III OSK 717/23

III OSK 717/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2021/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-10
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2021/21 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 23 lipca 2021 r. znak BON.IV.5223.17.2021.MST w przedmiocie zmiany orzeczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2021/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.K. (dalej jako "skarżący") na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej (dalej jako "organ") z dnia 23 lipca 2021 r. znak BON.IV.5223.17.2021.MST w przedmiocie zmiany orzeczenia, oddalił wniesioną skargę.
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] (dalej: PZON) orzeczeniem z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak PZON-8321/ON/1762/15 postanowił o niezaliczeniu skarżącego do osób niepełnosprawnych. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (dalej: WZON) orzeczeniem z dnia 14 stycznia 2016 r. znak ON.9531.1.5220.2015 uchylił w całości zaskarżone orzeczenie i na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.), dalej "u.r.z.s.", zaliczył skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2017 r. z oznaczeniem symbolu przyczyny niepełnosprawności - 05-R i 07-S, określając, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 26 czerwca 2015 r. Od powyższego orzeczenia skarżący pismem z dnia 10 lutego 2016 r. złożył odwołanie do Sądu Rejonowego [...] Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżone orzeczenie w zakresie pkt. III w ten sposób, że orzeczenie wydaje się do 31 stycznia 2020 r. Jednocześnie Sąd oddalił odwołanie wniesione przez skarżącego w pozostałym zakresie. Sąd Okręgowy [...] wyrokiem z dnia 25 maja 2020 r. oddalił z kolei apelację skarżącego od wyroku wydanego w pierwszej instancji.
Wcześniej, to jest wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. skarżący wystąpił w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a.", do WZON o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 14 stycznia 2016 r. Powyższy wniosek w zakresie zawartego w nim żądania podlegał stosownym zmianom. Finalnie skarżący w piśmie z dnia 4 lutego 2021 r. wskazał, że wnosi ostatecznie o to, aby organ zmienił na podstawie art. 155 k.p.a. orzeczenie z dnia 14 stycznia 2016 r. i zaliczył skarżącego do umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności, a także zmienił pkt IV orzeczenia określając, że niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem przez niego 21 – go roku życia.
Rozpoznając powyższy wniosek po raz trzeci, WZON decyzją z dnia 31 marca 2021 r. nr ONII.9532.31.2018 wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił uwzględnienia żądania skarżącego poprzez zmianę orzeczenia WZON z dnia 14 stycznia 2016 r. w zakresie zaliczenia go do umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności, a także określenia, że niepełnosprawność wnioskodawcy powstała przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i podejmowane w nim dotychczas akty, w tym wskazał na wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. IV SA/Wa 3134/18), którym uchylona została decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: MRPiPS) z dnia 1 października 2018 r. uchylająca decyzję odmowną WZON z dnia 22 maja 2018 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak i wyroku z dnia 2 listopada 2020 r. (sygn. VII SA/Wa 1313/20) uchylającego decyzję MRPiPS z dnia 3 czerwca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję WZON z dnia 9 grudnia 2019 r. odmawiającą zmiany orzeczenia z dnia 14 stycznia 2016 r.
Wskazując na podstawę odmowy zmiany orzeczenia, organ odwołał się do treści art. 155 k.p.a., zauważając, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przestanki, które przemawiałyby za zmianą (uchyleniem) decyzji ostatecznej. Zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w graniach stanu faktycznego sprawy pierwotnej. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy [...], a także Sąd Okręgowy [...] w sposób niebudzący wątpliwości potwierdziły stanowisko WZON, że skarżący spełnia przesłanki zaliczenia do lekkiego stopnia niepełnosprawności, ponieważ jego odwołanie w tym zakresie zostało oddalone. Tym samym zmiana orzeczenia w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłaby do podważenia przez organ administracji publicznej orzeczenia sądowego i naruszałaby powagę rzeczy osądzonej.
Skarżący odwołał się od powyższej decyzji podnosząc, że nie zgadza się z zawartym w niej rozstrzygnięciem, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w szczególności art. 6, art. 7. art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 75, art. 77, art. 79a, art. 80, art. 81a, art. 107 § 3, art. 155 w zw. z art. 154 k.p.a., § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r., poz. 2027 ze zm.), dalej "r.s.o.n." oraz art. 7 Konstytucji. Z tego powodu skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w ten sposób, ażeby MRiPS orzekł zmianę orzeczenia z dnia 14 stycznia 2016 r. w przedmiocie zaliczenia skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2017 r. zaliczając go do umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2022 r. oraz stwierdzając, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez skarżącego 21 roku życia.
Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. znak BON.IV.5223.17.2021.MST MRiPS utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję WZON z dnia 31 marca 2021 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że podziela ustalenia przyjęte w sprawie przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił następnie przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., przytoczył treść art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1575 ze zm.), dalej "k.p.c.", jak i stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. VII SAB/Wa 148/20), zgodnie z którym rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu zwykłym (o ustalenie stopnia niepełnosprawności) podlegają kontroli przez sądy powszechne, zaś te wydane wprawdzie rodzajowo również w sprawie stopnia niepełnosprawności jednakże w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w k.p.a. (np. zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a.) podlegają już kontroli sądów administracyjnych. Oba postępowania są jednak względem siebie zależne i ze sobą się łączą, co ma wpływ na ewentualne rozstrzygnięcia i musi być brane przy ocenie działań organu. Organ odwoławczy wyjaśnił również zasady, na jakich dokonuje się kwalifikacji osoby zainteresowanej do określonego stopnia niepełnosprawności na podstawie przepisów u.r.z.s.
Organ odwoławczy podkreślił, że podnoszone przez skarżącego kwestie merytoryczne wiążące się z wydanym rozstrzygnięciem w przedmiocie zaliczenia do osób niepełnosprawnych podlegają co do zasady weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. W każdym przypadku, gdy strona postępowania orzeczniczego jest niezadowolona z rozstrzygnięcia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i ma zastrzeżenia co do dokonanej oceny stanu zdrowia i występujących schorzeń oraz ich wpływu na przyczynę niepełnosprawności, ma prawo skorzystania z przysługującego jej środka odwoławczego. MRiPS zwrócił równocześnie uwagę na to, że trybem właściwym do zmiany merytorycznej orzeczenia jest tryb przewidziany w § 15 ust. 2 r.s.o.n., gdyż w przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Na mocy tego przepisu osoba legitymująca się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w przypadku stwierdzenia pogorszenia (czy też polepszenia) stanu zdrowia ma prawo do ubiegania się o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego przedmiotową zmianę stanu zdrowia. W wyniku złożenia wniosku wszczęte zostaje nowe postępowanie orzecznicze, którego celem jest weryfikacja stanu zdrowia osoby orzekanej. W przywołanym kontekście MRiPS wskazał, że Sąd Okręgowy [...], rozpatrując apelację skarżącego od wyroku Sądu Rejonowego [...] wyrokiem z dnia 25 maja 2020 r. apelację tę oddalił. Tym samym rozstrzygnięcie sprawy wyrokiem przez Sąd Okręgowy [...] czyni niedopuszczalnym zmianę przez MRiPS orzeczenia z dnia 14 stycznia 2016 r. w trybie art. 155 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do podważenia orzeczenia sądowego i powagi rzeczy osądzonej.
Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych. Zawiadomienie na podstawie art. 10 k.p.a. zostało doręczone skarżącemu w dniu 23 marca 2021 r., a termin do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym wyznaczony został do 26 marca 2021 r., po uprzednim kontakcie telefonicznym. Jednocześnie z wyjaśnień przekazanych przez WZON przy piśmie z dnia 23 kwietnia 2021 r. wynika, że termin wyznaczony do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym był realny z uwagi na okoliczność, iż materiał dowodowy był skarżącemu dobrze znany, co tenże sam wskazał. MRiPS dodał, że art. 79a k.p.a. w świetle art. 66 ust. 2 u.r.z.s. nie ma zastosowania w sprawach o ustalenie niepełnosprawności albo stopnia niepełnosprawności.
