. sygn. akt II FSK 1067/11). Uzasadnienie wyroku stanowi zatem odzwierciedlenie toku badania danej sprawy przez sąd administracyjny. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku, gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu. Ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2104/15). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie to utrudnia lub wręcz uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak zwłaszcza wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego przezeń za podstawę rozstrzygnięcia, czy też jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09).
Uwzględniając powyższe uwagi co do kierunku wykładni i konsekwencji obowiązywania art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w skardze kasacyjnie zasadnie podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia tego przepisu, ale tylko w części dotyczącej spełnienia przesłanek ustalenia skarżącej podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska oraz stwierdzenia ewentualnych przesłanek uzasadniających odstąpienia od zastosowania tego rygoru.
Jak już wyżej wskazano, w sprawie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 p.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres, a co zostało potwierdzone między innymi we wspomnianej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego siedmiu sędziów z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11. Nie ulega wątpliwości, że powołana uchwała odnosiła się do sytuacji, w której wątpliwości w stosowaniu przepisu art. 276 ust. 1 p.o.ś. dotyczyły sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska dysponował wymaganym pozwoleniem na czas oznaczony, a po upływie czasu, na jaki zostało wydane, nadal korzystał ze środowiska w toku postępowania o wydanie wymaganego pozwolenia na kolejny okres. Z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że skarżąca kasacyjnie wystąpiła o wydanie nowego zezwolenia wodnoprawnego jeszcze w okresie, gdy obowiązywało wydane w dniu 15 lipca 2011 roku.
Dokonując analizy akt sprawy administracyjnej stwierdzić należy, że w składanych pismach, w tym w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca kasacyjnie powoływała się na okoliczności, które jej zdaniem miały uzasadniać odstąpienie od wymierzenia jej podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Wskazywała nie tylko na fakt, że o wydanie nowego zezwolenia wystąpiła przed upływem ważności pierwotnego, ale także na okoliczności, które z przyczyn od niej niezależnych, a wręcz dotyczących organu prowadzonego postępowanie o wydanie nowego zezwolenia, nastąpiło rozpatrzenie wniosku w terminie znacznie przekraczającym terminy do rozpoznania sprawy określone w art. 36 § 3 k.p.a. Podniosła na dokonane przed wniesieniem wniosku ustalenia dotyczące zawartości tego wniosku, a w szczególności, że winna ona ubiegać się nie tylko o zezwolenie na pobór wód z rzeki K., ale także na piętrzenie wód z wykorzystaniem jazu, ustalenia w toku postępowania faktycznej funkcji powyższego urządzenia i konieczności wprowadzenia w związku z powyższym ustaleniem, zmian w dokumentacji załączonej we wniosku. Nadto skarżąca kasacyjnie podnosiła kwestię związaną z przebudowy przepławki do ryb (jej wyjaśnianie) i wpływ na przebieg postępowania, reprezentowane w powyższych kwestiach stanowisko Pełnomocnika Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej i jego wpływ na przebieg postępowania, w tym, czy w związku z powyższym zachodziła konieczność przeprowadzania przez organ dalszych czynności wyjaśniających, jakich i kiedy zostały one dokonane, i jaki miały one wpływ na termin załatwienia wniosku skarżącej o wydanie nowego pozwolenia na pobór wód z rzeki K. Szczególnie istotnym jest dokonanie oceny, czy skarżąca kasacyjnie składając wniosek o wydanie pozwolenia na pobór wód w dniu 24 listopada 2014 r., a więc przed upływem 38 dni licząc do dnia wygaśnięcia dotychczasowego zezwolenia, przy zachowaniu należytej staranności mogła co najmniej przewidzieć, że w takim terminie jest możliwe wydanie nowego zezwolenia. Oczywiście w tej ocenie należało także uwzględnić, czy wniosek był kompletny, czy organ wzywał o jego uzupełnienie, w jakich terminach organ wykonywał poszczególnych czynności oraz w jakich terminach skarżąca udzielała wymaganych wyjaśnień.
Dokonując zawartości akt sprawy administracyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w aktach tych znajduje się nie tylko decyzja Starosty Żywieckiego z dnia 22 maja 2015 r. stwierdzająca wygaśniecie decyzji na pobór wód z rzeki Koszarawa z 15 lipca 2011 r., decyzja tegoż organu z dnia 28 kwietnia 2015 r. udzielająca nowego zezwolenia na taki pobór, pisma Starosty Ż adresowane do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego noszące datę 4 maja 2016 r., ale także pisma skarżącej kasacyjnie skierowane do tegoż urzędu noszące datę 16 czerwca 2016 r., 3 sierpnia 2016 r., 4 listopada 2019 r., 13 lutego 2020 r. oraz 12 października 2020 r., w których skarżąca kasacyjnie przedstawiała okoliczności niezależne od niej, a mające jej zdaniem wpływ na przebieg postępowania o wydanie nowego zezwolenia, a szczególności na czas jego trwania.
