III OSK 7284/21

III OSK 7284/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 242/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-25
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
art. 143. art. 148, art. 150
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 242/21 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prokuratora Okręgowego [...] na rzecz M.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 242/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K., zobowiązał Prokuratora Okręgowego [...] do rozpoznania wniosku M.K. z dnia 10 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia z akt postępowania protokołu przesłuchania świadka wraz z załącznikiem oraz pism Prokuratury Okręgowej [...] kierowanych do organów państwowych, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w zakresie opisanym w punkcie 1 nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2020 r. M.K. zwrócił się do Prokuratury Okręgowej [...], na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie drogą elektroniczną na podany adres e-mail, kopii następujących dokumentów z akt postępowania [...]: protokołu przesłuchania świadka z załącznikiem, pisma Prokuratury Okręgowej [...] kierowanego do organów państwowych, postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia.
Pismem z dnia 22 grudnia 2020 r., a następnie z dnia 7 stycznia 2021 r., Rzecznik Prasowy Prokuratury Okręgowej [...] poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu (finalnie) do 21 stycznia 2021 r., na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., terminu rozpoznania sprawy, uzasadniając koniecznością uzyskania i przygotowania żądanych informacji.
Następnie w dniu 21 stycznia 2021 r., Rzecznik Prasowy Prokuratury Okręgowej [...], odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej poinformował wnioskodawcę, że zarówno protokół przesłuchania świadka wraz z załącznikiem, jak też pisma Prokuratury Okręgowej [...], nie stanowią informacji publicznej. Podał, że wskazane dokumenty dotyczą postępowania [...], w szczególności czynności procesowych podejmowanych w ramach postępowania sprawdzającego, objętego tajemnicą postępowania. Dokumenty te nie mają waloru informacji publicznej, ponieważ nie zawierają w sobie informacji o "sprawie publicznej", a o czynnościach podjętych przez prokuraturę. Rzecznik zaznaczył jednocześnie, że nie każdy dokument wytworzony przez organ, jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W zakresie udostępnienia postanowienia kończącego postępowanie [...] Rzecznik poinformował, że wydana została decyzja administracyjna w postępowaniu [...], która została doręczona wnioskodawcy. Natomiast materiały [...] wraz z odwołaniem zostały przekazane Prokuraturze Regionalnej [...] w celu rozpoznania złożonego środka odwoławczego.
W dniu 2 marca 2021 r skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej złożył M.K..
Prokurator Okręgowy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z tych przepisów, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszenia do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W ocenie WSA w Warszawie, żądane przez skarżącego informacje dotyczące czynności podejmowanych przez Prokuraturę Okręgową [...] w toku postępowania sprawdzającego w sprawie [...] w postaci protokołu przesłuchania świadka wraz z załącznikiem oraz pism kierowanych do organów państwowych w toku tego postępowania, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej. Dotyczą bowiem sfery faktów i zostały wytworzone w ramach realizacji przez Prokuraturę Okręgową [...] powierzonych jej zadań publicznych. Posiadają zatem walor informacji związanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokuratura. Nadto art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Ustawodawca w ust. 2 art. 6 u.d.i.p. zawarł natomiast legalną definicję i stwierdził, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W świetle tej definicji żądany przez skarżącego protokół przesłuchania świadka oraz pisma kierowane przez Prokuraturę Okręgową [...] do organów państwowych w sprawie [...] są dokumentami urzędowymi. Pisma kierowane do organów państwowych przez prokuratora jako funkcjonariusza publicznego w ramach prowadzonego przez niego postępowania sprawdzającego, są niewątpliwie dokumentami urzędowymi. Podobnie protokół przesłuchania świadka, który odzwierciedla przebieg czynności przesłuchania i zgodnie z § 150 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2017 r. poz. 1206) jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w tej czynności, a więc także przez prokuratora prowadzącego przesłuchanie i jest składany do akt sprawy.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że skarżący nie ma dostępu do treści wnioskowanych dokumentów w żadnym innym trybie, jak tylko w trybie u.d.i.p. Z kolei przepisy Kodeksu postępowania karnego w rozpoznawanej sprawie nie mogą znaleźć zastosowania. Zarówno bowiem przepisy § 5, jak i § 5a art. 156 K.p.k., odnoszą się do postępowania przygotowawczego w toku, natomiast § 1 dotyczy udostępniania akt sprawy sądowej. Dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżący zostały natomiast wytworzone w ramach postępowania sprawdzającego, które zakończyło się odmową wszczęcia dochodzenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie przygotowawcze w sprawie, z której dokumentów żąda skarżący nie toczy się. Dostęp do żądanych informacji, posiadających walor dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., może więc nastąpić tylko w trybie u.d.i.p.