Z ustaleń faktycznych organu odwoławczego wynika ponadto, że PZON wydał na wniosek skarżącego orzeczenie z dnia 9 lipca 2020 r. znak PZON-8321/ON/144/17) o stopniu niepełnosprawności, którym zaliczył go do lekkiego stopnia niepełnosprawności na stałe ze wskazaniem symboli przyczyny niepełnosprawności - 02-P i 10-N. Orzeczenie zostało zaskarżone do WZON, który to organ w wyniku rozpatrzenia odwołania orzeczeniem z dnia 13 października 2020 r. znak ON.9531.1.2479.2020) uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2023 r. ze wskazaniem symboli przyczyny niepełnosprawności 08-T, 10-N. Orzeczenie powyższe zostało zaskarżone przez skarżącego do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, niemniej jednak skarżący posiada aktualnie orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, które jest orzeczeniem ostatecznym. Zatem zmiana przez MRiPS orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności z dnia 14 stycznia 2016 r. z ustalonym przez Sąd Rejonowy [...] okresem ważności do dnia 31 stycznia 2020 r., zgodnie z żądaniem strony w trybie art. 155 k.p.a., prowadziłaby nie tylko do podważenia orzeczenia sądowego i powagi rzeczy osądzonej, ale naruszałaby również art. 156 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., ewentualnie o ich uchylenie jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, w szczególności - art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 15, art. 35, art. 36, art. 37, art. 52, art. 73, art. 74 ust. 2, art. 75, art. 77, art. 79a, art. 80, art. 81, art. 81a, art. 107, art. 155 w zw. z art. 154 k.p.a., § 7 ust. 3 r.s.o.n. w zw. z art. 66 u.r.z.s. oraz art. 7 Konstytucji, a także art. 153 i art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto skarżący wniósł o wydanie postanowienia w trybie art. 155 tej ustawy i poinformowanie o uchybieniach organu zwierzchniego, albowiem WZON i MRiPS uniemożliwiły skarżonemu skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 10 k.p.a. w miejscu jego zamieszkania, pomimo związania wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r. Powyższe zrzuty skarżący rozwinął w obszernym uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę MRiPS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r. wadliwość decyzji umarzającej postępowanie nadzwyczajne korespondowała z uznaniem, że orzeczenie WZON z dnia 14 stycznia 2016 r. "podlega" trybowi nadzwyczajnemu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., a złożenie przez skarżącego odwołania od tego orzeczenia do sądu ubezpieczeń społecznych nie stanowi przesłanki do odmowy czy też umorzenia tego postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie da się jednakże nie uwzględnić, że zapadły po przeprowadzeniu kontroli sądowej decyzji MRPiPS z dnia 1 października 2018 r. wyrok Sądu Rejonowego [...] Wydział V Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt [...] zmienił zaskarżone orzeczenie objęte wnioskiem o jego zmianę w zakresie pkt. III (orzeczenie zaliczające skarżącego do stopnia niepełnosprawności lekkiej zostało wydane do 31 stycznia 2020 r.), co MRiPS musiał mieć bezwzględnie na uwadze w prowadzonym postępowaniu, albowiem w zakresie oceny prawnej, którą organ był związany, nie mieściła się wypowiedź sądu odnośnie do tego, czy możliwa jest zmiana w trybie art. 155 k.p.a. wnioskowanego elementu orzeczenia, jeżeli podlegała ona korekcie sądu ubezpieczeń społecznych, co nakazywało organowi tę kwestię rozstrzygnąć samodzielnie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocenie MRiPS, że żądanie skarżącego nie mogło zostać uwzględnione, nie da się przypisać błędu, jeżeli weźmie się pod uwagę konstrukcję orzekania przez sąd w postępowaniu cywilnym w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczętym przez wniesienie odwołania od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Istota wyroku reformatoryjnego stanowiącego orzeczenie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 47714 § 2 k.p.c. sprowadza się do zmiany orzeczenia zaskarżonego odwołaniem i "zastąpienia" go w uchylonej części rozstrzygnięciem sądu odnoszącym się do meritum sprawy (por. D. Wajda [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. P. Rylski, Warszawa 2021, Legalis, komentarz do art. 47714 k.p.c., uwaga 17-18). Wzgląd na fakt, że Sąd Rejonowy [...] zmienił orzeczenie objęte wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a., wydłużając orzeczenie zaliczające skarżącego do stopnia niepełnosprawności lekkiej do 31 stycznia 2020 r., powoduje, iż zachodziła oczywista przeszkoda prawna