III OSK 7298/21

III OSK 7298/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 96/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-08-05
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Polityczne prawo do informacji publicznej, jako ważny element funkcjonowania ustroju demokratycznego w Polsce, polega zatem nie tylko na otrzymywaniu informacji publicznej i zapoznanaiu się z nią, ale również na prawie do jej upowszechniania w dowolny sposób przez podmiot, który informację publiczną otrzymał.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 96/21 w sprawie ze skargi B.P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 96/21, zobowiązał Dyrektora Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] do załatwienia wniosku B.P. z dnia 11 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1); stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z dnia 11 lutego 2021 r. (pkt 2); stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 5). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 11 lutego 2021 r., B.P., wystąpił do Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. kosztów ogółem utrzymania w 2020 r. stadionu [...] oraz przychodów z tytułu wynajmu stadionu:
a. od [...].S.A.,
b. od pozostałych podmiotów,
2. skanów wszystkich faktur za miesiąc styczeń 2021 r. wystawionych na rzecz [...]S.A. z tytułu wynajmu stadionu [...] wraz z zapleczem towarzyszącym, biur itd.,
3. jw. skanów wszystkich faktur wystawionych na rzecz Stowarzyszenia [...].
W odpowiedzi na wniosek Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji [...], pismem z dnia 12 marca 2021 r. zawiadomił wnioskodawcę, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej "u.d.i.p.") wyznaczył nowy termin do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej na dzień 26 kwietnia 2021 r. Podmiot zobowiązany poinformował, że powodem przedłużenia terminu jest konieczność zebrania wszystkich informacji wskazanych we wniosku i dokumentów oraz poczynienia dodatkowych analiz dokumentów będących przedmiotem wniosku, w tym konieczność analizy prawnej możliwości udostępnienia wnioskowanych informacji.
Następnie podmiot zobowiązany przesłał wnioskodawcy pismo z dnia 26 kwietnia 2021 r., w którym poinformował, że nie udostępni wnioskowanej informacji publicznej z uwagi na to, że wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej, a udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania. Podmiot zobowiązany stwierdził, że ze względu na działalność wnioskodawcy na portalu [...], wnioskodawca domaga się co najwyżej udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania na potrzeby własnego portalu internetowego. W ocenie podmiotu zobowiązanego, użycie na potrzeby własnego portalu internetowego informacji pochodzących od organu wypełnia przesłanki określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446).
W tych okolicznościach B.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...] w realizacji wniosku z dnia 11 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę MOSiR [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, albowiem w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Podmiot wniósł także o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do pisma w postaci kopii (screenów) ze stron internetowych prowadzonego przez skarżącego portalu internetowego na fakt: wykorzystania żądanych informacji na własne, indywidualne potrzeby prowadzonej działalności i portalu internetowego.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna.
Odnosząc się, do wniosku dowodowego sformułowanego w odpowiedzi na skargę w zakresie przeprowadzenia dowodów z dokumentów w postaci kopii (screenów) ze stron internetowych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające – tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W okolicznościach badanej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających. Przy czym, w ocenie WSA w Poznaniu, wskazane dokumenty nie stanowią dokumentu w rozumieniu powyższego przepisu, brak było zatem przesłanek uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., a sprawa została rozpoznana na podstawie całokształtu akt sprawy, także dołączonych do skargi, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. brak było podstaw do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z kopii (screenów) stron internetowych.
W kwestii dopuszczalności skargi WSA w Poznaniu przypomniał, że w sprawie skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Z tych względów, Sąd pierwszej instancji uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.