WSA w Warszawie wyjaśnił, że informacja publiczna, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek, o czym stanowi art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p., udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Natomiast w myśl art. 5 u.d.i.p., podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielania informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. To wówczas organ może rozważać, czy udostępnienie żądanych dokumentów nie pozostaje w sprzeczności z nadrzędnymi celami postępowania karnego określonymi w art. 2 § 1 k.p.k. Jednakże, jeśli odmawia udostępnienia żądanych informacji, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno-technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej.
W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem. Prokurator Okręgowy [...] odmówił stosowania przepisów u.d.i.p. uznając, że wnioskowane informacje w zakresie protokołu przesłuchania świadka z załącznikiem oraz pisma Prokuratury Okręgowej [...] kierowanego do organów państwowych, nie mają charakteru informacji publicznej. Tym samym, żądanie skarżącego w tym zakresie nie zostało zrealizowane na gruncie tej ustawy. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jak uczyniono to odnośnie do postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia. W świetle przepisów u.d.i.p., organ pozostaje zatem w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Prokuratura Okręgowego [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie żądania udostępnienia protokołu przesłuchania świadka z załącznikiem oraz pisma Prokuratury Okręgowej [...] kierowanego do organów państwowych, bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Z tych względów, WSA w Warszawie uznał, że organ znajduje się w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że stwierdzona bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem biorąc pod uwagę udzieloną skarżącemu odpowiedź przez organ, choć nieprawidłową, nie można przyjąć, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom u.d.i.p. Prezentowane przez organ stanowisko wskazuje na wadliwą interpretację przepisów mających w sprawie zastosowania w kontekście jej stanu faktycznego, a nie na lekceważenie skarżącego, czy też celowe wprowadzenie go w błąd.
W dniu 12 października 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył Prokurator Okręgowy [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w punktach 1, 2 oraz 4 i oddalenie skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędną interpretację, która doprowadziła sąd a quo do przyjęcia, że protokół przesłuchania świadka wraz z załącznikiem oraz pisma Prokuratury Okręgowej [...] kierowane do organów państwowych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, choć protokół przesłuchania świadka odzwierciedla przebieg czynności procesowej przeprowadzanej przez funkcjonariusza publicznego (prokuratora), to służy on utrwaleniu zeznań świadka, a zatem jego oświadczeń woli oraz wiedzy, na co wskazuje jednoznacznie treść art. 143 § 1 pkt 2 k.p.k. ("spisania protokołu wymagają przesłuchanie oskarżonego, świadka, biegłego i kuratora"). Celem sporządzenia protokołu jest utrwalenie treści zeznań świadka, które to zeznania w żadnym wypadku nie mają waloru informacji publicznej.
Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym protokoły przesłuchania świadków w postępowaniu przygotowawczym nie stanowią informacji publicznej, wobec czego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe stanowisko powstało na podstawie wykładni art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., w którym to przepisie dokument procesowy w postaci protokołu przesłuchania świadka nie został wymieniony. Zgodzić należy się wprawdzie z poglądem, że art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jedynie wyliczenie przykładowe danych, które mogą stanowić informację publiczną. Przyjęcie jednak, że do dokumentów urzędowych wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p. Przyjmując powyższe rozumowanie należałoby uznać, że w zasadzie całość akt postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, niezależnie od ich zawartości merytorycznej. Uzasadniając powyższe stanowisko należy odnieść się do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zgodnie z którego treścią udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych, dokumentacji, przebiegu i efektów kontroli, a także treść orzeczeń sądów. Powyższa norma odnosi się zatem, po pierwsze, do rozstrzygnięć władczych formułowanych przez organy administracji lub sądy. Nadto dotyczy ona dokumentów urzędowych, jednakże jak się wydaje w takim zakresie, w jakim organ administracji decyduje o ich formie oraz treści. Od powyższych informacji należy odróżnić protokół przesłuchania świadka w ramach postępowania karnego (przygotowawczego). Treść takiego protokołu posiada dwojaki charakter. Protokół składa się bowiem z części formalnej, a więc wyznaczonej przez brzmienie odpowiednich przepisów procedury karnej, tj. art. 148 k.p.k. W powyższym zakresie, tj. co do formy, podlega on udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Drugą natomiast częścią protokołu jest treść zeznań, która pochodzi bezpośrednio od osoby przesłuchiwanej i jest wyrazem jej wiedzy i woli. Jednocześnie w ramach postępowania karnego świadkowi przysługuje szereg gwarancji procesowych, chociażby zawartych w art. 182 i 183 k.p.k., o których świadka należy uprzedzić przed przystąpieniem do czynności procesowych. Katalog osób biorących udział w przesłuchaniu świadka w ramach postępowania przygotowawczego zasadniczo wyznacza art. 171 § 2 k.p.k. Zgodnie z powyższym przepisem prawo zadawania pytań mają, oprócz organu przesłuchującego, strony, obrońcy, pełnomocnicy oraz biegli. Składając zatem zeznanie osoba przesłuchiwana działa w zaufaniu do organ postępowania oraz posiada wiedzę co do kręgu osób, które będą mogły zapoznać się z treścią złożonych przez nią oświadczeń. Jednocześnie, zgodnie z art. 171 § 1 k.p.k., osobie przesłuchiwanej należy umożliwić swobodne wypowiedzenie się w granicach określonych celem danej czynności, a dopiero następnie można zadawać pytania zmierzające do uzupełnienia, wyjaśnienia lub kontroli wypowiedzi. Przesłuchujący nie ma zatem bezpośredniego wpływu na treść oświadczenia wiedzy składanego przez osobę przesłuchiwaną oprócz możliwości ukierunkowania jej na istotne dla postępowania okoliczności. Stąd też nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonym orzeczeniu WSA w Warszawie, zgodnie z którym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. miałby podlegać protokół jako całość, a zatem zarówno jego treść formalna, jak również treść oświadczenia złożonego przez świadka. Organ podkreślił, że świadkowie składają swoje zeznania w zaufaniu do organów postępowania przygotowawczego. Oczywiście muszą się oni liczyć się z tym, że treść ich depozycji zostanie ujawniona stronom postępowania karnego (podejrzanemu oraz pokrzywdzonemu), nie zaś opinii publicznej. Powyższe odnosi się również do przedkładanych przez świadków do protokołu przesłuchania dokumentów. Uznanie, że protokół z zeznań świadków stanowi informację publiczną, mogłoby doprowadzić do ujawnienia treści zeznań świadka, a zatem i narażenia go na poniesienie negatywnych konsekwencji podjętej decyzji o złożeniu zeznań określonej treści.