do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w sposób zgodny z żądaniem, ponieważ MRiPS i WZON nie została przyznana kompetencja rzeczowa do zmiany orzeczenia w nieistniejącej (nieobowiązującej) części. Taki zaś charakter przypisać należy orzeczeniu uchylonemu przez sąd ubezpieczeń społecznych w części, która została zastąpiona wyrokiem. Żądanie sformułowane przez skarżącego w toku postępowania podlegało kolejnym modyfikacjom, niemniej na etapie jego rozpatrywania przez organ odwoławczy w swojej ostatecznej formie (wniosek zamieszczony w odwołaniu) sprowadzało się do wnioskowania o zmianę orzeczenia z 14 stycznia 2016 r. poprzez zaliczenie skarżącego przez MRiPS do umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2022 r. oraz stwierdzenia, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez wnioskodawcę 21 roku życia, co powoduje, że w części żądanie to, pozostając formalnie wnioskiem o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w istocie stanowiło nieprzewidziany w art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę prawomocnego orzeczenia sądu ubezpieczeń społecznych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, MRiPS poddając ocenie zgłoszony wniosek o zmianę orzeczenia z 14 stycznia 2016 r. trafnie zwrócił uwagę na to, że oddalenie odwołania przez Sąd Rejonowy [...] od powyższego orzeczenia w zakresie, w jakim nie było podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego, nakazuje uznać, że wnioskowana zmiana prowadziłaby do podważenia orzeczenia sądowego (365 § 1 k.p.c.). Ten aspekt, który ma związek z mocą wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego, był o tyle w sprawie istotny, że przywołane wcześniej zasady konstrukcyjne trybu weryfikacyjnego określonego w art. 155 k.p.a. wskazują, że postępowanie to nie może doprowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które określając prawa i obowiązki adresata decyzji, skutkowałoby stanem niezgodności z prawem. Taki skutek, jak zasadnie przyjął MRiPS, tymczasem niewątpliwie stanowiłby następstwo zmiany orzeczenia WZON z 14 stycznia 2016 r. we wnioskowany przez skarżącego sposób. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, w omawianym zakresie nie można mówić o istnieniu "luzu decyzyjnego", w ramach którego mogłoby dojść do zmiany orzeczenia, a argumentacji wyrażonej przez organ traktować nie powinno się jako "farmazonów" (odwołanie, s. 6). Z treści prawomocnego wyroku z 28 listopada 2019 r. sygn. [...] wynika, że w toku postępowania sądowego sąd powszechny przeprowadził dowód z opinii biegłych lekarzy z zakresu neurologii, ortopedii, chorób wewnętrznych, urologii i alergologii na okoliczność ustalenia, czy skarżący (odwołujący) jest niepełnosprawny, a jeżeli tak to w jakim stopniu, od jakiej daty istnieje niepełnosprawność, na jaki okres i jaki jest symbol przyjętej u niego niepełnosprawności (uzasadnienie wyroku, s. 8 i n.). Sąd miał na uwadze stopień upośledzenia sprawności skarżącego i doszedł na podstawie przeprowadzonych środków dowodowych do wniosku, że bezsprzecznie jest ona naruszona i powoduje obniżenie zdolności do wykonywania pracy, niemniej stan zdrowia nie pozwala na zaliczenie skarżącego do wyższego niż lekki stopień niepełnosprawności. Nie znajdując powodów do zmiany zaskarżonego orzeczenia w części innej niż dotyczącej okresu, na jaki wydano zaskarżone orzeczenie z uwagi na opinię biegłego z zakresu alergologii, sąd powszechny oddalił odwołanie skarżącego, co powoduje, że przesłanka słusznego interesu skarżącego na gruncie art. 155 k.p.a. w żaden sposób nie mogła kształtować kierunku podejmowanego przez MRiPS rozstrzygnięcia, jeżeli, tak jak zostało to już zaznaczone, tenże interes musi się wiązać z potrzebą bezpośredniego zapewnienia stronie postępowania ochrony prawnej, a tej nie można identyfikować z względami sprzecznymi z aksjologią systemu prawnego, którego jednym z istotnych elementów pozostaje zasada prawomocności materialnej orzeczeń sądowych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji w pełni zgodzić się należy również z tą częścią uwag zamieszczonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, która nakierowana została na wskazanie, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest aktem podejmowanym na wniosek zainteresowanego, o którym mowa w § 6 ust. 1 r.s.o.n., w sformalizowanej procedurze na podstawie zgromadzonej przez organ dokumentacji medycznej, a jeżeli w jej świetle u osoby niepełnosprawnej posiadającej orzeczenie o stopniu niepełnosprawności doszło do zmiany stanu zdrowia, osoba ta może wystąpić