III OSK 7267/21

III OSK 7267/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Lu 777/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-06-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
§  3 ust. 1 pkt 8 oraz §  2 ust. 1 pkt 7
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 art. 207 §  2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 777/20 w sprawie ze skargi I. I. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej "WSA w Lublinie" lub "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 777/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. I. i K. K. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: "Kolegium" albo "organ odwoławczy") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku) oraz zasądził od Kolegium solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powołane orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 27 maja 2019 r. inwestor - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor" albo "spółka") wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] (dalej: "Burmistrz" albo "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie [...]" na działce o nr ewid. [...], [...], obręb ewid. [...], J..
Burmistrz pismami z dnia 5 czerwca 2019 r. zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "LPWIS"), Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] Wydział Spraw Terenowych [...] w [...] (dalej: "DROŚ") oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] (dalej: "PGW WP") o wyrażenie opinii w sprawie spornego przedsięwzięcia.
Dyrektor PGW WP w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2019 r. stwierdził, że sporna stacja bazowa nie spełnia kryteriów przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.
Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. RDOŚ poinformowała, że dla planowanej inwestycji nie jest wymaga decyzja środowiskowa.
Następnie pismem z dnia 12 lipca 2019 r. LPWIS stwierdził, że sporna stacja bazowa nie spełnia kryteriów przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem brak jest podstaw prawnych do jej opiniowania przez organy inspekcji sanitarnej.
Burmistrz decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r. umorzył postępowanie wyjaśniając, że inwestycja ma być zlokalizowana na projektowanej wieży kratowej o wysokości nieprzekraczającej 43,4 m. Stacja ma się składać z systemu antenowego zainstalowanego na wieży kratowej oraz z urządzeń zasilająco-sterujących umieszczonych u podnóża wieży, na zaprojektowanych do tego celu rusztach. Równoważna moc promieniowania izotropowo dla sześciu anten oznaczonych L081M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2 waha się od 100 W do 500 W, natomiast dla trzech anten oznaczonych U091, U092 i U093 od 1000 W do 2000 W, dlatego przeanalizowano lokalizację miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 20 m dla anten oznaczonych L081M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2 od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny w 3 azymutach: 0°, 155°, 260°oraz dla anten U091, U092 i U093 w odległości nie większej niż 70 m w 3 azymutach: 0°, 155°, 260°. Wyniki analizy przedstawiono zaś na załącznikach graficznych ilustrujących rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne na poszczególnych azymutach oraz miejsca dostępne dla ludności. Na podstawie uzyskanych wyników Burmistrz wskazał, że dla minimalnych pochyleń wiązek 0° jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° dla azymutów 0°, 155°, 260° brak jest występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 20 m dla anten oznaczonych L08IMI, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2 i do 70 m dla anten U091, U092 i U093 od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. Zdaniem Burmistrza z analizy parametrów przedsięwzięcia wynika, że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na skutek odwołania P. C. Kolegium decyzją z dnia 18 października 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na szereg rozbieżności i nieprawidłowości w złożonej przez inwestora dokumentacji, dotyczącej planowanego przedsięwzięcia.
Pismem z dnia 14 listopada 2019 r. Burmistrz zwrócił się do inwestora o złożenie wyjaśnień we wskazanym przez Kolegium zakresie.
W piśmie z dnia 16 grudnia 2019 r., sporządzonym przez inżyniera-specjalistę systemów ochrony atmosfery, inwestor udzielił odpowiedzi. Wskazano, że w decyzji Kolegium "nastąpiła błędna interpretacja dwóch pojęć, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (wyrażonej w Watach) oraz gęstości mocy pola elektromagnetycznego (W/M2), zaś konsekwencją błędnej interpretacji jest najwyraźniej nierozróżnienie kwalifikowania inwestycji do określonego rodzaju przedsięwzięć oraz określenia oddziaływania na środowisko". Inwestor wyjaśnił ponadto, że:
- występowanie miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania sprawdza się tylko i wyłącznie w celu dokonania kwalifikacji instalacji, a nie w celu określenia obszaru oddziaływania;
- odległość 70 m nie odnosi się do maksymalnego zasięgu promieniowania na wszystkich trzech azymutach;
- obszar oddziaływania to zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych;
- w związku z planowanym przedsięwzięciem zapewniony jest jak najlepszy stan środowiska, ponieważ utrzymane są poziomy pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych;
- rozporządzenie Rady Ministrów stanowi o mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, w przypadkach gdy kilka anten sektorowych jest zainstalowanych na tej samej wysokości i skierowanych w tym samym azymucie, równoważne moce promieniowane izotropowo poszczególnych anten należy rozpatrywać odrębnie;
- do obliczeń przyjęto deklarowane przez operatora parametry pracy anten stacji bazowej, w tym maksymalne pochylenia dla każdej anteny i maksymalne moce wyjściowe na sektor deklarowane przez operatora. Operator zobowiązuje się do pracy z podaną mocą maksymalną i nie ma podstaw, aby zakładać, że będzie inaczej;
- zgodnie z przepisami ustawy - Prawo ochrony środowiska po uruchomieniu stacji bazowej inwestor ma obowiązek przeprowadzenia pomiarów elektromagnetycznych w celu weryfikacji obliczeń oraz sprawdzenia dotrzymywania standardów jakości środowiska określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych przez instalacje stacji bazowych telefonii komórkowej.
Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia inwestora organ pierwszej instancji wydał w dniu 11 lutego 2020 r. decyzję umarzającą postępowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", określone zostały parametry stacji bazowych takie jak: częstotliwość, moc promieniowania wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość do miejsc dostępnych dla ludności, którymi charakteryzują się przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Burmistrz podkreślił, iż jeżeli parametry danego przedsięwzięcia nie spełniają tych kryteriów, wyznaczonych w rozporządzeniu, nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, bowiem przyjmuje się, że oddziaływanie takiego przedsięwzięcia na środowisko, w tym na zdrowie ludzi, jest nieznaczące. Zdaniem Burmistrza w niniejszej sprawie sporna inwestycja nie spełnia tych kryteriów.
Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że stosownie do zaleceń Kolegium za strony postępowania zostali uznani właściciele działek położonych w sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia o nr: 212, 214/1, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 126/2, 126/4, 126/6, 129, 131/1, 129, 133, 135, 136, 132, 134, 137, 140/1, 126/5 (ponieważ nie ma działki 126/3) oraz działki o nr ewid. 113, do których wysłano zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia ewentualnych wniosków. Z akt wynika, że nie wpłynęły żadne wnioski ani uwagi.