Sąd I instancji, o ile w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na wspomnianą uchwałę NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 i w sposób trafny przedstawił wynikające z jej treści wnioski co do okoliczności jakie należy uwzględnić przy ocenie zachowania przez podmiot należytej staranności przy składaniu wniosku o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego w miejsce dotychczasowego, które wygasło z uwagi na upływ terminu celem zapewnienia ciągłości działania na podstawie takiego pozwolenia, o tyle mimo podnoszonych zarzutów w skardze nie dokonał wymaganej analizy i oceny czy w niniejszej sprawie istnieją lub nie podstawy do przyjęcia spełnienia tej przesłanki przez skarżącą spółkę. Nie ustosunkował się do faktów wynikających z wyżej powołanych pism, nie wypowiedział się, czy mają one wpływ na ocenę zachowania przez skarżącą kasacyjnie należytej staranności przy składaniu wniosku o udzielenie nowego zezwolenia na pobór wód, nie wspominając już o weryfikacji powyższych faktów ze stanem rzeczywistym tj. dokumentami zawartymi w aktach sprawy administracyjnej związanej w udzieleniem nowego zezwolenia na pobór wód. Wydaje się, że taka weryfikacja jest niezbędna do ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego niezbędnego do ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki do zastosowania art. 276 ust. 1 p.o.ś.
Brak jest podstaw do uznania, że powyższemu odpowiada ogólne stwierdzenie przez Sąd, że skarżąca nie zachowała należytej staranności, aby z odpowiednim wyprzedzeniem wystąpić o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego i uzyskać je przez upływem terminu ważności pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 15 lipca 2015 r.
Dokonując analizy zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że takiej dokładnej analizy zabrakło także ze strony organu w jej uzasadnieniu. Organ nie przedstawił ustaleń poczynionych przez Sąd w tym kierunku, a następnie nie przedstawił wymaganej oceny. Czyni to zatem niemożliwym poddanie kontroli orzeczenia Sądu I instancji w tym zakresie. Takiemu warunkowi nie odpowiada ogólne stwierdzenie, że skarżąca nie zachowała wymaganej należytej staranności co do terminu złożenia wniosku o udzielnie nowego pozwolenia wodnoprawnego i określenie jakie elementy winna uwzględnić, bez dokonania analizy konkretnych faktów z tym związanych a mających miejsce w niniejszej sprawie, ich przedstawienie w uzasadnieniu oraz dokonanie ich oceny. Nawet stwierdzenie przez Sąd I instancji, że sprawy w tym przedmiocie są skomplikowane nie zostało uzasadnione.
Uznać należy, że zasługują także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne podniesione na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. dotyczące błędnej oceny ze strony Sądu I instancji zgodnie z którą organy w części dotyczącej ustalenia dochowania przez skarżącą należytej staranności, aby wystąpić z wnioskiem we właściwym czasie, z odpowiednim wyprzedzeniem. Ocena ta z uwagi na brak przedstawienia ustaleń stanowiących podstawy jej przyjęcia należy uznać co najmniej za przedwczesną.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że na obecnym etapie postępowania niedopuszczalna jest ocena zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 ust. 2 p.o.ś. w zakresie spełnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia skarżącej podwyższonej opłaty za korzystania ze środowiska, jak również art. 7a k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Fakt, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy dopiero czwartą decyzję organu I instancji, uchylając poprzednio wydane, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że stanowi to naruszenie zasady zaufania obywatela do urzędu oraz zasady przekonywania. Uchylenie poprzednich decyzji było następstwem braku wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy.
Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne mówiące o naruszeniu samego art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) lub c) p.p.s.a bez powiązania z odpowiednimi przepisami, czy to prawa materialnego, czy też postępowania. W petitum skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, przy czym gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania, jako naruszony wskazany został wyłącznie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Jest to tzw. przepis wynikowy, co ma tę konsekwencję, że nie może one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (wyroki NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10 i z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12). Przepis ten reguluje samo rozstrzygnięcie Sądu, a nie proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Orzeczenie uchylające zaskarżoną decyzję, czy też oddalające skargę (na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi poczynienie takich ustaleń i ocen. Zarzut naruszenia art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powinien więc zostać w skardze kasacyjnej powiązany ze wskazaniem innych przepisów proceduralnych lub materialnych regulujących rozstrzyganie sprawy, ustalanie jej stanu faktycznego i prawnego czy uzasadnianie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3495/15). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, strona skarżąca kasacyjnie nie powiązała naruszeń powyższych przepisów z innymi normami prawnymi. Powyższe dotyczy zarzutów kasacyjnych wskazanych w punktach: 2 b), 2 e), 2 f).
Odnośnie zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazać należy, że jest to tzw. przepis wynikowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w przypadku uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, co zgodnie z treścią art. 185 § 1 p.p.s.a. uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe rozważania, dotyczące zarówno charakteru prawnego decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na korzystanie ze środowiska, jak i decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie oraz rozważania dotyczące okoliczności mogących uzasadniać odstąpienie od ustalenia podmiotowi korzystającemu ze środowiska w określonych okolicznościach bez wymaganego pozwolenia podwyższonej opłaty. Poczynione w tym zakresie ustalenia faktyczne, jak i ich ocena winna znaleźć wyraz w sporządzonym uzasadnieniu wyroku, zgodnie z przesłankami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Zasądzono od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego łącznie kwotę 9 449 zł tj. 1 332 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej, 8 100 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym a ustalonego na podstawie § 14 ust. 2 pkt a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935) oraz 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa procesowego.