W ocenie Prokuratora Okręgowego [...] nadrzędnym celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie opinii publicznej o działaniach organów, nie zaś o treści zeznań świadków i dokumentów przez nich przedkładanych do akt postępowania. Podobnie należy odnieść się do żądania udostępnienia treści pism kierowanych w toku postępowania do innych organów państwowych. Powyższe pisma w swej istocie nie stanowią wyrazu wiedzy organu postępowania, nie zawierają zatem informacji na temat jego funkcjonowania lub podjętych w ramach postępowania ustaleń. Mają one natomiast na celu pozyskiwanie takich informacji. Podobnie na kanwie żądania udostępnienia jako informacji publicznej notatek policyjnych, WSA w Krakowie przyjął, że z uwagi na swą treść nie stanowią one informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji publicznej, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Konstytucyjne prawo obywateli do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności prokuratury, zabezpieczone jest możliwością udostępnienia decyzji kończącej postępowanie, jako rozstrzygnięcia podsumowującego. W sprawie [...] co prawda odmówiono wnioskodawcy udostępnienia decyzji kończącej postępowanie w formie decyzji administracyjnej, która zawierała argumentację przemawiającą za wydanym rozstrzygnięciem. Decyzja ta została przez niego zaskarżona w ramach realizacji ustawowych praw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie należy przypomnieć, że statuowane w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawo obywateli do dostępu do informacji publicznej posiada polityczny charakter, a "celem dostępu do informacji publicznej jest realizacja zasady transparentności (przejrzystości) działalności państwa szeroko pojętego, rozumianego jako publicznoprawna wspólnota funkcjonująca w ramach ustroju danego państwa. Zasada transparentności (która łączy się z koniecznością ujawnienia szeregu informacji znajdujących się w obszarze publicznego zainteresowania) ma olbrzymie znaczenie dla funkcjonowania demokracji jako ustroju rzeczywistej – a nie tylko formalnej - partycypacji obywateli w sprawowaniu władzy. Uprawnienie do pozyskiwania informacji o działalności szeroko pojętego państwa należy zatem do kluczowych praw politycznych, które świadczą o jakości demokracji w danym państwie" (M. Rypina, Udostępnienie informacji publicznej przez podmioty prywatne, Warszawa 2022, s. 15). Prawo dostępu do informacji publicznej wykonuje zatem dwa zadania. Po pierwsze, służy realizacji wywodzonej z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) zasady transparentności władz publicznych, które mają obowiązek działać wobec obywateli w sposób jawny (por. W. Sokolewicz [w:] Konstytucja RP Komentarz, tom IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005 s. 4). Po drugie, jest elementem faktycznej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej, ponieważ obywatele, żądając udostępnienia informacji, mogą sobie wyrobić stanowisko na temat funkcjonowania instytucji publicznych, a więc ich wiarygodności, profesjonalizmu oraz gospodarności i przez to dokonywać ich racjonalnej oceny, a co za tym idzie także udzielenia poparcia poszczególnym osobom lub stronnictwom w procesie wyborczym (por. M. Chmaj, Komentarz do Konstytucji RP. Art. 61, 62, Warszawa 2020, s. 40-41). Charakter i cele prawa do informacji publicznej powinny zatem determinować sposób wykładani przepisów uchwalonej zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Podkreślić należy, że określone w art. 6 u.d.i.p. wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma jedynie charakter przykładowy, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Pozwala jedynie zorientować się, do jakiego typu stanów faktycznych odnosi się dane pojęcie (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002. s. 26). Oznacza to, że w przypadku otrzymania wniosku, co do którego osoba podejmująca decyzję o udostępnieniu informacji ma wątpliwości, nie można się kierować samą treścią art. 6 u.d.i.p. Treść art. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, wskazują, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego orzecznictwo przyjęło, że informacją publiczną jest informacja, która spełnia dwie przesłanki. Po pierwsze, jest w posiadaniu podmiotu, który stanowi władzę publiczną lub wykonuje zadania publiczne, a po drugie, dotyczy spraw publicznych (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt I OSK 932/13; z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/13). Podkreślić nadto należy, że w trakcie prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozumiane, jako każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (Uzasadnienie do projektu ustawy, za: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się zatem przede wszystkim publiczna natura zadań wykonywanych przez określony podmiot.