Na skutek kolejnego odwołania P. C., który ponownie zarzucił, że Burmistrz nie dokonał prawidłowej oceny parametrów planowanego przedsięwzięcia, które będzie znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko z uwagi na moc anten, w które ma zostać wyposażona stacja telefonii komórkowej, Kolegium decyzją z dnia 20 marca 2020 r. uchyliło decyzję Burmistrza z dnia 11 lutego 2020 r. umarzającą postępowanie i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie wykonał wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego m.in. nie ustalił, czy możliwy jest inny kąt nachylenia anten, czy moc planowanych anten nie będzie kumulować się z innymi istniejącymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z dnia 10 września 2020 r., nr SGO. 6220.4.2019.2020 - wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283), dalej jako "u.i.o.ś." w zw. z rozporządzeniem – umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie [...]" na działce o nr ewid. [...], [...], obręb ewid. [...], J.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że z wniosku inwestora, opinii organów uzgadniających, w tym wyspecjalizowanego w ochronie środowiska RDOŚ, z załączonych materiałów dotyczących spornej stacji bazowej wynika, że żadna z przewidzianych tą inwestycją anten nie spełnia kryteriów kwalifikacji określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Sporne przedsięwzięcie nie należy więc do normatywnie wyróżnionej kategorii przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. Na poparcie swojego stanowiska Burmistrz przytoczył fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych.
Jednocześnie organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że choć inwestycja ze względu na położenie i swoje parametry nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań nie oznacza to, że strony pozbawione są ochrony prawnej. Mieszkańcy i inne osoby przebywające w sąsiedztwie planowanej inwestycji mają bowiem prawo do ochrony przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym. Po pierwsze, na etapie budowy inwestor będzie obowiązany realizować inwestycję według parametrów, które sam przedstawi we wniosku i które uwzględnione zostaną w decyzji lokalizacyjnej, a strony będą mogły zwracać na ten aspekt sprawy uwagę organowi architektoniczno - budowlanemu. Po drugie, jeżeli strony w przyszłości powezmą jakiekolwiek obawy, że zrealizowana instalacja oddziałuje negatywnie na teren pozostający w granicach ich nieruchomości będą mogły zwrócić się o wyniki przeprowadzanych w tym zakresie badań, ewentualnie zwrócić się do właściwego organu ochrony środowiska lub inspekcji sanitarnej o dokonanie kontroli pobudowanych urządzeń.
Od ww. decyzji Burmistrza z dnia 10 września 2020 r. odwołanie wniósł P. C., zarzucając naruszenie:
1) art. 138 § 2a k.p.a., poprzez niewykonanie wcześniejszych wytycznych Kolegium, które podkreślało, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania;
2) art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż odkodowanie decyzji jest niemożliwe, w szczególności organ nie uzasadnił, dlaczego brał pod uwagę wielokrotnie zaniżoną moc anten;
3) § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt lit a-g rozporządzenia, poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem, jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności;
4) niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
5) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
6) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] Kolegium utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję z dnia 10 września 2020 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów u.i.o.ś. i rozporządzenia, podzielając jednocześnie w całości ustalenia Burmistrza, że planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie instalacji radiokomunikacyjnej (stacji bazowej) telefonii komórkowej - urządzeń zasilających, sterujących, nadawczych i odbiorczych umiejscowionych u podstaw wieży oraz anten sektorowych na wysokości 43.40 m n.p.t. i anteny radiolinii o wysokości 41.40 m n.p.t. Przy tym równoważna moc promieniowania izotropowego będzie zawierać się dla 3 anten o symbolach U091 U092 i U093 w przedziale od 1000 do 2000 W oraz dla 6 anten oznaczonych symbolami L081M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2 i L083M2 w przedziale od 100 do 500 W. Według informacji inwestora w odległości nie większej niż 20 m od środków elektrycznych anten sektorowych L081M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2 i L083M2, w osi głównych wiązek promieniowania na azymutach 0°, 155° i 260° stopni oraz dla anten U091, U092 i U093 w odległości nie większej niż 70 m, na tych samych azymutach obecnie nie występują miejsca dostępne dla ludności.
Kolegium podkreśliło, że jeżeli parametry danego przedsięwzięcia nie spełniają kryteriów określonych w rozporządzeniu, to oznacza, że dla danego przedsięwzięcia nie jest wymagane w ogóle uzyskanie decyzji środowiskowej. Przyjmuje się bowiem, że oddziaływanie takiego przedsięwzięcia na środowisko, w tym zgodnie z art. 3 ust. 2 u.i.o.ś. także na zdrowie ludzi, jest nieznaczące. Tylko zatem gdy parametry danej stacji bazowej spełniają kryteria zawarte w rozporządzeniu, przedsięwzięcie wymaga obligatoryjnie uzyskania takiej decyzji.
Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu w przedmiocie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obowiązkiem organów jest więc wyjaśnienie wszelkich możliwych zakresów promieniowania elektromagnetycznego, a w konsekwencji oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwzględnieniem norm przewidzianych w rozporządzeniu, określających zakres częstotliwości pól elektromagnetycznych oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i dla miejsc dostępnych dla ludności. Ponadto organ powinien ustalić, czy możliwy jest inny kąt nachylenia poszczególnych anten niż 0° (który podaje inwestor) oraz, czy możliwa jest zmiana ich azymutu. W ocenie Kolegium nie można bowiem wykluczyć sytuacji, że operator anten może zdalnie nimi sterować (jest to obecnie możliwe ze względu na uwarunkowania techniczne), zmieniając ich ustawienie po uruchomieniu instalacji, zmiana może nastąpić również w sposób niekontrolowany na skutek warunków atmosferycznych. Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga zatem uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W ocenie Kolegium okoliczności te powinny podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia możliwości faktycznego pochylenia anten większego, niż deklarowane przez inwestora, ocena powinna uwzględniać oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anten oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem.
Kolegium podało, że powyższe odnosi się również do ewentualnej, możliwej zmiany ustawienia azymutu anten tworzących radiolinię. Według organu odwoławczego, dokonanie takich ustaleń jest konieczne również w razie ustalenia, że sporna inwestycja obejmuje montaż nie tylko anten radiolinii, ale także anten sektorowych. Ponadto zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania konieczne jest ustalenie, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się z innymi już istniejącymi w bezpośrednim sąsiedztwie urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.
Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania Burmistrz uwzględnił wszystkie parametry spornego przedsięwzięcia i mając je na uwadze przeanalizował lokalizację miejsc dostępnych dla ludności w odległości nie większej niż 20 m dla anten oznaczonych LO81M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2 od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny w 3 azymutach: 0°, 155°, 260° oraz dla anten U091, U092 i U093 w odległości nie większej niż 70 m w 3 azymutach: 0°, 155°, 260°. Zgromadzona w sprawie dokumentacja ilustruje rozkład pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych, niż dopuszczalne na poszczególnych azymutach oraz miejsca dostępne dla ludności. Dla minimalnych pochyleń wiązek 0°, jak i maksymalnych pochyleń wiązek 10° dla azymutów 0°, 155°, 260° nie występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 20 m dla anten oznaczonych LO81M1, L082M1, L083M1, L081M2, L082M2, L083M2 I do 70 m dla anten U091, U092 i U093 od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania danej anten.
W ocenie Kolegium z analizy parametrów spornego przedsięwzięcia wynika więc, że nie kwalifikuje się ono do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium zwróciło także uwagę, że w sprawach o wydanie decyzji środowiskowej organ bada oddziaływanie określonego przez inwestora przedsięwzięcia na środowisko, a nie przedsięwzięcia potencjalnego, a więc założenie, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób odmienny do wskazanego we wniosku nie jest oparte w obowiązujących regulacjach. Badanie potencjalnego oddziaływania stacji bazowej w oparciu o wszelkie techniczne możliwości ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Brak ujęcia przedmiotowego przedsięwzięcia w katalogu przedsięwzięć mogących wywołać istotne, w tym potencjalne, negatywne oddziaływania na środowisko oznacza zatem brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Według Kolegium, założeniem ustawodawcy jest, że pozostałe przedsięwzięcia, nienależące do tego katalogu, nie wywołują istotnego negatywnego wpływu na środowisko, a więc nie ma potrzeby określać dla nich środowiskowych uwarunkowań. Przy czym brak przedmiotu postępowania oznacza jego bezprzedmiotowość i skutkuje umorzeniem postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy uznał, że inwestor jak i Burmistrz wyjaśnili wszystkie wątpliwości, na które Kolegium wskazało w poprzedniej decyzji, w tym odnoszące się do kwestii ewentualnej kumulacji oddziaływań oraz możliwości zmiany parametrów przedsięwzięcia. Wydanie decyzji z dnia 10 września 2020 r. poprzedzone bowiem zostało zbadaniem charakteru planowanej inwestycji, analizą parametrów technicznych i użytkowych, w tym całości złożonej dokumentacji oraz dodatkowych wyjaśnień inwestora.
W konsekwencji Kolegium uznało, że wskazane w odwołaniu argumenty są bezzasadne, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa.
Pismem z dnia 21 listopada 2020 r. skarżący wnieśli do WSA w Lublinie skargę, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 8 § 1 i 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji wewnętrznie sprzecznej, ponieważ Kolegium podzielając orzecznictwo, zgodnie z którym kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, negujące te orzeczenia, co podważa zaufanie do organu;
2) art. 6 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia, poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie maksymalnych mocy i tiltów anten;
3) art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że ocena, czy inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, rozstrzygana jest w oparciu o wielokrotnie zaniżoną moc anten, a nie o rzeczywiste parametry techniczne przedsięwzięcia;
4) § 2 ust 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust 8 pkt lit a-g rozporządzenia, poprzez niewskazanie, który przepis rozporządzenia organ stosował oraz jak ustalił maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten z jednoczesnym wskazaniem, jak rozumie pojęcie miejsc dostępnych dla ludności; niepodanie mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta;
5) nieokreślenie danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej;
6) niedokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że organy obu instancji dokonały analizy ułamkowej mocy planowanego przedsięwzięcia przyjmując moce EIRP wielokrotnie zaniżone w sytuacji, w której moc EIRP w każdym sektorze istniejącej stacji spółki przekracza 10 000 W. Zaznaczyli, że planowane anteny są przystosowane do pracy o mocy kilkaset razy wyższej.
Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2021 r. WSA w Lublinie dopuścił do udziału w postępowaniu sądowym Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], które popierając skargę załączyło pismo Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r. W piśmie tym Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosząc się do wniosku Stowarzyszenia o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, dotyczącej interpretacji m.in. § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w zakresie kumulacji oddziaływań parametrów tego samego rodzaju anten stacji bazowych telefonii komórkowej oraz uwzględnienia ich maksymalnych parametrów technicznych i pochyleń, wyjaśnił, że przeprowadzona analiza orzecznictwa, uwzględniająca najnowsze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, nie wykazała istnienia rozbieżności, które wymagałyby wystąpienia do tego Sądu z wnioskiem o podjęcie uchwały abstrakcyjnej. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego powołując się na kilkadziesiąt wybranych wyroków, stwierdził, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń w jaki sposób dana inwestycja wpłynie na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnił, że Sąd ten wypowiedział się również na temat parametrów technicznych anten oraz ich pochylenia i uznał, że kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnych możliwości emisyjnych urządzenia i maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania.
W dniu 22 czerwca 2021 r. WSA w Lublinie wydał opisany na wstępie wyrok.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnianie, ponieważ Kolegium nie odniosło się wyczerpująco do zarzutów odwołania, które dotyczyły istoty sporu i miały podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. dla kwalifikacji spornego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji dla wydania decyzji środowiskowej. W odwołaniu wskazywano bowiem (tak samo, jak obecnie w skardze), że przy ocenie kwalifikacji spornego przedsięwzięcia na środowisko i konieczności wydania decyzji środowiskowej nie uwzględniono maksymalnych mocy i tiltów anten, nie uwzględniono rzeczywistych parametrów technicznych przedsięwzięcia, lecz przyjęto wielokrotnie zaniżoną moc anten, nie wskazano, który dokładnie przepis rozporządzenia zastosowano i jak ustalono maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten i nie wyjaśniono pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności", nie podano mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej, nie dokonano wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Sąd meriti odnotował, że organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, stwierdzając, że wskazane przez inwestora we wniosku oraz w załączonych do wniosku dokumentach: Karcie informacyjnej przedsięwzięcia i Graficznej prezentacji poziomu pól elektromagnetycznych, wielkości parametrów inwestycji, o których mowa w § 2 ust. 2 i § 3 ust. rozporządzenia, nie uzasadniają zaliczenia spornej inwestycji do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej. Postępowanie w tym przedmiocie jest więc bezprzedmiotowe.
