III OSK 7187/21

II SAB/Łd 151/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Robert Adamczewski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
Art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 200, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
Art. 1 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 742
Art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 23 ust. 2 pkt 1, art. 365, art. 366 ust. 1 pkt 1, art. 432 ust. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Rektora [...] w P. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Rektora [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącego A. B. z dnia 26 czerwca 2024 r. w zakresie punktu 3 i punktu 4 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność Rektora [...] j w P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. odrzuca skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Rektora [...] w P. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MR
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 sierpnia 2024 r. C.D. i A.B. zaskarżyli bezczynność Rektora [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze wyjaśnili, że 26 czerwca 2024 r. złożyli za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawierający:
1) prośbę o udostępnienie nagrania z posiedzenia Senatu [...] z dnia 28 maja 2024 roku;
2) prośbę o udostępnienie nagrania z posiedzenia Senatu [...] z dnia 10 czerwca 2024 roku;
3) prośbę o udostępnienie pisma Ministra Nauki Pana D.W. skierowanego do Przewodniczącego Senatu [...] odczytanego podczas posiedzenia Senatu [...] w dniu 10 czerwca 2024 roku (dotyczącego wniosku o skrócenie kadencji Rady Uczelni w aktualnym składzie);
4) prośbę o udostępnienie pisma Przewodniczącej Rady Uczelni [...] Pani [...] M. O. odczytanego podczas posiedzenia Senatu [...] w dniu 24 czerwca 2024 roku (w sprawie odwołania członków Rady Uczelni).
Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazali, aby przedmiot niniejszego wniosku został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adresy mailowe: [...] oraz [...].
W dniu 11 lipca 2024 r. skarżący otrzymali pismo informujące, że złożony wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 27 sierpnia 2024 r. z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy.
W dniu 26 sierpnia 2024 r. Przewodnicząca Rady Uczelni [...] przesłała odpowiedź zawierającą następujące informacje:
1) w odniesieniu do pisma Ministra Nauki Pana D.W. skierowanego do Przewodniczącego Senatu [...] odczytanego podczas posiedzenia Senatu [...] w dniu 10 czerwca 2024 roku (dotyczącego wniosku o skrócenie kadencji Rady Uczelni w aktualnym składzie) oraz pisma Przewodniczącej Rady Uczelni [...] Pani [...] M. O. odczytanego podczas posiedzenia Senatu [...] w dniu 24 czerwca 2024 roku (w sprawie odwołania członków Rady Uczelni), że zostaną udostępnione do wglądu w Sekretariacie Rektora [...] po uprzednim ustaleniu terminu tej czynności;
2) w pozostałym zakresie objętym przedmiotowym wnioskiem odpowiedź jest odmowna.
W związku z powyższym skarżący zarzucili naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Formułując takie zarzuty wnieśli o:
1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku,
3) zasądzenie od organu na naszą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W ocenie organu skarga na bezczynność nie jest zasadna, gdyż wnioskodawcy otrzymali pismo w zakresie udostępnienia informacji publicznej 27 sierpnia 2024 r. Organ odpowiedział merytorycznie na wniosek, a tym samym, nie działał bezczynie. Wniosek skarżących został wykonany w części, albowiem, jako zaproponowano wnioskodawcom udostępnienie do wglądu żądanych dokumentów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca [...] C.D. jest pracownikiem [...], natomiast skarżący A.B. jest studentem [...] i oboje byli Senatorami Uczelni. Zapoznanie się więc przez skarżących z dokumentami Rady Uczelni w Sekretariacie Rektora nie stanowi dla nich jakiegokolwiek utrudnienia. W pozostałym zakresie, skarżący zostali poinformowani, iż nie jest możliwym uczynienie zadość temu żądaniu z uwagi na okoliczność, iż nagrania posiedzeń Senatu są jedynie dokumentami wewnętrznymi i jako takie nie stanowią informacji publicznej. Służą one wyłącznie sporządzeniu protokołu z posiedzenia Senatu i pełnią w tym zakresie jedynie rolę pomocniczą. Organ wskazał ponadto, że zgodnie z przyjętą praktyką w [...], kontynuowaną ze zwyczaju Uniwersytetu im. [...] w K., poprzednika [...], nagania z posiedzeń organów statutowych [...] ulegają skasowaniu po sporządzeniu protokołu z posiedzenia. Tym samym żądanie w tym zakresie, nie jest obiektywnie możliwe do zrealizowania.
Skarga C.D. została rozpoznana wyrokiem tutejszego sądu z 21 listopada 2024 r., II SAB/Łd 115/24.
