III OSK 7290/21

III OSK 7290/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 298/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-21
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 995
art. 10b ust. 1 i 2 pkt 6
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.
Dz.U. 2019 poz 1292
art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia WSA del. Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 298/21 w sprawie ze skargi Z. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 17 grudnia 2020 r., nr DI-420/882/2019/rk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz Z. S.A. z siedzibą w S. kwotę 2667 (dwa tysiące sześćset sześćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 21 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 298/21 po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. S.A. z siedzibą w Ś. (dalej: Spółka, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z 17 grudnia 2020 r., nr DI-420/882/2019/rk w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu decyzją z 17 grudnia 2020 r., nr DI-420/882/2019/rk (dalej: zaskarżona decyzja albo decyzja odwoławcza) GIOŚ, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, od decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ), z 30 sierpnia 2019 r., znak: PDI.7062.81.2019.BS, wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 50 000,00 zł w związku z eksploatacją przez skarżącą instalacji (tj. kotłowni grzewczo – technologicznej) bez zezwolenia, o którym mowa w art. 51 ustawy z 12 czerwca 2015 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (w dacie orzekania przez WIOŚ publ. w Dz.U. z 2018 r., poz. 1201 ze zm., w czasie orzekania przez GIOŚ publ. Dz.U. z 2020 r. poz. 136 ze zm.), dalej: u.s.h.u.e.g.c., albo ustawa, utrzymał decyzję WIOŚ w mocy.
W piśmie z 25 stycznia 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez r.pr. K. G., wniosła do Sądu I instancji skargę na decyzję odwoławczą GIOŚ, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ, 2) zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 3) przeprowadzenie dowodu z oświadczenia kierownika laboratorium przeprowadzającego pomiary na okoliczność ilości pracujących kotłów.
W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z 3 marca 2021 r. GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę Spółki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że trafnie uznały organy, że skarżąca eksploatowała instalację, w której następowało spalanie paliw (instalacja w postaci kotłowni grzewczo – technologicznej, złożonej z kotłów opalanych węglem kamiennym), (-) całkowita nominalna moc cieplna w/w instalacji przekraczała próg 20 MW, ustalony w załączniku nr 1 (pozycja 1) do u.s.h.u.e.g.c., (-) eksploatacja ww. instalacji miała miejsce w sytuacji, w której Spółka nie legitymowała się wymaganym pozwoleniem na emisję gazów cieplarnianych.
Według Sądu I instancji, dowodem wystarczającym do stwierdzenia przez organy popełnienia przez skarżącą deliktu, o którym mowa w art.102 ust.1 u.s.h.u.e.g.c., były wyniki oględzin z 13 marca 2019 r., przeprowadzonych przez WIOŚ na podstawie art. 10b ust.2 pkt 6 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020r., poz. 995 ze zm., dalej u.i.o.ś.), w toku których ujawniono eksploatację czterech pieców o łącznej nominalnej mocy cieplnej powyżej 22 MW. Prawdziwości tych ustaleń nie mogą podważać zdarzenia i dokumenty zaistniałe lub wytworzone po tej dacie, na które powołuje się skarżąca, tj.: a) wyniki kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach 18 marca – 19 kwietnia 2019 r. (w trakcie której stwierdzono wprawdzie eksploatację tylko trzech kotłów, niemniej jednocześnie stwierdzono utrzymywanie się powiązania technologicznego kotłów nr 2 i 3 z resztą instalacji, umożliwiające ich eksploatowanie), b) dokumentacja przedłożona przez skarżącą przy piśmie z 25 kwietnia 2019 r., tj. "Protokół przeglądu wycofanych z eksploatacji kotłów parowych na kotłowni zakładowej K-2, K-3", zaopatrzony w materiał zdjęciowy, mający potwierdzać poczynienie przez skarżącą takich zabiegów technicznych, które uniemożliwiają eksploatację kotłów (brak jest bowiem przekonujących przesłanek, pozwalających na przyjęcie, że dokumentacja ta, sporządzona po upływie blisko półtora miesiąca po oględzinach przeprowadzonych w dniu 13 marca 2019 r., odzwierciedla stan faktyczny, istniejący także przed dniem 13 marca 2019 r.).