W ocenie Sądu pierwszej instancji - mając na względzie z jednej strony stanowisko i wyjaśnienia inwestora i działającego na jego zlecenie specjalisty z zakresu ochrony powietrza, a z drugiej stanowisko skarżących oraz takie same zarzuty odwołania, a także treść pisma Stowarzyszenia [...] i przedstawionego przez to Stowarzyszenie pisma Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2021 r. i wskazanych w nim poglądów 12 sądów administracyjnych na temat zasad dokonywania oceny oddziaływania stacji bazowych telefonii komórkowych - decyzja Burmistrza umarzająca postępowanie jest co najmniej przedwczesna.
WSA w Lublinie wskazał, że obowiązek dokonania oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga decyzji środowiskowej wynika z przytoczonych przez organ przepisów art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz przepisów wykonawczych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z 2010 r., co wynika z § 4 aktualnie obowiązującego (od dnia 11 października 2019 r.) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ postępowanie zostało wszczęte na wniosek inwestora z dnia 27 maja 2019 r., a więc przed 11 października 2019 r.
Sąd pierwszej instancji zacytował mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. oraz § 2 ust. 1 pkt 7, a także § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia, uznając, że organy orzekające słusznie wskazały, podzielając stanowisko inwestora (specjalisty ds. ochrony atmosfery, działającego na jego zlecenie), że przytoczone przepisy rozporządzenia za parametr kwalifikujący przedsięwzięcia obejmujące instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne o wskazanych częstotliwościach, przyjmuje "równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny". Przy czym, w ocenie WSA w Lublinie, istotą sporu w sprawach dotyczących decyzji środowiskowych, a następnie decyzji lokalizacyjnych obejmujących takie przedsięwzięcia jest to, jak należy ustalać ten parametr dla konkretnego, zaplanowanego przez inwestora w konkretnej sprawie przedsięwzięcia, a także to, czy na kwalifikację danego przedsięwzięcia jako wymagającego wydania decyzji środowiskowej mają wpływ jeszcze inne, dodatkowe jego cechy.
Sąd meriti wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym dla ustalenia, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Potwierdza to bogate orzecznictwo m.in. wskazane w piśmie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2021 r. złożonego do akt. Rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest więc ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Brzmienie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia dotyczących rozbudowy, przebudowy lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia potwierdza zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Jeżeli bowiem nakazano sprawdzać kwalifikację danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie jako przedsięwzięć mogących zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne byłoby przyjęcie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia równoważna moc promieniowana izotropowo dla pojedynczych anten nie podlega sumowaniu. Przepis 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter normy ogólnej określającej sposób wyznaczania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny, natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter normy uzupełniającej, pozwalającej na rozstrzygnięcie, czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą zawsze znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jako całość. Pomiędzy tymi normami nie zachodzi kolizja uzasadniająca stosowanie reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali. Zatem żeby można było zsumować parametry charakteryzujące realizowane przedsięwzięcie - stację bazową telefonii komórkowej, na której zostanie zainstalowanych więcej anten niż jedna, niezbędne jest najpierw ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Stanowisko to dotyczy więc także obowiązku sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo przez pojedyncze anteny.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na stanowisko biegłego [...], powołanego w toku kontroli NIK (zwarte w "Informacji o wynikach kontroli. Postępowania administracyjne związane z budową [...]", dostępnej na stronie [...]). Biegły wyjaśnił, że sformułowanie "pojedyncza antena" zawarte w rozporządzeniu z 2010 r. należy rozumieć jako "układ antenowy" pracujący na tym samym lub zbliżonym kierunku promieniowania (azymucie). Analiza oddziaływania stacji nie może odbywać się tylko na podstawie wyłącznie literalnej wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (przepisy te brzmią następująco: "równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny"). Anteny pracujące na stacjach bazowych są w istocie zestawem od kilku do kilkunastu pojedynczych anten dipolowych lub mikropaskowych, zamkniętych w jednej obudowie. Pojedyncza antena panelowa (np. sektorowa) jest zbiorem pojedynczych anten - dipoli, promieniujących energię wielkiej częstotliwości w przestrzeń. W tym sensie termin EIRP, czyli "równoważna moc promieniowania izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny" oznacza, że odnosi się do pojedynczego dipola. W rzeczywistości całkowita moc EIRP promieniowania przez wszystkie dipole (pojedyncze anteny) anteny panelowej (np. sektorowej) jest więc ich sumą mocy wypromieniowanej przez poszczególne dipole. Równoważną moc promieniowaną izotropowo należy zatem odnosić do sumarycznej mocy promieniowanej przez wszystkie elementy antenowe, w tym gdy antena zbudowana jest z co najmniej dwóch systemów nadawczych.
Sąd meriti podniósł, że z uzasadnień organów obu instancji w niniejszej sprawie w ogóle nie wynika, by organy dokonywały własnych ustaleń w zakresie powyższego parametru kwalifikującego sporną inwestycję do przedsięwzięć wymagających wydania decyzji środowiskowej. Organy przyjęły bowiem w uzasadnieniach decyzji moce równoważne promieniowane izotopowo wskazane przez inwestora w złożonej przez niego dokumentacji, natomiast nie oceniły, czy moce te odnoszą się do poszczególnych anten (dipoli), czy też stanowią ich sumę dla danej anteny panelowej (sektorowej).
Zdaniem WSA w Lublinie w kontekście tym konieczne było odniesienie się do zarzutów odwołania, w którym wprost (tak samo jak obecnie w skardze) domagano się wyjaśnienia, jak organ ustalił maksymalną moc EIRP. Przy tym oczywistym jest, że ze względu na wartość jednego dipola (jego mocy równoważnej izotropowo) inwestycja może nie zaliczać się do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej, ale już po zsumowaniu tych pojedynczych anten, wartość ta dla całej anteny sektorowej może być znacznie większa i kwalifikować to przedsięwzięcie jako wymagające wydania decyzji środowiskowej.
W ocenie Sądu meriti w tym kontekście znaczenia nabierają kolejne zarzuty sformułowane w odwołaniu (i obecnie w skardze), że wskazana przez inwestora wielkość promieniowania spornej inwestycji jest kilkaset razy mniejsza od tej, do jakiej przystosowane są przez producenta urządzenia antenowe. Zarówno bowiem w odwołaniu, jak i w skardze strony domagały się wyjaśnienia i uwzględnienia przy ustalaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy i mocy wyjściowej oraz wyliczenia mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów, a tym także mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX.