Zdaniem WSA w Poznaniu, nie budzi wątpliwości, że Dyrektor MOSiR [...] wobec brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
W sprawie podmiot zobowiązany wskazał na fakt zamieszczania uzyskanych informacji na portalu internetowym i przekazywania ich innym podmiotom, wobec tego uznał, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zdaniem WSA w Poznaniu, instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.). Podstawowym celem powyższej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej była implementacja dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz określone zastały zasady jej ponownego wykorzystania. Już wówczas podkreślano, iż udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym podkreślano, iż ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania. Konieczność dokonania zmian w zakresie regulacji ponownego wykorzystywania informacji publicznej pojawiła się w związku z implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego dyrektywy. Funkcjonująca od 2011 r. – w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej – konstrukcja ponownego wykorzystania informacji publicznej stała się wówczas niewystarczająca. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie informacji sektora publicznego jest oparte na pojęciu dokumentu w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2013/37/UE i stanowi każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia lub przekazywania w celu ponownego wykorzystania (art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu). Przez ponowne wykorzystywanie informacji, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, należy rozumieć wykorzystywanie owej informacji w celach innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Istotne jest więc wskazanie pierwotności publicznego celu wytworzenia informacji. Przyjmuje się, iż ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, to jej używanie przez każdego w celu komercyjnym lub niekomercyjnym dla wytworzenia produktów, dóbr lub usług o wartości dodanej w innym celu niż wykonywanie zadań publicznych lub też rozumie je jako publiczne prawo podmiotowe gwarantujące uzyskanie informacji publicznej m.in. w celu osiągnięcia przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści, która jest uwarunkowana wykonaniem przez podmiot zobowiązany operacji na informacjach publicznych lub wyrażeniem przez podmiot zobowiązany zgody na eksploatację informacji publicznych objętych prawami własności intelektualnej, o ile podmiot zobowiązany posiada takowe uprawnienia. Na pierwotny cel publiczny wytworzenia informacji, związany ściśle z wykonywaniem zadania publicznego, zwraca także uwagę judykatura podkreślając, iż analiza przepisów art. 1 i art. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu prowadzi do konstatacji, iż ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej.
Prawo do ponownego wykorzystywania informacji, zatem to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej. W związku z powyższym należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe. Konkludując o tym, który z trybów udostępnienia informacji publicznej należy stosować w danym przypadku, decyduje charakter informacji publicznej, która jest przedmiotem tego wniosku i ocena, dla jakiego pierwotnego celu publicznego dana informacja publiczna została wytworzona. Jak już wcześniej wskazano, wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystania informacji publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej. Odmienna interpretacja nowych uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej prowadziłaby bowiem do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, a to byłoby sprzeczne z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę. Do dokonania tej oceny zobowiązany jest organ udostępniający informację. Co istotne, nie może podlegać ponownemu wykorzystywaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej jako informacja publiczna.
Tak więc, w ocenie Sądu pierwszej instancji, złożony wniosek nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji w celu jej ponownego wykorzystania, do którego zastosowanie znajdowałby reżim ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że celem wnioskodawcy jest sprawowanie społecznej kontroli procesu związanego z realizacją i działalnością podmiotu publicznego, nie zaś osiągnięcie przez powtórne wykorzystanie żądanych informacji korzyści o charakterze gospodarczym lub niekomercyjnym. To, że wnioskodawca pragnie uzyskanymi informacjami zainteresować szerszy krąg podmiotów – np. zamieszczając je w przestrzeni internetowej – ma jedynie na celu wzmocnienie wspomnianej społecznej kontroli oraz uruchomienie i prowadzenie debaty publicznej nad kwestiami objętymi zainteresowaniem publicznym. W żadnym przypadku nie może być to odczytywane w ten sposób, że podejmując tego rodzaju działania wnioskodawca dokonuje "powtórnego wykorzystania" informacji publicznej w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Mając na uwadze treść wniosku, żądana informacja przed jej udostępnieniem nie funkcjonowała także w przestrzeni publicznej jako informacja publiczna, co jest wymogiem żądania ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Stąd też składany przez skarżącego wniosek o informację nie musiał być składany w trybie ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Inaczej mówiąc, w przypadku ponownego używania informacji celem tym jest wytworzenie produktów, usług lub dóbr o wartości dodanej. Ze względu na to kryterium ponownym wykorzystywaniem nie będzie wyłącznie opublikowanie udostępnionych przez podmiot publiczny informacji uzyskanych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli osoba fizyczna publikuje takie informacje publiczne bez stworzenia nowej funkcjonalności, czyli jedynie je kopiuje (np. skanuje) i udostępnia, to korzysta z wolności rozpowszechniania informacji, o której mowa w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Z inną sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy osoba fizyczna stworzy produkt, który pozwala w sposób funkcjonalny i przyjazny dla użytkownika przeszukiwać informacje publiczne, porządkować je i analizować.