W skardze kasacyjnej Spółka reprezentowana przez radcę prawnego na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu:
I. przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację:
a) art. 102 ust. 1 i 2 u.s.h.u.e.g.c. w zw. z art. 51 tego aktu oraz załącznikiem nr 1 poz. 1 do ustawy przez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie powinien on znajdować zastosowania;
b) art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c., w zw. z art. 10b ust. 2 pkt 6 u.i.oś. a oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawa przedsiębiorców (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 poz. 1292 ze zm., dalej: "u.p.p.", "Prawo przedsiębiorców") przez przyjęcie, że podstawę do wymierzenia kary mogą stanowić ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych z naruszeniem zasady zaufania do przedsiębiorców,
II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:
a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców oraz art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez ograniczenie zakresu sądowej kontroli jedynie do zarzutów podniesionych w skardze;
b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji, w sytuacji, w której powinna ona zostać uchylona;
c) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. przez dokonanie oceny prawnej, z której wynika, że w przedmiotowej sprawie są podstawy do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych mających znaczenie dla rozpatrywanej sprawy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. w zw. z art. 51 tego aktu prawnego. W decyzji organu I instancji odwołano się w tym zakresie do treści załącznika nr 1 poz. 1 do ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych i wskazano, że obowiązkiem tym jest objęte spalanie paliw w instalacjach o całkowitej nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW. Jeżeli zatem eksploatowana przez skarżącą instalacja nie przekraczałaby nominalnej mocy cieplnej 20 MW to nie byłoby podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie nie wskazał co prawda dlaczego przyjął, że zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, jednak na str. 17-18 uzasadnienia wyroku stwierdził, że przekonująco wykazały organy obu instancji, że skarżąca dopuściła się naruszenia, o którym mowa powyżej, w związku z czym wystąpiły przesłanki do wymierzenia jej ww. kary. Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić. W związku z tym w ocenie skarżącej kasacyjnie należy uznać, że Sąd w całości podzielił poglądy i ustalenia faktyczne organów administracji. Skarżąca kasacyjnie ma wątpliwości, czy takie stwierdzenie jest dostatecznym uzasadnieniem konieczności zastosowania przywoływanych wyżej przepisów prawa materialnego. Skarżąca od samego początku wykazywała, że eksploatowana przez nią instalacja nie przekracza nominalnej mocy cieplnej 20 MW. Jednak organy administracji przyjęły, że eksploatowana instalacja przekracza określony próg mimo, że w praktyce nie był on osiągnięty na co skarżąca przedstawiła dowody.
W związku z tym przyjmując, że w przedmiotowej sprawie zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia emisyjnego, organy administracji, a co za tym idzie Sąd I instancji podzielający ich stanowisko, dopuściły się naruszenia postanowień art. 51 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych przez przyjęcie, że eksploatacja tej konkretnej instalacji wymagała uzyskania zezwolenia w sytuacji, w której nie było ono wymagane. W konsekwencji tego doszło naruszenia art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c., skoro zastosowano zatem przepis, który w danym przypadku nie powinien znajdować zastosowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie doszło również do naruszenia art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c. w zw. z art. 10b ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.i.o.ś., art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przez przyjęcie, że podstawę do wymierzenia kary mogą stanowić ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych z naruszeniem zasady zaufania do przedsiębiorców.