W ocenie Sądu organ odwoławczy w ogóle się do tych zarzutów nie odniósł, czym naruszył w istotny sposób przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. Zasadnie więc zarzucają skarżący, że organy bezkrytycznie przyjęły oświadczenia inwestora złożone w dokumentacji projektowej. Zgłoszonych w odwołaniu wątpliwości nie usunęła również działająca na zlecenie inwestora specjalistka z zakresu ochrony atmosfery, przedstawiając pisemne wyjaśnienia, a organ odwoławczy nie zażądał od niej odniesienia się do szczegółowych i konkretnych, o technicznym charakterze, zarzutów odwołania.
Zdaniem WSA w Lublinie dodatkowe wątpliwości co do tego, czy organ zasadnie uznał, że sporna inwestycja nie należy do przedsięwzięć wymagających decyzji środowiskowej wynikają z tego, że przecież inwestorem jest operator telekomunikacyjny, a więc przedsiębiorca kierujący się zasadami zysku. W sytuacji więc, gdy dysponując urządzeniami technicznym mającymi bardzo wysoką wydajność "produkcyjną" (inwestor zaplanował aż 9 anten sektorowych oraz radiolinie), decyduje się (jak podnoszą skarżący) na przedsięwzięcie wykorzystujące ich możliwości kilkaset razy mniejsze, to co najmniej budzi wątpliwości wiarygodność oświadczeń inwestora co do rozmiarów planowanego przedsięwzięcia, a w konsekwencji co do danych przedstawionych w jego dokumentacji. Według Sądu pierwszej instancji trafnie przy tym zauważają skarżący i potwierdza to także pismo Prezesa NSA z marca 2021 r., że również Naczelny Sąd Administracyjny wprost wyraził już wielokrotnie (słuszny) pogląd, że przy kwalifikowaniu tego typu przedsięwzięć konieczne jest uwzględnienie także maksymalnych parametrów technicznych, przewidzianych przez producenta, urządzeń objętych konkretnym przedsięwzięciem.
Ponadto trafnie również zauważają skarżący, że okoliczność tę dostrzegło Kolegium, przytaczając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone we wskazanych wyrokach, a mimo to powołało się na odosobniony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w wyroku z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Po 30/18. Kolegium stwierdziło bowiem, że założenie, że inwestor będzie użytkował stację bazową w sposób odmienny do wskazanego we wniosku nie jest oparte w obowiązujących regulacjach. Badanie potencjalnego oddziaływania stacji bazowej oparciu o wszelkie techniczne możliwości ustawienia anten, przy założeniu wykorzystania ich najwyższych teoretycznych parametrów, nie znajduje zatem oparcia w obowiązujących przepisach.
W ocenie Sądu pierwszej instancji jednak pogląd ten, w przedstawionych okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w szczególności wobec zarzutów odwołania, nie zasługiwał na aprobatę. W orzecznictwie podkreśla się bowiem znaczenie zasady przezorności wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), której treść określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, dotyczące mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. W opinii Sądu pierwszej instancji zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia, co dotyczy także stacji bazowych telefonii komórkowych. Sądy administracyjne, pełniące funkcję korygującą norm prawnych stanowionych przez władzę ustawodawczą, dostrzegają priorytet takich wartości, jak zdrowie i życie wobec usług publicznych z zakresu telekomunikacji.
W związku z tym, według WSA w Lublinie, w postępowaniach w przedmiocie realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, a więc w pierwszej kolejności w sprawie wydania decyzji środowiskowej, konieczne jest szczególnie wnikliwe, skrupulatne zbadanie sprawy, tym także z udziałem biegłego. Jednocześnie inwestycja taka służąc niewątpliwie dobru publicznemu nie może zagrażać, a tym bardziej naruszać istotnych dóbr (życia, zdrowia) osób, które mogą znaleźć w zasięgu jej oddziaływania. W konsekwencji organ nie może poprzestać wyłącznie na oświadczeniach inwestora, lecz powinien samodzielnie dokonać oceny merytorycznej złożonej dokumentacji. O ile bowiem Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że co do zasady to inwestor określa rozmiar (wielkość/moc) planowanego przedsięwzięcia, to jednak ze względu na szczególny charakter tego typu inwestycji i wciąż niejednolite poglądy naukowe w zakresie możliwych negatywnych oddziaływań stacji bazowych, konieczna jest szczególnie rozważna ocena wiarygodności oświadczeń inwestora co do planowanego konkretnie przedsięwzięcia, w szczególności, w sytuacji, gdy strona zarzuca, co ma miejsce w niniejszej sprawie, że urządzenia objęte sporną stacją bazową są przewidziane do emisji promieniowania kilkaset razy większej, niż podana we wniosku przez inwestora. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w tym zakresie może okazać się przydatne odniesienie się do praktyki funkcjonowania takich stacji i skorzystanie z protokołów kontroli uprawnionych organów (np. NIK) dotyczących faktycznego wykorzystywania przez operatorów zainstalowanych przez nich w ramach stacji bazowej, urządzeń antenowych. Dane te mogą pomóc organowi ocenić, czy przy określonego typu urządzeniach inwestorzy decydują się na inwestycję o rozmiarach zbliżonych do maksymalnych możliwościach tych urządzeń, czy znacznie mniejszych, a także to, jak w takich sytuacjach następnie urządzenia te są eksploatowane (czy zgodnie z wyrażonym wcześniej zamiarem, czy też z istotną (niedopuszczalną) zmianą. Przy tym szczególnego znaczenia dla oceny rzeczywistych zamierzeń inwestora ma niewątpliwie dotychczasowa praktyka konkretnego operatora/inwestora.
W świetle powyższego WSA w Lublinie stwierdził, że niniejsza sprawa niniejsza wymaga ponownego wyjaśnienia i zbadania w przedstawionym zakresie. Rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji środowiskowej ma natomiast istotne znaczenie na dalszych etapach inwestycyjnych. Wadliwe zakwalifikowanie przedsięwzięcia przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej jako mogącego bądź niemogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ma bowiem poważne skutki na dalszych etapach postępowania.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że przedstawiony wyżej pogląd, o obowiązku uwzględniania przy ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko kumulacji oddziaływań i rozważenia nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny, dotyczy również organów prowadzących postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, niezależnie od tego, że rozporządzenie jako kryteria kwalifikujące dane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) do objęcia oceną oddziaływania na środowisko (i wydania decyzji środowiskowej) wskazuje równoważną moc promieniowaną izotropowo, częstotliwość emitowanego PEM i odległości miejsc dostępnych dla ludności. W doktrynie zwraca się bowiem uwagę na to, że Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie podkreślał, że zakres i cel dyrektywy ElA (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, Dz.U. UE.L.2012.26.1) należy interpretować szeroko, tak, aby żadne przedsięwzięcie mogące mieć oddziaływanie na środowisko nie umknęło ocenić oddziaływania. Zasada ta została po raz pierwszy wyrażona w wyroku w sprawie C72/95 (Kraaijeyald), a potem powtarzana w kolejnych wyrokach. O szerokiej interpretacji kategorii przedsięwzięć podlegających przepisom o ocenach świadczy także wyrok w sprawie C-486/04, w którym wskazano, że zakresem dyrektywy objęty jest również np. odzysk odpadów, mimo że sam przepis wyraźnie wymienia tylko unieszkodliwianie odpadów; w polskim orzecznictwie takie stanowisko było również prezentowane.