o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia. Ten środek prawny, który został wskazany w § 15 ust. 2 r.s.o.n., uzupełnia uprawnienie do wystąpienia przez osobę niepełnosprawną posiadającą orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności w oznaczonym czasie (§ 15 ust. 1 r.s.o.n.). Jakkolwiek, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 7 marca 2019 r., brak jest dostatecznych podstaw, by przyjąć za zasadę ogólną, że orzeczenie powiatowego (wojewódzkiego) zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności "nie podlega" trybowi nadzwyczajnemu, o którym mowa w art. 155 k.p.a., tym niemniej przepisy u.r.z.s. i wskazana regulacja prawna sprzeciwiają się, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, temu, by za pośrednictwem wniosku o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności składanego w trybie art. 155 k.p.a. osoba niepełnosprawna wraz z upływem okresu, na jaki orzeczono stopień niepełnosprawności i zmianą stanu zdrowia, mogła skutecznie żądać wydania orzeczenia, które na płaszczyźnie funkcji i wywołanym nim skutków odpowiada orzeczeniom wydanym na podstawie wskazanych wyżej przepisów § 15 ust. 1 i 2 r.s.o.n.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, argumentem, który zasadnie został podniesiony przez MRiPS w treści zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję WZON jako podstawa odmownego rozpatrzenia żądania skarżącego, jest również zauważenie, że jeżeli uprawnienie wynikające z objętego wnioskiem o jego zmianę orzeczenia WZON z 14 stycznia 2016 r. wyczerpało się w związku z oznaczeniem u skarżącego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2020 r. (wyrok z 28 listopada 2019 r.), a na mocy orzeczenia WZON z 13 października 2020 r. skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 30 czerwca 2023 r., to nie zachodziła w kontrolowanym postępowaniu prawna możliwość zmiany orzeczenia WZON z 14 stycznia 2016 r., albowiem weryfikacja decyzji ostatecznych w trybie art. 155 k.p.a., jakkolwiek oparta jest na rozważeniu przesłanki słusznego interesu niepełnosprawnego jako strony, to musi jednakże równocześnie uwzględniać podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym regułę, zgodnie z którą w ramach jednej sprawy administracyjnej nie może być podejmowane rozstrzygnięcie, którym jest kształtowana sytuacja prawna strony już uprzednio ustalona innym aktem pozostającym w obrocie prawnym.
Zaskarżona decyzja z dnia 23 lipca 2021 r., zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie uchybia nadto przepisom procesowym, albowiem w kontrolowanej sprawie MRiPS dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, kierując się wymaganiami art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie uznaje, by w sprawie można było mówić o naruszeniu przez organ reguł procesowych oraz kodeksowych zasad ogólnych w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie zostało w niej wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, toteż nie można mówić w sprawie o wydaniu decyzji w związku z posiedzeniem składu orzekającego w rozumieniu r.s.o.n., w którym powinien uczestniczyć wnioskodawca. Nie zachodziły w sprawie wątpliwości w rozumieniu art. 81a k.p.a., albowiem sprawa rozpatrywana nie należy do kategorii spraw, w których miałoby dojść do nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Skarżący przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę w toku instancji nie został pozbawiony przez MRiPS prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stanowisko sformułowane przez skarżącego (wyrażone w piśmie z dnia 7 lipca 2021 r.) dowodzi, że w ramach podejmowanego rozstrzygnięcia kwestią sporną zasadniczo pozostawała wyłącznie rozbieżna ocena przez organ i samego skarżącego prawnych warunków, z uwzględnieniem których orzeczenia powiatowego (wojewódzkiego) zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności mogą podlegać wzruszeniu w trybie art. 155 k.p.a., a nie zakres zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Akcentowaniu, że zdumienie skarżącego budził odmowny sposób załatwienia jego wniosku nie może zostać przypisana doniosłość prawna, albowiem w postępowaniach o ustalenie stopnia niepełnosprawności nie stosuje się przepisu art. 79a k.p.a. (art. 66 ust. 2 u.r.z.s.). Postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a., ma charakter weryfikacyjno-merytoryczny, przez co pozostaje ono objęte wskazanym zastrzeżeniem. Zauważenia równocześnie wymaga, że celem regulacji zamieszczonej w art. 79a § 1 k.p.a. jest zapobiegnięcie sytuacji, w której strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Tego