W art. 94 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. jest mowa o wykazie podmiotów, które nie dostarczyły sprawozdań lub raportów do ośrodka krajowego, natomiast w art. 95 ust. 1 tego aktu prawnego jest mowa o wykazie operatorów statków powietrznych. W analizowanym przypadku organy administracji nie odwoływały się do tych środków dowodowych. W związku z tym jedynymi dowodami są ustalenia poczynione w trakcie kontroli podmiotu korzystającego ze środowiska. W przedmiotowej sprawie kontrola została przeprowadzona w dniach od 18 marca 2019 r. do 19 kwietnia 2019 r. W związku z tym podstawą stwierdzenia ewentualnych naruszeń powinny być ustalenia poczynione w trakcie trwania kontroli. Zdaniem Spółki, takich ustaleń jednak w trakcie kontroli nie poczyniono. W analizowanym przypadku zasadniczym środkiem dowodowym, do którego odwołują się organy obu instancji, a który ma potwierdzać wystąpienie naruszenia prawa są ustalenia wynikające z oględzin kotłowni przeprowadzonych w dniu 13 marca 2019 r., a zatem jeszcze przed przeprowadzeniem kontroli, która trwała w dniach od 18 marca do 19 kwietnia 2019 r. W związku z tym jako dowód w postępowaniu administracyjnym powinna być ona wykorzystywana wyjątkowo, tylko wówczas, gdy przepisy prawa wyraźnie taką możliwość przewidują. Uzasadniając odwołanie się do notatki urzędowej z dnia 13 marca 2019 r. organ odwoławczy powołał się na postanowienia art. 10b ust. 2 pkt 6 u.i.o.ś.
Według skarżącej kasacyjnie, analizując treść art. 10b ust. 1 i 2 pkt 6 u.i.o.ś. należy uznać, że oględziny jako środek dowodowy poza postępowaniem kontrolnym mogą być przeprowadzone, ale jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku. W ocenie skarżącej kasacyjnie, w przepisie, na który powołuje się organ odwoławczy, nie ma więc mowy o tym, aby oględziny mogły być przeprowadzone w każdym przypadku. Może to mieć miejsce jedynie w sytuacji wystąpienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wymienionego w art. 10b ust. 1 u.i.o.ś. Jednocześnie z treści art. 10b ust. 1 i 2 pkt 6 u.i.o.ś. wyraźnie wynika, że przeprowadzone na tej podstawie oględziny są inną czynnością procesową niż kontrola. Sąd I instancji, tak jak organy administracji, nie widzi najmniejszego problemu w tym, że organy administracji odwołują się do ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych poza postępowaniem kontrolnym. Takie podejście zdaniem skarżącej kasacyjnie stanowi naruszenie postanowień art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c., w którym precyzyjnie wskazano jakie środki dowodowe mogą być wykorzystane w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 102 ust. 1 tego aktu prawnego. Skoro zatem organy administracji wymierzając karę pieniężną bazowały na ustaleniach poczynionych poza postępowaniem kontrolnym, to w ten sposób naruszyły postanowienia art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c. wadliwie go stosując i opierając się na innych dowodach niż wymienione w tym przepisie, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik prowadzonego postępowania. Jednocześnie prowadząc postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. organy administracji i Sąd I instancji dopuściły się naruszenia postanowień 10b ust. 1 i 2 pkt 6 u.i.o.ś. W związku z tym podstawową przesłanką pozwalającą w ogóle na przeprowadzenie takich oględzin jest wykazanie, że w konkretnym przypadku występowało uzasadnione podejrzenie popełnienia jednego z przestępstw wskazanych w tym przepisie. Jeśli bowiem takie podejrzenie nie występuje to organy nie mają możliwości skorzystania z rozwiązań wynikających z 10b ust. 1 i 2 pkt 6 u.i.o.