W ocenie WSA w Poznaniu, Dyrektor MOSiR nietrafnie przyjmuje, że udostępnienie żądanych informacji może nastąpić jedynie w trybie udostępnienia informacji w celu ponownego jej wykorzystania, bowiem realizuje inny cel, niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystania, dla którego została utworzona. Należy tu zauważyć, że każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone. Gdyby zatem podzielić stanowisko podmiotu zobowiązanego, to pojęcie prawa do informacji publicznej stałoby się w istocie puste. Praktycznie bowiem każde udostępnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem jej udostępnienie w celu ponownego wykorzystania. Możliwość skorzystania z prawa do ponownego wykorzystania informacji publicznej następuje wówczas, gdy informacja taka ma zostać użyta w całości lub w jakiejkolwiek części w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel, dla którego została wytworzona. W niniejszej sprawie takiego innego celu nie wykazano, a w ocenie Sądu pierwszej instancji nie jest nim nawet umieszczenie żądanej informacji na portalu internetowym [...] bowiem w istocie nawet jeżeli to umieszczenie nastąpi to ma służyć szerszemu dostępowi do tej informacji publicznej. Podmiot zobowiązany poza odniesieniem się do personalnego konfliktu między stronami nie wykazał, że uzyskane zostaną przez wnioskodawcę realne korzyści komercyjne lub niekomercyjne, inne niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, inne niż te związane z udostępnieniem informacji publicznej w celu sprawowania społecznej kontroli nad działalnością podmiotu zobowiązanego i dysponowania przez niego majątkiem publicznym. Żądane informacje publiczne podlegają udostępnieniu w ramach realizacji prawa do informacji publicznej na zasadach ogólnych zawartych w u.d.i.p. Dlatego też dokonaną przez podmiot zobowiązany wykładnię art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego należy uznać za nieprawidłową. Nadto zauważyć należy, że wniosek o informację publiczną, jak i skarga do sądu administracyjnego, były składane przez skarżącego w imieniu własnym. We wniosku nie wskazano, że wnioskodawcą jest np. stowarzyszenie, czy instytucja. Daje to wyraz społecznemu wymiarowi kwestii, o które wnioskodawca wnosił. Ten społeczny wymiar przy tym wskazuje na to i dodatkowo potwierdza wcześniej przedstawione stanowisko, że żądane informacje nie miały podlegać powtórnemu wykorzystaniu w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Wprost przeciwnie – przemawia on za tym, że skarżący żądał informacji nie w celu uzyskania korzyści własnych, lecz w celach społecznych (publicznych) - im zaś sprzyja dostęp do informacji publicznej na zasadach ogólnych określonych w u.d.i.p.
Za błędne uznano także stanowisko podmiotu zobowiązanego, że skarżący w istocie żądaną informację posiada, skoro została ona udostępniona osobie trzeciej w dniu 27 kwietnia 2021 r. Wniosek o tożsamej treści w porozumieniu ze skarżącym, jak to domniemywa podmiot, złożył bowiem M.R., który często komentuje informacje jakie pojawiają się na portalu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożył B.P. i to wniosek tego wnioskodawcy podmiot zobowiązany winien załatwić. Okoliczność, że wniosek o tożsamej treści podmiot zobowiązany uwzględnił i udzielił informacji innemu wnioskodawcy nie pozbawia zarzutu bezczynności w stosunku do wnioskodawcy. Co więcej wskazuje, że podmiot zobowiązany dysponuje żądaną informacją o charakterze prostym i ma możliwość jej udostępnienia w trybie u.d.i.p., co winien także uczynić w niniejszej sprawie.