Przedmiotem niniejszego postepowania jest skarga A.B.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 – p.p.s.a.), kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – u.d.i.p.), stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia przede wszystkim w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany.
Podmiot ten może:
1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);
2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);
3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;
4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powinien dokonać powyższych działań w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (por. wyrok NSA z 21 lutego 2023 r., III OSK 7187/21).
W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p., która reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Bezspornie Rektor [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jest to bowiem organ uczelni publicznej, uprawniony do jej reprezentacji i zarządzania z mocy art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r., poz. 742 ze zm.). Działalność uczelni publicznej jest finansowana ze środków publicznych, o czym stanowią art. 366 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 365 ww. ustawy. Tym samym nie może budzić wątpliwości, że Rektor zalicza się do podmiotów reprezentujących jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.
W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2022 r., II SAB/Bk 73/22).
Wyjaśnić także należy, że Dziale XIII ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym - uregulowany został nadzór nad systemem szkolnictwa wyższego i nauki. Stosownie do treści art. 432 ust. 5 ustawy w przypadku stwierdzenia naruszenia przez radę uczelni przepisów prawa, minister występuje do senatu z wnioskiem o skrócenie kadencji rady. Wobec tego należy stwierdzić, że zarówno żądane przez skarżącego pism Ministra Nauki, dotyczące wniosku o skrócenie kadencji Rady Uczelni, jak i pismo Przewodniczącej Rady Uczelni [...], dotyczące ww. wniosku w sprawie odwołania członków Rady Uczelni stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co w sprawie nie jest kwestionowane.
Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Jeśli chodzi o prośbę o udostępnienie wskazanych wyże pism odnoszących się do procedury skrócenia kadencji Rady Uczelni przypomnieć należy, że jako sposób udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał, aby przedmiot niniejszego wniosku został przesłany za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres mailowy. Tymczasem z akt sprawy wynika, że pismem z 26 sierpnia 2024 r. poinformowano skarżącego, że żądane pisma zostaną udostępnione do wglądu w Sekretariacie Rektora po uprzednim ustaleniu terminu tej czynności. Zatem, nie negując tego, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną, organ "wyraził zgodę" na udostępnienie żądanych pism, jednak nie w sposób, w jaki wnosił skarżący, co oznacza, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie udostępnienia pism z 10 czerwca 2024 r. oraz 24 czerwca 2024 r. nie został załatwiony.
W konsekwencji Sąd, uznając w tym zakresie skargę za uzasadnioną na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Rektora [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącego A.B. z dnia 26 czerwca 2024 r., w zakresie punktu 3 i punktu 4 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi (punkt 1 wyroku).
Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Przede wszystkich Sąd miał na uwadze fakt, że organ wyraził niejako "gotowość" do udostępnienia protokołu z posiedzenia, a bezczynność jest wynikiem nieuwzględnienia sposobu udostępnienia wskazanego przez wnioskodawcę. W związku z tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność Rektora [...] w P. miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2 wyroku).
Jeśli zaś idzie o nagrania z posiedzenia, to wskazać należy, że prawo dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej dotyczy organów pochodzących z powszechnych wyborów (Sejm, Senat, rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa). Senat uczelni wyższej nie jest kolegialnym organem władzy publicznej, pochodzącym z powszechnych wyborów. Jest bowiem organem uczelni (zakładu administracyjnego), w skład którego wchodzą nauczyciele akademiccy, doktoranci studenci, pracownicy niebędący nauczycielami akademickimi, którzy są wybierani w ramach uczelni (por. np. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 393/11; wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2021 r., II SAB/Gl 79/21). Ponadto jak się przyjmuje w orzecznictwie nagrania z przebiegu obrad organów kolegialnych mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do zgromadzenia niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu. Oznacza to, że co do zasady nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnianiu w trybie u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 15 czerwca 2016 r., I OSK 3162/14; z 21 lutego 2019 r., I OSK 504/17; z 4 kwietnia 2018 r., I OSK 2096/06).
Na marginesie warto dodać, że jak wyjaśnił organ nagrania zostały skasowane po sporządzeniu protokołu, tym bardziej nie można uznać, że podmiot jest zobowiązany do udostępnienia czegoś, co fizycznie nie istnieje. Skoro zatem przedmiot żądania nie stanowił informacji publicznej organ miał obowiązek poinformować wnioskodawczynię, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, co też nastąpiło w piśmie z dnia 26 sierpnia 2024 r. Jako że skarga została złożona po udzieleniu tej odpowiedzi należało stwierdzić, że jest ona niedopuszczalna (zob. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19) i jako taka podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.
Natomiast w przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.