III OSK 7269/21

III OSK 7269/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Ol 414/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-06-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1892
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
Sentencja
Dnia 29 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 414/21 w sprawie ze skargi Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2021 r. nr SKO.9.4.2021 w przedmiocie wydania zaświadczenia 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 18 stycznia 2021 r. znak: BiA.705.01.2021; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Gminy O. kwotę 1.020 (słownie: tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 414/21 oddalił skargę Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 marca 2021 r. nr SKO.9.4.2021 w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Gmina O. wnioskiem z dnia 5 stycznia 2021 r. zwróciła się do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że wymienione we wniosku cztery lokale są samodzielnymi lokalami i spełniają wymagania art. 2 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1910 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"). Wniosek dotyczył m.in. lokalu mieszkalnego nr 3, położonego na III kondygnacji (poddaszu) w budynku wielorodzinnym nr 1 przy ul. [...] w O., składającego się z 2 pokoi, kuchni, łazienki i WC, o łącznej powierzchni 33,13 m². Wnioskodawca wskazał, że pomieszczenia lokalu nr 3 (tj. 2 pokoje i kuchnia), zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, stanowią zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Łazienka oraz WC, mimo że do niego bezpośrednio nie przylegają, są jednak położone w granicach tej samej nieruchomości i służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiąc jego części składowe w rozumieniu art. 2 ust. 3 ustawy. Wysokość pomieszczeń w lokalu wynosi 2,40 m. Najemcy przedmiotowego lokalu, po jego wykupie, wyrażają chęć dokupienia od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] 1 wskazanych na szkicu części wspólnych budynku tj. komunikacji oraz strychu. W budynku pozostały 2 lokale gminne nr 3 i nr 2. Pozostałe lokale stanowią własność prywatnych właścicieli. Wszystkie prywatne lokale posiadają rozmieszczenie poszczególnych pomieszczeń takie samo jak w lokalu nr 3. Z chwilą wykupu przedmiotowego lokalu, jego właściciele staną się jednocześnie współwłaścicielami części wspólnych budynku tj. komunikacji oraz strychu przy czym docelowo zamierzają nabyć je w całości. Budynek nr 1 wybudowany został około roku 1900, murowany w technologii tradycyjnej, w całości podpiwniczony, z dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną. Wnioskodawca podkreślił, iż Gmina O. jest właścicielem nieruchomości objętych wnioskiem, które zostały przeznaczone do sprzedaży, a zaświadczenie jest niezbędne do zawarcia umowy notarialnej wyodrębnienia i sprzedaży.
Starosta [...] postanowieniem z dnia 18 stycznia 2021 r., na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1a ustawy, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że przedmiotowy lokal nie spełnia przesłanki samodzielności lokalu. Jest on zlokalizowany na poddaszu budynku. Wejście do poszczególnych pomieszczeń lokalu (tj. 2 pokoi, kuchni, WC oraz łazienki) odbywa się poprzez ogólnodostępną klatkę schodową (komunikacja). Klatki schodowej, jako części wspólnej do użytku wszystkich mieszkańców budynku, nie można uwzględniać jako części lokalu mieszkalnego nr 3. Lokal ten nie posiada innej komunikacji, aniżeli poprzez klatkę schodową. Dostęp do każdej z izb z ogólnodostępnej klatki schodowej wyklucza zatem możliwość uznania ich za jeden lokal. Ponadto przedmiotowa klatka schodowa konieczna jest do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych i ma umożliwiać pobyt w izbach przewidzianych do wyodrębnienia jako lokal nr 3. Klatka schodowa jest zatem częścią wspólną budynku i prowadzi do strychu, który również jest częścią wspólną budynku.
Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia Gminy O., w którym zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP. W jej ocenie, wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, przeszkodą do wydania zaświadczenia nie może być to, że każda z izb posiada odrębne wejście z ogólnodostępnej części wspólnej nieruchomości budynkowej. Starosta w żaden sposób nie wykazał, aby osoby korzystające z przedmiotowego lokalu nie miały do niego swobodnego dostępu, ani że korzystanie z niego wiąże się z korzystaniem z innych lokali.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze Olsztynie postanowieniem z dnia 4 marca 2021 r. nr SKO.9.4.2021 utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy, który nie był przez stronę kwestionowany oraz przepisy prawa stanowiące podstawę prawną wydanego postanowienia, stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowemu lokalowi nie można przypisać atrybutu samodzielności ze względu na to, iż jedyny dostęp do poszczególnych pomieszczeń (pokoi, kuchni, łazienki, toalety) prowadzi przez klatkę schodową, która służy do użytku wspólnego wszystkich mieszkańców i prowadzi na strych, który również stanowi część wspólną budynku. Rzut II piętra (poddasza) wskazuje, że przedmiotowy lokal stanowi zespół izb, które posiadają bezpośrednie wejście z ogólnodostępnej klatki schodowej i nie mają żadnej komunikacji wewnętrznej z pozostałymi pomieszczeniami tego lokalu.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina O., domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy oraz art. 7 Konstytucji RP, powtarzając argumentację zawartą we wniesionym wcześniej zażaleniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny, czy w zaistniałym stanie faktycznym i w obowiązującym stanie prawnym można było uznać objęte wnioskiem pomieszczenia – położone na III kondygnacji (poddaszu) w budynku wielorodzinnym – za samodzielny lokal mieszkalny, kiedy wejście do każdego z objętych wnioskiem pomieszczeń (2 pokoje, kuchnia, łazienka i WC) jest możliwe tylko poprzez ogólnodostępną klatkę schodową, prowadzącą do ogólnie dostępnego strychu. Bezspornym przy tym jest, że klatka schodowa i strych, w dacie rozpoznawania wniosku, stanowiły części wspólne budynku i nie były objęte wnioskiem. Jak wynika z załączonego do akt administracyjnych szkicu lokalu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, żadne z pomieszczeń wnioskowanego lokalu nie jest ze sobą bezpośrednio skomunikowane. Aby przejść z kuchni do pokoi, czy z pokoju do pokoju albo do łazienki lub WC, trzeba przejść przez ogólnodostępną komunikację, która pełni funkcję korytarza umożliwiającego przejście z jednego pomieszczenia do drugiego. Bez tej ogólnodostępnej komunikacji nie jest możliwe przemieszczanie się pomiędzy pomieszczeniami objętymi wnioskiem.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia (art. 2 ust. 3 ustawy). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że według przytoczonego unormowania, samodzielny lokal mieszkalny ma tworzyć zintegrowaną całość służącą do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych jego mieszkańców. W skład takiego lokalu wchodzą izby przeznaczone na stały pobyt ludzi oraz pomieszczenia pomocnicze, które powinny służyć wyłącznie do użytku mieszkańców tego lokalu. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "pomieszczenia pomocnicze", ani nie wskazuje ich przykładów. Odróżnia je jednak od "pomieszczeń przynależnych". Stosownie do treści art. 2 ust. 4 ustawy, do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż. W ocenie Sądu, treść w/w przepisu nie pozwala uznać np. łazienki czy WC za pomieszczenia przynależne. Są to pomieszczenia pomocnicze, które umożliwiają korzystanie z izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Pomieszczenia pomocnicze stanowią nieodłączny składnik głównej części lokalu i służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Pomieszczenie przynależne zaś służy zaspokajaniu "innych potrzeb" osób korzystających z samodzielnego lokalu mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1479/10). W samodzielnym lokalu izby i pomieszczenia pomocnicze powinny stanowić zwarty kompleks, stanowiący integralną całość. W świetle Słownika języka polskiego "zespół" to pewna liczba jednostek stanowiąca wyodrębnioną całość, grupa, zbiór. Oznacza to zatem, że izby muszą stanowić zintegrowaną całość. W orzecznictwie dopuszcza się jednak wyodrębnienie samodzielnego lokalu w sytuacji, gdy WC lub łazienka nie przylegają bezpośrednio do izb. Dotyczy to starej zabudowy, w której sanitariaty pierwotnie znajdowały się na zewnątrz budynków lub były wspólne. Rozdzielenie tych pomieszczeń wspólnym ciągiem komunikacyjnym możliwe byłoby więc wtedy do zaakceptowania. Interpretacja taka nie znajduje już jednak uzasadnienia co do izb spełniających warunki i