Nadto, w ocenie WSA w Poznaniu, udostępnienie żądanej informacji innemu wnioskodawcy wskazuje, że wniosek o żądanej treści w swojej istocie nie ma charakteru szykany osób piastujących funkcje publiczne oraz charakteru sporu osobistego, czy prywatnych animozji. Udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie nie zakłóca także funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Wobec powyższego niezasadny jest także zarzut nadużycia prawa i wykorzystania informacji w celu prywatnym. Tym bardziej, że przedmiotem żądania jest udostępnienie informacji dotyczących kosztów ogółem utrzymania w 2020 r. stadionu [...] oraz przychodów z tytułu wynajmu stadionu (od [...].S.A., od pozostałych podmiotów), skanów wszystkich faktur za styczeń 2021 r. wystawionych na rzecz [...]S.A. z tytułu wynajmu stadionu [...] wraz z zapleczem towarzyszącym, biur itd. oraz jw. skanów wszystkich faktur wystawionych na rzecz Stowarzyszenia [...]. Z treści powyższego wniosku, a także całokształtu akt sprawy, jednoznacznie wynika, że złożony wniosek o informację publiczną ma na celu kontrolę działalności publicznej, a nie wywołanie dolegliwości adresata wniosku, utrudnienie jego funkcjonowania, czy represję wobec podmiotu i jego Dyrektora. W ocenie Sądu, ma właśnie na uwadze uzyskanie informacji o sprawie publicznej w celach, jakie legły u podstaw analizowanej u.d.i.p. Tym bardziej, że podmiot zobowiązany takiej informacji publicznej w całości udzielił osobie trzeciej na jej wniosek i to w terminie przewidzianym u.d.i.p. (k. 28 – 31 akt sąd.), na co podmiot zobowiązany sam się powołał.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 lutego 2021r. i jednocześnie uznał, iż bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, ponieważ podmiot zobowiązany w odpowiednim czasie zareagował na wniosek i poinformował o konieczności zebrania dokumentów i informacji wskazanych we wniosku oraz o konieczności poczynienia analiz dokumentów będących przedmiotem wniosku, błędnie przyjmując, że informacji nie udostępnia w prawidłowy sposób. W ocenie WSA w Poznaniu, zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu podmiotu, pozostającego w błędnym przeświadczeniu, że informacji nie udzielił w prawidłowy sposób, charakteru rażącego. Brak było też zatem podstaw do wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Dyrektor Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub umorzenie postępowania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 149 § 1, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4, art. 106 § 3, 4 i 5 P.p.s.a., art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie, polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność i zobowiązaniu skarżącego kasacyjnie do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy skarga na bezczynność powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a., albowiem prawidłowa (tj. zgodna ze stanem rzeczywistym) ocena stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż wnioskodawca wykorzystał instytucję dostępu do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie (prowadzonego przez siebie portalu), w sposób sprzeczny z jej celem, tj. nadużył prawa do informacji publicznej m.in. w celu wykorzystania informacji do zaognienia personalnego konfliktu z Dyrektorem MOSiR;
2. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez brak umorzenia postępowania przed sądem administracyjnym, pomimo że skarga na bezczynność pozostawała bezprzedmiotowa, albowiem skarżący dysponował żądanymi informacjami publicznymi (na co wskazywał materiał zgromadzony w aktach sprawy);
3. art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 2 i art. art. 7, 61 ust. 3 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do błędnego uznania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie stanowił realizację prawa dostępu do informacji publicznej i powinien zostać rozpoznany, pomimo że wnioskodawca wykorzystał prawo dostępu do informacji publicznej w swoim własnym, prywatnym interesie, w sposób sprzeczny z celem tej regulacji, tj. nadużył prawa do informacji publicznej (co powinno prowadzić do konkluzji, iż wniosek nie powinien zostać rozpoznany w trybie u.d.i.p.).
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art.174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wniosek z dnia 11 lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, ponieważ wnioskodawca zajmuje się w istocie zdobywaniem, przetwarzaniem, udostępnieniem i analizą informacji o politycznym charakterze, które następnie publikuje na prowadzonych przez siebie stronach internetowych. Po drugie, wnioskodawca dysponował już informacjami, o które wnosił.