ś. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu i podniesieniu zarzutu wadliwości przeprowadzenia oględzin organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a zatem już po zakończeniu postępowania wskazał, że zachodziły obawy podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 182 k.k. To, że okoliczności te zostały podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji (str. 24 uzasadnienia), jednak nie stanowiło to dla niego przeszkody w ich zaakceptowaniu. Jako okoliczności uzasadniające podejrzenie popełnienia przestępstwa powołano się na pisma skarżącej z 18 lutego 2019 r. oraz z 1 marca 2019 r. Realizowana inwestycja stanowiła odrębną instalację od kotłowni, grzewczo-technologicznej, w której znajdowały się piece opalane węglem. W związku z tym oględziny, stanowiące podstawowy dowód w sprawie, zostały przeprowadzone w zupełnie innym miejscu niż instalacja objęta informacją z dnia 18 lutego 2019 r. Oba obiekty nie miały wspólnego powiązania technologicznego i mogły funkcjonować niezależnie od siebie. W praktyce łączył je ze sobą tylko podmiot korzystający ze środowiska. Można mieć więc uzasadnione wątpliwości, czy z takiej korespondencji kierowanej do organu wynika uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 182 k.k. w związku z eksploatacją innej instalacji niż ta wskazana w korespondencji kierowanej do organu. Podejrzenia popełnienia przestępstwa nie mogły więc w żadnym razie uzasadniać pisma skarżącej, na które powołuje się Sąd. Również organy administracji w dniu przeprowadzenia oględzin nie widziały wystąpienia przesłanek uzasadniających popełnienie przestępstwa. Gdyby bowiem tak było to podjąwszy podejrzenie wystąpienia przestępstwa powinny one, działając na podstawie art. 304 § 1 k.p.k., zawiadomić o tym Prokuraturę lub Policję. Czynność ta powinna być bowiem dokonana niezależnie od przeprowadzenia oględzin. W związku z tym uzasadnione jest wnioskowanie, że przeprowadzając oględziny organy administracji nie podejrzewały możliwości popełnienia przestępstwa. W takim zaś przypadku organ powinien podjąć inne czynności takie jak np. przeprowadzenie kontroli. W analizowanym przypadku takie działania zostały podjęte dopiero w późniejszym okresie. Na tej podstawie można więc uznać, że w przedmiotowej sprawie nie występowały jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do podejrzenia popełnienia przestępstwa. W związku z tym należy uznać, że brak było podstaw do przeprowadzenia oględzin na podstawie art. 10b ust. 1 u.o.ś. Przyjęcie, że w analizowanym przypadku zachodzi podejrzenie popełnienia przestępstwa, bez wskazania na czym ono miało polegać, pozostaje również w sprzeczności z postanowieniami art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca korzysta ze środowiska w związku z działalnością gospodarczą. Dlatego też w postępowaniach prowadzonych z jej udziałem zawsze powinny być brane pod uwagę reguły wynikające z art. 10 ust. 1 i 2 Prawa przedsiębiorców. Brak odniesienia się do tej reguły jednocześnie stanowi naruszenie zakresu sądowej kontroli określonego w art. 134 § 1 p.p.s.a. przez ograniczenie zakresu sądowej kontroli jedynie do zarzutów podniesionych w skardze. W przedmiotowej sprawie skarżącej została wymierzona kara pieniężna. Jest to więc kategoria spraw, w której rozwiązania wynikające z art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców muszą być uwzględniane. Występujących wątpliwości co do stanu faktycznego, Sąd nie zinterpretował na korzyść skarżącej, czym naruszył regułę wynikającą z art. 10 ust. 2 Prawa przedsiębiorców przez jej niezastosowanie.