W świetle powyższego WSA w Lublinie stwierdził, iż organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej i przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jako organ wyspecjalizowany w tym zakresie, powinien uwzględnić nie tylko wskazaną przez inwestora równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny dipolowej/ mikropaskowej, sumę mocy wszystkich tych anten w obrębie jednej obudowy (anteny panelowej) i wszystkich takich anten w ramach jednego azymutu, ale także - w konsekwencji - gęstość mocy PEM w miejscach dostępnych dla ludności. Wiązki promieniowania pochodzące od kilku anten promieniujących we wspólnej przestrzeni nakładają się bowiem, zaś efektem kumulacji jest wzrost gęstości mocy PEM ponad wartość graniczną (0,1 W/m2- stosownie do mającego zastosowanie w niniejszej sprawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zdaniem Sądu pierwszej instancji przedmiotem rozważań organu wydającego decyzję środowiskową powinna być zatem także ocena możliwości wystąpienia przekroczeń wartości granicznej PEM ze względu na maksymalną (ustaloną w powyższy sposób) moc EIRP.
Dodatkowo Sąd meriti zaznaczył, że na gruncie rozporządzenia aktualne jest stanowisko, że przy ustalaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska należy brać pod uwagę zarówno oddziaływanie na nie pól elektromagnetycznych na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi lecz niekoniecznie mieszkaniowa, jak i na tereny, na których zabudowa taka może być wzniesiona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym.
W konsekwencji WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "P.p.s.a.", wskazując, że Kolegium rozpatrzy ponownie odwołanie, odnosząc się szczegółowo do zarzutów w nim podniesionych, przy czym rozważy powołanie biegłego i wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnię prawa.
Pismem z dnia 15 sierpnia 2021 r. P4 Sp. z o.o. z siedzibą w Rzeszowie wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 777/20, zaskarżając wydany wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie:
I. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym, wystarczającym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tego stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a.;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I jak i II instancji;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
d. normy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002.r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.)" w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nie naruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji WSA w Lublinie w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;
e. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy;
II. przepisów prawa materialnego:
a. § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust.1 pkt 8 a także § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213 poz. 1397) (dalej jako "Rozporządzenie") w zw. z § 4 Rozporządzenia RM z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej kasacyjnie do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 przedmiotowego Rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej kasacyjnie z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach Rozporządzenia;
b. oparcie orzeczenia o akt prawny, który w dniu orzekania nie istniał już w obrocie prawnym, tj. o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, które to rozporządzenie zostało zastąpione i uchylone skutkiem czego i pominięcie przez WSA aktualnego aktu prawnego, tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku ustalającego diametralnie inne wartości natężenia pola elektromagnetycznego, które to wartości legły u podstaw rozważań Sądu, a wartości normatywne ustalone w tym zakresie uległy istotnej zmianie, która to zmiana ma ogromne znaczenie dla sprawy, gdyż dopuszczalne wartości natężenia pola elektromagnetycznego zostały podwyższone w sposób znaczący, zaś jednym z kluczowych argumentów WSA stanowiących podstawę poglądu wyrażonego w wyroku było to, iż możliwe jest iż pole elektromagnetyczne spowodowane przez inwestycję może mieć wartość wyższą niż 0,1 W/m2 (co jest subiektywna oceną WSA, gdyż nie ma przesłanek obiektyw do takiej tezy) od dłużnego już czasu (blisko 2 lata) jest wartością nieobowiązującą (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego);
c. naruszenie przez pominięcie art. 121 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż WSA dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji nie bierze pod uwagę faktu, iż na skarżącej kasacyjnie w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działania, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia. Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polarni elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 ww. ustawy nakazał wprost, że ochrona przed polarni elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:
- utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;
- zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.
W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz. są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ww. ustawy, a więc tak, aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzi naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a stwierdzi jedynie naruszenie prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pismem z dnia 17 września 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wskazało na niezasadność skargi kasacyjnej.
Pismem z dnia 8 kwietnia 2025 r. Stowarzyszenie [...] w K. wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania wskazując, że przedmiot sprawy jest zgodny z celami statutowymi tego Stowarzyszenia oraz, że Stowarzyszenie zamierza sprawować kontrolę społeczną nad postępowaniem i starać się wesprzeć Sąd fachową wiedzą w wydaniu wyroku, który będzie budził zaufanie obywateli.
W treści ww. pisma zawarty został wniosek o skierowanie do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następującego pytania prawnego: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny panelowej czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten panelowych na tym samym sektorze instalacji w sytuacji, gdy tworzą one jedną pojedynczą antenę, rozdzieloną w wielu panelach, skierowaną na tym samym sektorze instalacji w jednym kierunku (azymucie)?".
Do złożonego wniosku dołączono Regulamin Stowarzyszenia określający w Rozdziale 2 cele i środki działania Stowarzyszenia oraz kopię opinii biegłego z dnia 9 marca 2025 r. opracowanej na podstawie szczegółowej analizy oraz wykonanej ekspertyzy w sprawie złożenia wyjaśnień oraz uzupełnień dokumentacji planowanej stacji bazowej skierowanych do inwestora oraz organów procedujących wniosek inwestora (inwestycja na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]).
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] w K.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej: "rozporządzenie", w zakresie dotyczącym konieczności określenia parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia.
Dla porządku dalszych wywodów wskazać należy, że Sąd meriti uwzględniając skargę i uchylając decyzję wydaną przez SKO w [...] skonstatował, że decyzja ta jest co najmniej przedwczesna. W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że w odwołaniu wskazywano (tak samo w skardze), że przy ocenie kwalifikacji spornego przedsięwzięcia na środowisko i konieczności wydania decyzji środowiskowej nie uwzględniono maksymalnych mocy i tiltów anten, nie uwzględniono rzeczywistych parametrów technicznych przedsięwzięcia, lecz przyjęto wielokrotnie zaniżoną moc anten. Nie wskazano także, który dokładnie przepis rozporządzenia zastosowano i jak ustalono maksymalną moc EIRP oraz maksymalne tilty anten i nie wyjaśniono pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Nie podano nadto mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta, nie określono danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej. Nie dokonano nadto wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zasługuje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną na uwzględnienie.