W sprawie nie jest spornym, że Prokurator Okręgowy [...] jest podmiotem władzy publicznej. Należy również wskazać, że protokoły zeznań świadków w postępowaniu karnym stanowią informację publiczną, mimo, że tego rodzaju dokumenty nie zostały bezpośrednio wymienione w art. 6 u.d.i.p. Tego rodzaju dokumenty są bowiem wytworzone w toku sformalizowanego postępowania prowadzonego w imieniu Państwa przez uprawnione podmioty publiczne. Jak wynika z treści art. 143 § 1 pkt 2 k.p.k. obligatoryjnie z czynności przesłuchania świadka sporządza się protokół, który powinien zawierać wszystkie elementy enumeratywnie określone w art. 148 k.p.k., a zatem jest to dokument, którego forma i treść jest szczegółowo określona przez przepisy. Nadto sposób przesłuchania świadka został szczegółowo określony w rozdziale 21 k.p.k. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.k., z wyjątkiem protokołu rozprawy lub posiedzenia, protokół podpisują osoby biorące udział w czynności, a przed podpisaniem należy go odczytać i uczynić o tym wzmiankę. Protokół podpisuje zatem funkcjonariusz publiczny odbierający przesłuchanie, co oznacza, że potwierdza on dokonanie tej czynności procesowej oraz jej przebieg (por. S. Steinborn [w:] Komentarz aktualizowany do art. 1-424 Kodeksu postępowania karnego, red. L. K. Paprzycki, LEX/el. 2015, art. 150). Można zatem przyjąć, że protokół zeznań świadka w postępowaniu karnym odpowiada definicji dokumentu, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ jest on dokumentem urzędowym sporządzonym w przewidzianej dla tej czynności formie i zawiera oświadczenie funkcjonariusza publicznego, który podpisując protokół oświadcza, że czynność została faktycznie dokonana i jaki był jej przebieg. Protokół zeznań świadka zawiera informację publiczną. Z tego bowiem dokumentu wynika jakie czynności zostały dokonane przez właściwy organ, jaki był ich przebieg i - co ma szczególne znaczenie dla społecznej kontroli organów władzy publicznej - jakie wnioski wyciągnął właściwy organ z takiej czynności procesowej oraz jak one się mają do dalszych działań tego organu. Protokół zeznań świadka pozwala zatem ocenić zarówno sam sposób wykonywania swoich czynności przez organ (np. czy do czynności przesłuchania organ był przygotowany, czy też czynność była przeprowadzona niechlujnie) oraz sposób dalszego postępowania organu prowadzącego dane postępowanie (np. czy wziął pod uwagę treść zeznania, czy też je pominął, a jeżeli tak to, dlaczego). Są to zatem informacje o sprawach publicznych dotyczących funkcjonowania władzy publicznej, czyli sposobu prowadzenia przez nią postępowania (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Warszawa 2016, str. 17).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, protokoły zeznań świadków zakończonego postępowania sprawdzającego w sprawie o sygn. akt [...] prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową [...] zawierają informację publiczną, ponieważ wynika z nich zarówno sposób wykonania czynności procesowych przez urząd prokuratorski, jak również z ich treści można ocenić, czy podjęte czynności procesowe w sprawie mają uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Podobnie należy uznać, że załączniki złożone do protokołu przesłuchania świadka stanowią informację publiczną, ponieważ dotyczą one zaistniałych faktów, a dzięki nim wnioskodawca możne ocenić zarówno sposób przeprowadzenia samej czynności przesłuchania, jak i prawidłowość skutków procesowych dowodu wywiedzionych przez organ prowadzący postępowanie.
Pogląd skarżącego kasacyjnie, że treść pism kierowanych w toku postępowania do innych organów państwowych nie stanowi informacji publicznej jest również błędny. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia z 22 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1280/17, wedle którego "wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych". Korespondencja organu prowadzącego postępowanie z innymi organami państwowymi wytworzona w ramach tego postępowania dotyczy więc spraw publicznych, ponieważ dzięki zapoznaniu się z nią może ocenić zarówno zgodność z przepisami prowadzonych czynności, a także aktywność organu i profesjonalizm przeprowadzonych czynności.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.