W związku z tym, w przypadku oddalenia skargi, gdy brak było do tego podstaw należy uznać, że doszło do naruszenia zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z powodu utrzymania w obrocie prawnym decyzji wówczas, gdy brak było do tego podstaw, jak i art. 151 p.p.s.a. z uwagi na nieuchylenie decyzji wówczas, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Sąd naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. wówczas gdy brak były do tego podstawy, jak i art. 151 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi, wówczas, gdy skarga powinna zostać uwzględniona. Powyższe naruszenia pośrednio doprowadziły także do naruszenia art. 7, 7a § 1 i 8 k.p.a. Sąd w ogóle nie oceniał, czy utrzymanie w mocy decyzji organów obu instancji będzie pozostawało w zgodzie z przywołanymi zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. To zaś stanowi przejaw naruszenia także art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności podnoszonych w toku prowadzonego postępowania, a co za tym idzie jego wadliwego zastosowania. Jednocześnie Sąd zaakceptował fakt wyjaśnienia w odpowiedzi na skargę kwestii, które nie były oceniane w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wskazuje na to jednoznacznie na str. 24 uzasadnienia, na której za usprawiedliwione i uzasadnione uznano wyjaśnienie kwestii związanych z przeprowadzeniem oględzin dopiero w odpowiedzi na skargę. W przedmiotowej sprawie tak istotne okoliczności jak prawidłowość przeprowadzenia czynności uzasadniających wymierzenie kary została omówiona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Takie podejście stanowi więc naruszenie obowiązków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. przez wadliwe zastosowanie tego przepisu. W skardze do WSA podniesiono również zarzut, że w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji nie powołano żadnego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Sąd w uzasadnieniu potwierdził zasadność tego zarzutu, jednak stwierdził, że błąd ten nie miał wpływu na wynik postępowania. Jednak zarzut ten nie odnosił się tylko do podstawy prawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia. W całej decyzji nie ma bowiem przywołania przepisów stanowiących podstawę wymiaru kary. W związku z tym trudno uznać aby takie rozstrzygnięcie odpowiadało wymaganiom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.
Podejście zaprezentowane w skarżonym wyroku stanowi jednak skutek wadliwej interpretacji art. 189f § 1 k.p.a., a ocena znikomości naruszenia jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary nie może być przeprowadzona w zależności od rodzaju prowadzonej sprawy, ale od okoliczności faktycznych występujących w konkretnym przypadku. Przeprowadzona wyżej ocena przesłanek uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary powinna znajdować swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku kończącego postępowanie. Brak tego stanowi także istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zgodnie z wnioskiem skarżącej kasacyjnie.
Skarga kasacyjna jest zasadna, nie wszystkie jednak jej zarzuty zasługiwały uwzględnienie.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia jednak, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autorki skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym istnieje konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
W tej sytuacji niezbędne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.
Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt I. lit. a) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w zw. z art. 51 tego aktu oraz załącznikiem nr 1 poz. 1 do ustawy, przez uznanie, że w kontrolowanej sprawie przepis ten miał zastosowanie, w sytuacji, w której w niniejszej sprawie nie powinien on znajdować zastosowania. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej przez organ I instancji stanowił art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. w zw. z art. 51 tego aktu prawnego. W uzasadnieniu do decyzji organu I instancji odwołano się treści załącznika nr 1 poz. 1 u.s.h.u.e.g.c. Sąd I instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, nie wskazał dlaczego przyjął, że zachodziły podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, stwierdzając, że przekonująco wykazały organy obu instancji, iż skarżąca dopuściła się naruszenia, o którym mowa powyżej, w związku z czym wystąpiły przesłanki do wymierzenia jej ww. kary. Skarżąca w toku postępowania podnosiła, że eksploatowana przez nią instalacja nie przekracza nominalnej mocy cieplnej 20 MW. Orzekające organy administracji przyjęły, że eksploatowana instalacja przekracza określony próg. W art. 51 u.s.h.u.e.g.c. ustawodawca uregulował zasadę, według której eksploatacja instalacji jest dozwolona wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia. W myśl art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c., jeżeli prowadzący instalację eksploatuje instalację bez zezwolenia, o którym mowa w art. 51, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 50 000 zł. Warunkiem zastosowania art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. jest jednoznaczne wykazanie przez organ, że prowadzący instalację eksploatuje ją bez zezwolenia, o którym mowa w art. 51 u.s.h.u.e.g.c.
Wydanie decyzji na podstawie art. 102 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. musi być poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Przepisy tego aktu prawnego obligują organy orzekające w sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia z uwzględnieniem całego zgromadzonego materiału dowodowego. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei, przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że orzekające w sprawie organy przekonująco wykazały, że skarżąca dopuściła się naruszenia, o którym mowa powyżej, w związku z czym wystąpiły przesłanki do wymierzenia jej ww. kary. Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowej kontroli oceny dowodów i argumentacji przedstawionej przez skarżącą, że eksploatowana przez nią instalacja nie przekracza nominalnej mocy cieplnej 20 MW.