Podkreślenia wymaga, że kwestia dokonywania oceny kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dla potrzeb rozważenia zasadności legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach była przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22; publ. ONSAiWSA 2023; nr 1, poz. 1).
Zgodnie z powyższą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego – której treścią, na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a., związany jest Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę – "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".
W uzasadnieniu wydanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wynika, iż parametr równoważnej mocy promieniowanej izotropowo – jako warunek zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych pod przepisy rozporządzenia, który implikuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji – należy przyjmować w odniesieniu do "pojedynczej anteny". Instalacja będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli w jej składzie została zaprojektowana co najmniej jedna antena odpowiadająca wymaganiom zawartym w przepisie. Wielkość równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (dalej również jako "EIRP") "pojedynczej anteny" została w nim powiązana z odległością wyznaczaną od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki jej promieniowania. Oba te parametry, tj. moc i odległość, służą ustalaniu, czy w zasięgu instalacji nie występują miejsca dostępne dla ludności w rozumieniu art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Przepis § 3 rozporządzenia skonstruowany jest tak, że w kolejnych punktach oznaczonych literami od "a" do "g" punktu 8 ustępu pierwszego stopniuje, tj. zwiększa moc anteny i jednocześnie powiększa odległość terenu, na którym należy przeprowadzić badanie pod kątem występowania miejsc dostępnych dla ludności. Ustalenie, że w danej odległości od środka pojedynczej anteny o mocy podanej w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia znajduje się miejsce dostępne dla ludności powoduje, że przedsięwzięcie staje się przedsięwzięciem mogącym potencjalnie oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie z kolei, że takie miejsce w otoczeniu instalacji nie występuje, skutkuje jej zwolnieniem z tego obowiązku. Za tym, że parametr EIRP odnosi się do pojedynczej anteny, przemawia zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (podobnie jak w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji ww. przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale doszedł do przekonania, że zasadność sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo nie wynika również z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, albowiem przepis ten nie może mieć zastosowania do instalacji wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Warunkiem jego zastosowania jest bowiem ustalenie, że na terenie jednego zakładu lub obiektu obok planowanej inwestycji (w tym przypadku instalacji radiokomunikacyjnej) występuje jeszcze inne dodatkowe "przedsięwzięcie", które albo jest realizowane, albo zostało już zrealizowane. Treść tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, jasne jest, że chodzi w nim o dodatkowe uwzględnienie parametrów – planowanego, realizowanego lub zrealizowanego – a w każdym razie innego "przedsięwzięcia tego samego rodzaju". Należy wyjaśnić, że "przedsięwzięcie" definiuje art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jako "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". W świetle powyższego, w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Już chociażby z tego względu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania do instalacji składającej się z kilku anten.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, pod względem językowym nie budzi wątpliwości również druga część przepisu § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia o treści: "przy czym równoważną moc promieniowana izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna". Wyraźnie, poprzez użycie tych samych zwrotów i sformułowań "na terenie jednego zakładu lub obiektu", "na terenie tego samego zakładu lub obiektu", nawiązuje i odnosi się do przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Cytowany fragment § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia wskazuje, że nawet w sytuacji, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu miałyby znaleźć się dwie lub więcej instalacji radiokomunikacyjnych, to o ich kwalifikacji jako przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko decydować ma "pojedyncza antena", a w szczególności wystąpienie w jej zasięgu na linii prowadzonej od jej środka elektrycznego i w oznaczonej odległości miejsca dostępnego dla ludności. I jest to także logiczne. Tak jak ustawodawca nie wymaga decyzji środowiskowej dla instalacji składającej się z anten o równoważnych mocach promieniowanych izotropowo mieszczących się w przedziałach określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przy braku występowania w jej otoczeniu miejsca dostępnego dla ludności, tak samo zwalnia z tego wymogu każde kolejne realizowane tego rodzaju przedsięwzięcie dokładnie z tego samego właśnie względu, tj. z braku miejsca dostępnego dla ludności w jego otoczeniu. Czy to będzie jedna instalacja, czy kilka, sposób kwalifikowania każdej z nich będzie zależał od parametrów odnoszących się do "pojedynczej anteny". Z treści badanych regulacji § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, przy uwzględnieniu zasad logiki, nie można zatem wyprowadzić wniosku, że ten ostatni mógłby być podstawą sumowania parametrów anten jednej instalacji jako jednego przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale podkreślił nadto, że argumenty tezy przeciwnej, opowiadającej się za przyjęciem "mocy zbiorczej" anten, a odwołujące się do wykładni systemowej i funkcjonalnej, nie uzasadniają odstąpienia od wykładni literalnej. Badanie treści § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w kontekście pozostałych przepisów tego rozporządzenia i innych regulacji odnoszących się do szeroko rozumianej ochrony środowiska, podważa pogląd, że parametr EIRP podlega sumowaniu. Zauważyć należy, że w przypadku innych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1, które można określić jako przedsięwzięcia "progowe", ich parametry, które w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 podlegają zsumowaniu (oczywiście przy założeniu, że chodzi o ich sumowanie z parametrami innego przedsięwzięcia, a nie parametrami tego samego przedsięwzięcia, jak w przypadku stacji bazowej), określone są wielkościami charakteryzującymi ich skalę i rozmiar. Przykładowo: "instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t. na dobę" (pkt 21), "instalacje do produkcji wyrobów ceramicznych za pomocą wypalania, o zdolności produkcyjnej nie mniejszej niż 50 t. na rok" (pkt 25). W przypadku tych przedsięwzięć zsumowanie ich parametrów to matematyczne działanie polegające na dodaniu wskazanych wielkości, niesprawiające większych problemów interpretacyjnych. Natomiast ujęcie w rozporządzeniu instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, jak należy wnioskować z treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8, nastąpiło nie tyle z uwagi na ich skalę i rozmiar, ile ze względu na możliwość wystąpienia w ich otoczeniu miejsc dostępnych dla ludności (za wyjątkiem § 2 ust. 1 pkt 7 lit. d, który nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie). Prawodawca, kierując się wskazaniami wiedzy technicznej i medycznej, założył jakie odległości od anten instalacji są bezpieczne dla zdrowia i życia człowieka, a w jakich zaistnieje potrzeba zbadania jej rzeczywistego oddziaływania w postępowaniu środowiskowym. Zsumowanie EIRP nie spowoduje, że przedsięwzięcie określane jako "podprogowe" ten próg osiągnie. Zakwalifikowanie przedsięwzięcia do wdrożenia postępowania środowiskowego