przeznaczonych na stały pobyt ludzi (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1096/14). Takimi izbami są pokoje, a także może być nią kuchnia. Poszczególne izby powinny być ze sobą skomunikowane w sposób pozwalający na swobodne przemieszczanie się między nimi tylko przez mieszkańców wyodrębnionego lokalu. Służyć temu może korytarz (przedpokój), który komunikuje poszczególne pomieszczenia w obrębie jednego lokalu. Korytarz należy uznać za pomieszczenie pomocnicze, w rozumieniu omawianej ustawy, które – jak wyjaśniono powyżej – powinno być przeznaczone wyłącznie do użytku mieszkańców konkretnego lokalu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy funkcje korytarza pełni ogólnodostępna komunikacja, która nie jest objęta wnioskiem i nie wchodziłaby w skład wyodrębnionego lokalu. Bez tej komunikacji nie sposób uznać wymienionych pomieszczeń za integralną całość, a tym samym samodzielny lokal mieszkalny. Przedstawionej oceny nie zmienia fakt, że w przyszłości właściciele zamierzonego lokalu mieszkalnego chcą wykupić od Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowy ciąg komunikacyjny i strych. Zaświadczenie wydaje się bowiem w celu potwierdzenia określonych (realnie istniejących) faktów lub stanu prawnego, w oparciu o posiadane dane wynikające z prowadzonych ewidencji, rejestrów i innych dokumentów (art. 217 § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a.). Przepis art. 2 ust. 2 ustawy nie przewiduje powoływania się na inne, aniżeli w nim wymienione, kryteria oceny samodzielności lokalu. Wyklucza to możliwość uwzględniania w rozpoznawanej sprawie planowanych zamierzeń, tym bardziej, że ciąg komunikacyjny warunkujący dostęp do poszczególnych izb i pomieszczeń pomocniczych nie był objęty wnioskiem.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina O. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zarzuciła:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy, polegający na jego błędnej wykładni, prowadzącej do wadliwego stwierdzenia, iż zamierzeniem ustawodawcy było stworzenie pojęcia samodzielności lokalu, umożliwiającego wyodrębnienie takiej nieruchomości, która zapewni korzystanie z nieograniczonego prawa własności, podczas gdy wykładnia taka sprzeczna jest z brzmieniem w/w przepisu, co ponadto narusza zasadę, iż interpretacja powinna służyć sprawie umocnienia poczucia stabilności prawa oraz zaufania do prawa;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie wykładni art. 2 ust. 2 ustawy wbrew brzmieniu tego przepisu;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa oraz równego traktowania wszystkich w życiu społecznym i gospodarczym, w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu przy ul. [...] 1 m. 3 w O., podczas gdy w tym samym budynku analogicznie zbudowane lokale uzyskały stosowne zaświadczenie o samodzielności lokali;
4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego praktycznie w jakimkolwiek zakresie, w tym w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie w toku postępowania oględzin i analizy dokumentacji dotyczących innych lokali położonych w tym samym budynku, jak i poprzez niewyjaśnienie kluczowych w sprawie okoliczności dotyczących samodzielności przedmiotowego lokalu, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia;
5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania dowodowego w zakresie wydawania przez Starostę [...] zaświadczeń o samodzielności analogicznych lokali położonych w tym samym budynku, co przedmiotowy lokal przy ul. [...] 1 m. 3 w O., przy jednoczesnej odmowie wydania przedmiotowego zaświadczenia na wniosek Gminy O. w tej sprawie;
6) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia z uwagi na błąd w ustaleniach faktycznych – przyjęcie, iż przedmiotowy lokal mieszkalny położony w O. przy ul. [...] 1 m. 3 nie spełnia wymogów samodzielności, w tym nie jest wyodrębniony trwałymi ścianami, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów (zaświadczenie nr [...] z dnia 31 marca 2003 r. oraz zaświadczenie nr [...] z dnia 26 stycznia 2009 r.) na okoliczność wydawania przez Starostę [...] zaświadczeń o samodzielności analogicznych lokali położonych w tym samym budynku, co przedmiotowy lokal przy ul. [...] 1 m. 3 w O. Dodatkowo Gmina oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie uprawnionego podmiotu. Zaświadczeniem organ potwierdza istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3419/15).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne, niż mieszkalne. Kryterium rozstrzygającym o odrębnej własności lokalu jest zatem samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością. Cechy samodzielności lokali nie zostały zdefiniowane w ustawie. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że charakteryzuje się ona tym, iż właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także tym, że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych lokali. Nie przekreśla tej samodzielności konieczność korzystania z pomieszczeń, będących elementem nieruchomości wspólnej (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 429). Lokal posiada zatem cechę samodzielności, jeżeli funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu. O tym, czy dany lokal może być uznany za samodzielny, decyduje jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, swobodny dostęp do niego właściciela (mieszkańca) oraz możliwość korzystania z niego bez wymogu korzystania z innych samodzielnych lokali, co oznacza przeznaczenie lokalu do wyłącznego użytku jego właściciela (mieszkańca). Nie można więc mówić o samodzielności lokalu, który pomimo wydzielenia trwałymi ścianami do pełnienia przypisanej mu funkcji wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Z kolei o możliwości uznania konkretnego pomieszczenia za przynależne do konkretnego lokalu decyduje to, czy mogą z niego korzystać wyłącznie mieszkańcy określonego lokalu, czy też mieszkańcy kilku lokali. Jeżeli z pomieszczenia korzystają właściciele więcej niż jednego lokalu, wówczas jest ono elementem nieruchomości wspólnej. "Pomieszczenia tego typu jak: strychy, magazynki, piwnice, jeżeli nie staną się częścią składową lokalu mieszkalnego lub użytkowego, będą stanowić przedmiot nieruchomości wspólnej, co do zasady stanowią współwłasność właścicieli lokali, podobnie jak: klatki schodowe, windy mury zewnętrzne, fundamenty" (por. G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2013 r., str. 435).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia organów oraz Sądu pierwszej instancji nie przeczą konstatacji, że w sprawie mamy do czynienia z samodzielnym lokalem mieszkalnym. Niesporne jest, że pomiędzy izbami nie ma komunikacji wewnętrznej, a do każdej z izb wejście odbywa się z ogólnodostępnej klatki schodowej. Izby te położone są na jednej kondygnacji, kuchnia graniczy ścianami z jednym pokojem, który z kolei graniczy ścianami z drugim pokojem. Wc i łazienka również graniczą ze sobą ścianami, ale są położone po przeciwnej stronie korytarza. Okoliczność, że pomiędzy izbami nie ma komunikacji wewnętrznej, nie przeczy cechom samodzielności lokalu, czyli temu, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp, a także, że korzystanie z lokalu, zgodnie z jego funkcją, nie wymaga korzystania z innych lokali. Używając pojęcia "zespół izb" prawodawca nie zastrzega, że izby składające się na ów zespół mają być połączone poprzez komunikację wewnętrzną, tj. wspólny i przynależny do lokalu korytarz lub przez tzw. izby przechodnie. Z art. 2 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca zwraca uwagę na funkcję samodzielnego lokalu mieszkalnego, bowiem ma on służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Skoro w przedmiotowej sprawie na lokal mają się składać: 2 pokoje, kuchnia, łazienka i wc, to niewątpliwie taki zespół izb może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przedstawionej argumentacji nie przeczy również kontekst systemowy analizowanego przepisu. Według art. 2 ust. 5 ustawy: "Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym – także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu". Zatem wydając zaświadczenie o samodzielności lokalu, starosta opiera się na dokumentacji wskazanej w w/w przepisie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 ustawy należało uznać za uzasadniony.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wskazać należy, że z dołączonych akt administracyjnych nie wynika, aby w analogicznych sprawach organ orzekł odmiennie. Skarżący kasacyjnie, pomimo wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów na okoliczność wydawania przez Starostę [...] zaświadczeń o samodzielności analogicznych lokali położonych w tym samym budynku, co przedmiotowy lokal przy ul. [...] 1 m. 3 w O. – nie przedstawił w istocie żadnych dokumentów lub dowodów, które potwierdzałyby wydanie innych rozstrzygnięć w sprawach podobnych. Wskazane w skardze kasacyjnej zaświadczenia nr [...] z dnia 31 marca 2003 r. oraz nr [...] z dnia 26 stycznia 2009 r. nie zostały do niej załączone.
Nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 77 k.p.a. dzieli się na kilka jednostek redakcyjnych, a zatem zarzut jest sformułowany nieprecyzyjnie. Z argumentacji skargi kasacyjnej można jednak wywnioskować, że chodziło o naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Przedmiot sprawy determinuje zatem zakres postępowania wyjaśniającego. Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania przez organ zaświadczenia o samodzielności lokalu. Z perspektywy przesłanek wynikających z ustawy, stan faktyczny w sprawie jest oczywisty – wynika z wniosku Gminy i dołączonej mapy budynku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.