Sąd I instancji zaakceptował wprost ocenę organów administracji, które przyjęły, że eksploatowana instalacja przekracza określony próg wielkości.
Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut przedstawiony w pkt I. b) petitum skargi kasacyjnej. Doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c. w zw. z art. 10b ust. 1 i ust. 2 pkt 6 u.i.o.ś. oraz art. 10 ust. 1 Prawa przedsiębiorców przez przyjęcie, że podstawę do wymierzenia kary mogą stanowić ustalenia dokonane w trakcie oględzin przeprowadzonych z naruszeniem zasady zaufania do przedsiębiorców. Zgodnie z art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c., organ Inspekcji stwierdza naruszenia, o których mowa w art. 102 ust. 1, art. 103 ust. 1-3, art. 104 ust. 1 i art. 105, na podstawie wykazów, o których mowa w art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1, lub ustaleń kontroli. W art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c., uregulowano na podstawie jakich dowodów organy Inspekcji mogą stwierdzić wystąpienie podstaw do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 102 ust. 1 tej ustawy. Art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c. zawiera zatem regulację procesową.
Orzekające w sprawie organy nie wskazały jako dowodów wykazów, o których mowa w art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 u.s.h.u.e.g.c. Wyjaśnić należy, że w niniejszej sprawie kontrola została przeprowadzona w dniach od 18 marca 2019 r. do 19 kwietnia 2019 r. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c., podstawą stwierdzenia naruszeń powinny być ustalenia poczynione w trakcie trwania kontroli.
Wskazać należy, że głównym środkiem dowodowym, do którego odwołują się organy obu instancji, a który miał potwierdzać wystąpienie naruszenia prawa, są ustalenia wynikające z oględzin kotłowni przeprowadzonych w dniu 13 marca 2019 r. Oględziny te odbyły się przed przeprowadzeniem kontroli, która trwała od 18 marca do 19 kwietnia 2019 r. Uzasadniając odwołanie się do notatki urzędowej z 13 marca 2019 r. organ odwoławczy powołał się na art. 10b ust. 2 pkt 6 u.i.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska lub upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą podjąć czynności polegające na dokonywaniu oględzin pomieszczeń i innych miejsc. W myśl art. 10b ust. 1 u.i.o.ś., w przypadku powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 182, art. 183 lub art. 186 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 2020r poz. 1444 ze zm., dalej: "k.k.", "Kodeks karny") albo wykroczenia określonego w art. 154 § 2 Kodeksu wykroczeń, albo wykroczeń, o których mowa w 1-15, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska lub upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska mogą podjąć czynności, o których mowa w ust. 2. Oznacza to, że oględziny jako środek dowodowy poza postępowaniem kontrolnym mogą być przeprowadzone, ale jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku. Zgodnie z treścią cytowanych wyżej przepisów u.i.o.ś., oględziny nie mogą być przeprowadzone w każdym przypadku, lecz jedynie w sytuacji wystąpienia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wymienionego w art. 10b ust. 1 u.i.o.ś. Z treści powołanych wyżej przepisów u.i.o.ś. wynika, że oględziny są inną czynnością procesową niż kontrola. Orzekające w sprawie organy naruszyły zatem treść art. 106 ust. 2 u.s.h.u.e.g.c., przez odwołanie się do ustaleń dokonanych w trakcie oględzin przeprowadzonych poza postępowaniem kontrolnym. W konsekwencji tego naruszenia organy, wymierzając karę pieniężną, przyjęły ustalenia dokonane poza postępowaniem kontrolnym. Doszło także do naruszenia 10b ust. 1 i 2 pkt 6 u.i.o.ś. Zasadniczą przesłanką uprawniającą organy Inspekcji do przeprowadzenia oględzin było wykazanie, że w konkretnym przypadku występowało uzasadnione podejrzenia popełnienia jednego z przestępstw wskazanych w tym przepisie. Organy nie wykazały w żaden sposób, że zachodzą uzasadnione podejrzenia co do popełnienia przestępstwa. Po wniesieniu skargi do Sądu i podniesieniu zarzutu wadliwości przeprowadzenia oględzin organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że zachodziły obawy podejrzenia popełnienia przestępstwa z art. 182 k.k. GIOŚ w uzasadnieniu decyzji z 17 grudnia 2020 r., nr DI-420/882/2019/rk nie wskazał na powzięcie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 182 k.k.