na podstawie powołanych przepisów rozporządzenia a zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikowane w oparciu o regulacje dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych to dwa różne zagadnienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmującego ww. uchwałę, brak rozróżnienia tych dwóch kwestii niesłusznie spowodował sięgnięcie do wykładni funkcjonalnej uzasadnianej potrzebą ochrony życia i zdrowia. Ciężar tej ochrony spoczywa bowiem na innych niż rozporządzenie regulacjach prawnych – w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121-124), których zadaniem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Na etapie rozstrzygania o charakterze danego przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania rzeczywistego oddziaływania instalacji na środowisko, zaś § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zawiera kompleksową i wyczerpującą metodę ustalania charakteru przedsięwzięcia. Parametr EIRP z § 3 ust. 1 pkt 8 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Ponadto niezasadnym jest też twierdzenie, że brak kumulacji mocy anten mógłby prowadzić do obejścia prawa przez inwestorów poprzez taki dobór anten, żeby uniknąć kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko, a tym samym, aby na użytek tej kwalifikacji podawać nierzeczywiste parametry, czy konfiguracje pracy anten. Poza tym, że nie ma nic niewłaściwego w projektowaniu takiego wariantu przedsięwzięcia, który nie będzie narażał ludzi na działanie pola elektromagnetycznego, a tym samym omijał miejsca dostępne dla ludności w osiach głównych wiązek ich promieniowania, to takie podejście, nie uwzględnia wyżej wskazanych regulacji Prawa ochrony środowiska. Nie ma zatem podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora, na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania wynikające z powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że sformułowana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna, wskazująca, że organ powinien uwzględnić nie tylko wskazaną przez inwestora równoważną moc promieniowaną izotropowo dla pojedynczej anteny dipolowej/mikropaskowej a sumę mocy wszystkich tych anten w obrębie jednej obudowy (anteny panelowej) i wszystkich takich anten w ramach jednego azymutu, a także - w konsekwencji - gęstość mocy PEM w miejscach dostępnych dla ludności, jest oparta na przeciwnym założeniu do przywołanego w ww. uchwale. W związku z tym tak sformułowanej oceny nie można zaaprobować.
Należy również odnotować, że w pkt II. b petitum skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji oparł orzeczenie na rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, który to akt w dniu orzekania nie istniał już w obrocie prawnym z uwagi na jego uchylnie. Skutkiem tego było pominięcie przez Sąd pierwszej instancji aktualnego aktu prawnego, tj. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, ustalającego diametralnie inne wartości natężenia pola elektromagnetycznego, które to wartości legły u podstaw rozważań Sądu. W ślad za przedstawioną powyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego powtórzyć należy, że na etapie rozstrzygania o charakterze danego przedsięwzięcia nie było podstaw do badania rzeczywistego oddziaływania instalacji na środowisko, gdyż § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zawierał kompleksową i wyczerpującą metodę ustalania charakteru przedsięwzięcia. Dodać przy tym należy, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r., zmieniającym rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1071), z dniem 4 czerwca 2022 r. zniesiono obowiązek uzyskiwania decyzji środowiskowej dla instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do odstąpienia od stanowiska wyrażonego w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w dniu 7 listopada 2022 r. (sygn. akt III OPS 1/22; publ. ONSAiWSA 2023; nr 1, poz. 1).
W nawiązaniu do zarzutu z pkt II.c petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 121 ustawy – Prawo ochrony środowiska nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Tym samym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.
Odnosząc się z kolei do zarzutów natury procesowej wskazać należy, że zarzuty przedstawione w pkt I.a oraz I.b petitum skargi kasacyjnej sformułowane zostały w sposób częściowo wadliwy gdyż autor wniesionego środka odwoławczego połączył w ich warstwie opisowej podstawę kompetencyjną do wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) z art. 141 § 4 P.p.s.a., który to przepis określa obligatoryjne elementy pisemnego uzasadnienia wyroku. Podzielić jednakże należy argumentację autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy uznał, że w sprawie zachodziła konieczność prowadzenia przez organ postępowania dowodowego. Jak wskazano powyżej, umorzenie przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia było bowiem prawidłowe. W odniesieniu do zarzutu opisanego w pkt I.c petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu.
Oceniając zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut z pkt I.d petitum skargi kasacyjnej) stwierdzić należy, że zarzut ten jest a limine nieskuteczny.
Wymaga wyjaśnienia, że art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 11 maja 2012 r.; sygn. akt I OSK 70/12 oraz dnia 23 listopada 2010 r.; sygn. akt I GSK 445/10). Ponadto skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 ww. ustawy jako przepis ustrojowy, a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Odnosząc się zaś do wskazanego w warstwie opisowej omawianego zarzutu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. należy odnotować, że przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania go z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
O naruszeniu ww. przepisu można by mówić jedynie w sytuacji gdyby Sąd wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchylił się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane, czy też posiłkował się innym kryterium kontroli niż zgodność z prawem. Taka sytuacja w sprawie nie miała miejsca. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika bowiem jednoznacznie, że Sąd ten nie uchylił się od badania zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, nie wyszedł poza granice sprawy, jak również nie zastosował środków nieznanych ustawie. Na tle powyższego skonstatować należy, że wytknięcie naruszenia wskazanego przepisu – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne wyłącznie w powiązaniu z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (pkt I.e petitum skargi kasacyjnej) może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. w tej materii m.in. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r.; sygn. akt: II FPS 8/09; publ. ONSAiWSA 2010/3/39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest bowiem przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Dokonując zatem kontroli uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zawiera ono przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jakie przyjął znaczenie norm prawnych stosowanych w niniejszej sprawie, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Zaskarżony wyrok poddaje się zatem kontroli instancyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. bezskutecznym. Należy jednakże zaakcentować, że uznanie bezskuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie jest jednoznaczne z podzieleniem przez Naczelny Sad Administracyjny w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną stanowiska Sądu pierwszej instancji co do wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z kolei uwzględniając fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (punkt pierwszy sentencji wyroku). Z uwagi na okoliczność, że przedsięwzięcie w tej sprawie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, co w konsekwencji musiało skutkować umorzeniem postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.