Oba zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
Na wstępie należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dostęp do informacji publicznej jest prawem politycznym będącym "instrumentem społecznej kontroli przez obywateli wywiązywania się przez podmioty wykonujące zadania publiczne z nałożonych na nie zadań" (wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1571/21, podobnie wyroki NSA: z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21; z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 3807/21 i z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt I OSK 504/18) Nadto jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1149/10 - "prawo do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obwiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji i zaufanie obywateli". Polityczne prawo do informacji publicznej stanowi zatem ważny element ustroju demokratycznego państwa jako narzędzie kontroli społecznej nad podmiotami wykonującymi zadania publiczne lub wydatkującymi publiczne środki. Prawo to posiada umocowanie w Konstytucji RP, w której art. 61 ust. 1 jednoznacznie określa, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1); prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2); ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust.3)". Konstytucja RP zatem wskazuje na bardzo szerokie uprawnienia obywatela, który chce skorzystać z prawa do informacji publicznej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić jedynie ze względu na ochronę porządku lub bezpieczeństwa publicznego albo prawa innych podmiotów nie związane bezpośrednio z wykonywaniem przez nie działań na rzecz państwa lub sprawowaniem funkcji publicznych.
Dodać należy, że przepis konstytucyjny wynika przyjętych po II wojnie światowej rozwiązań międzynarodowych (por. M. Chmaj Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61, 62, s. 27-33). Zgodnie z art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ "każdy człowiek ma prawo wolności opinii i wyrażania jej; prawo to obejmuje swobodę posiadania niezależnej opinii, poszukiwania jej, otrzymywania i rozpowszechniania informacji i poglądów wszelkimi środkami, bez względu na granice". Deklaracja, choć nie jest umową międzynarodową stała się ważnym punktem odniesienia ustawodawstwa krajowego, jak i prawodawstwa międzynarodowego, w tym Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z roku 1993, Nr 61 poz. 264 ze zm.) i Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka (Dz. U. z roku 1977, Nr 38 poz. 167), które powtarzały sformułowania zawarte w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka ONZ. Wedle tych aktów prawnych niezbędnym elementem prawa do informacji publicznej jest również uprawnienie do rozpowszechniania informacji publicznej. Skoro zatem polskie prawo do informacji publicznej jest pochodną rozwiązań międzynarodowych - nie można uznać, że jego elementem nie jest uprawnienie wnioskodawcy do upowszechnienia informacji publicznej. Należy podkreślić, że gdyby przyjąć, tak jak chce tego skarżący kasacyjnie, że nadużyciem prawa do informacji publicznej jest sytuacja, w której wnioskodawca upowszechnienia zdobyte dane, w istocie spowodowałoby, iż prawo do informacji publicznej przestałoby mieć charakter kontrolny. Brak bowiem możliwości podzielnia się przez wnioskodawcę otrzymanymi danymi wykluczałoby poinformowanie opinii publicznej o ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowościach, a więc faktycznie wyrobienia sobie przez wyborców opinii o stanie spraw publicznych i na tej podstawie podjęcia racjonalnych decyzji wyborczych. Polityczne prawo do informacji publicznej, jako ważny element funkcjonowania ustroju demokratycznego w Polsce, polega zatem nie tylko na otrzymywaniu informacji publicznej i zapoznaniu się z nią, ale również na prawie do jej upowszechnienia w dowolny sposób przez podmiot, który informację publiczną otrzymał.
Tak więc nie można czynić zarzutu, że WSA w Poznaniu nie uznał, iż skoro B.P. chce upowszechnić w Internecie otrzymaną informację publiczną - to jego wniosek z dnia 11 lutego 2021 r. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, ponieważ na prawo do informacji publicznej składa się również możliwość rozpropagowania otrzymanych danych.
Nie można również uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że wnioskodawca dysponował już żądanymi danymi. Wskazać bowiem należy, że w trakcie postępowania skarżący kasacyjnie nie wykazał, iż wnioskodawca istotnie był w posiadaniu żądanych informacji. Jak wynika z akt postępowania sądowoadministracyjnego o podobne dane zwróciła się inna osoba, tj. M.R. (k-29 akt sądowoadministracyjnych), ale nie ma w aktach sprawy dowodów, że ten przekazał otrzymane dane wnioskodawcy, który np. opublikował je w prowadzonych przez siebie portalach informacyjnych. W tym zakresie należy zatem uznać twierdzenia skarżącego kasacyjnie za gołosłowne.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.