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego treści zawarte w odpowiedzi na skargę nie mają znaczenia dla legalności wydanego rozstrzygnięcia administracyjnego. Pismo to ma bowiem charakter jedynie pomocniczy i treści w nim zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu. W żadnym jednak przypadku sąd nie może uchylić się od oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że zawarta w jej uzasadnieniu argumentacja jest odmienna od tej, którą organ zaprezentował w odpowiedzi na skargę (zob. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r., I OSK 2557/12, LEX nr 1394376).
Przedmiotem kontroli sądowej nie jest stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, ale legalność zaskarżonego aktu administracyjnego. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., nie zastępuje uzasadnienia decyzji, czy postanowienia, jej celem jest ustosunkowanie się zarzutów skargi i przedstawienie stanowiska organu, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 194). Odpowiedź na skargę ma więc charakter jedynie pomocniczy i treści w niej zawarte mają jedynie stanowić dodatkowe wyjaśnienie motywów postępowania organu (por. wyrok NSA z 21 października 2021 r., II OSK 3744/18, LEX nr 3289459).
Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że za przekonujące uznać należy wyjaśnienia organu, przedłożone w odpowiedzi na skargę, że wobec sprzecznych informacji, jakie skarżąca przekazała WIOŚ na temat rozpoczęcia testów technologicznych Z. w Ś. (pismo z 18 lutego 2019 r. oraz pismo z 1 marca 2019 r., "wyjaśniające, że powyższa informacja nie stanowi zgłoszenia w trybie art. 76 P.o.ś.), WIOŚ mógł nabrać uzasadnionych podejrzeń co do popełnienia przez Skarżącą przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 182 k.k. i podjąć w odniesieniu do Skarżącej działania w trybie art. 10b u.i.o.ś., przeprowadzając oględziny zakończone «Adnotacją urzędową» z 13 marca 2019 r., która stanowi załącznik do nr 1 do protokołu kontroli nr PIL 49/2019".
Sąd I instancji błędnie podzielił również stanowisko GIOŚ przedstawione odpowiedzi na skargę, że przedłożone przy skardze oświadczenia kierownika laboratorium przeprowadzającego pomiary na okoliczność ilości pracujących kotłów (z których Sąd przeprowadził dowód na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.), nie mają wpływu na prawidłowość poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Tym samym, Sąd I instancji nie dostrzegł niewłaściwego zastosowania przez organ art. 10b ust. 1 i 2 pkt 6 u.i.o.ś. przez uznanie za prawidłowe i dopuszczalne przeprowadzenie oględzin w sytuacji braku wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji GIOŚ kwestii powzięcia uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku określonego w art. 182 k.k.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wykładnię przepisów prawa materialnego, dokonaną przez skarżącą kasacyjnie w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał jednak za zasadny powiązanego z tą problematyką zarzutu przedstawionego w pkt II. c) petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, zgodnie z którym przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie wskazanego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., I GSK 1995/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. a) petitum skargi kasacyjnej. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym do czego w istocie zmierza skarżąca kasacyjnie. Nie można też na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22). Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżąca kasacyjnie zarzucała Sądowi I instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. Sąd I instancji na wstępie rozważań w uzasadnieniu powołał się na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. To, że skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji ograniczył zakres sądowej kontroli jedynie do zarzutów skargi nie może oznaczać, że Sąd ten naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.
Zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. b) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 7a § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji, w sytuacji, w której powinna ona zostać uchylona, ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie kwestia naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego była zdeterminowana błędną wykładnią przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.