rodzaju sytuacja w sprawie nie miała niewątpliwie miejsca. Znaczenie przypisywane w uzasadnieniu skargi wymienieniu WZON w rozdzielniku decyzji MRiPS, natomiast w decyzji wydanej przez WZON – PZON pozostaje nieuprawnione, albowiem tego działania w żaden sposób nie można łączyć z wystąpieniem przypadku opisanego w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zorientowanego na ukształtowanie decyzją sytuacji prawnej podmiotu niepozostającego stroną w sprawie. Powody rozpatrzenia wniosku skarżącego w sposób odmowny zostały, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w wystarczający sposób ujawnione przez MRiPS w treści uzasadnienia, które spełnia wymagania art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Treść zamieszczonej argumentacji pozwala uznać, że organ odwoławczy w toku instancji ponownie rozpatrzył sprawę w jej całokształcie, poddał również weryfikacji w wymaganym zakresie zarzuty postawione przez skarżącego decyzji WZON z 31 marca 2021 r. Jakkolwiek nie wszystkie kwestie traktowane przez skarżącego jako sporne stały się przedmiotem zindywidualizowanej wypowiedzi organu odwoławczego z racji wielości poruszonych zagadnień i ich niepełnego powiązania z przedmiotem postępowania wyznaczonym trybem weryfikacji orzeczenia PZON na podstawie art. 155 k.p.a., to sytuacja ta nie ma wpływu na wynik sprawy, jako że nie prowadzi do stanu, w którym kwestie oddziałujące na kierunek rozstrzygnięcia pozostałyby poza uwagą MRiPS.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, wywiódł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 8 § 1 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 153 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż zmiana decyzji przez sąd powszechny w zakresie okresu jej wydania, wydana w trybie postępowania cywilnego uniemożliwia zastosowywanie przez organ instytucji wskazanej w art. 155 k.p.a., to jest zmianę decyzji w pozostałym niezmienionym przez sąd powszechny zakresie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Nadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Orzekając zaś w granicach wyznaczonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna usprawiedliwionych podstaw nie zawiera.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 8 § 1 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 153 P.p.s.a. uznać należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę naruszył ww. przepisy prawa bezzasadnie przyjmując, że zmiana orzeczenia WZON przez sąd powszechny w zakresie okresu na jaki orzeczenie wydano, uniemożliwia zastosowywanie przez organ instytucji wskazanej w art. 155 k.p.a., to jest zmianę orzeczenia w pozostałym niezmienionym przez sąd powszechny zakresie.
Ze stanowiskiem zaprezentowanym przez autora skargi kasacyjnej nie można się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające i Sąd pierwszej instancji, prawidłowo uznały, że z uwagi na prawomocne zakończenie postępowania sądowego zainicjowanego odwołaniem skarżącego kasacyjnie od orzeczenia WZON z dnia 14 stycznia 2016 r. nie jest możliwe - w trybie art. 155 k.p.a. – dokonanie zmiany przedmiotowego orzeczenia, wydanego w oparciu o wskazane przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, że z prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego (które - co istotne – zostało wydane już po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 7 marca 2019 r.; sygn. akt IV SA/Wa 3134/18) nie wynika jedynie zmiana orzeczenia objętego wnioskiem skarżącego kasacyjnie złożonym w trybie art. 155 k.p.a. poprzez wydłużenie orzeczenia zaliczającego skarżącego kasacyjnie do stopnia niepełnosprawności lekkiej do dnia 31 stycznia 2020 r. lecz również i to, że odwołanie skarżącego kasacyjnie w pozostałym zakresie zostało oddalone. Przedmiotowa okoliczność a limine powoduje, iż na płaszczyźnie normatywnej zachodziła oczywista przeszkoda prawna do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego w sposób w pełni zgodny z jego żądaniem, ponieważ - jak zasadnie skonstatował Sąd pierwszej instancji - MRiPS i WZON nie została przyznana kompetencja rzeczowa do zmiany orzeczenia w nieistniejącej (nieobowiązującej) części. Za w pełni zasadne uznać należy zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że taki charakter przypisać należy orzeczeniu uchylonemu przez sąd ubezpieczeń społecznych w części, która została zastąpiona wyrokiem. Powyższe zapatrywanie skorelować nadto należy z finalnym żądaniem skarżącego kasacyjnie, które sprowadzało się do wnioskowania o zmianę orzeczenia z dnia 14 stycznia 2016 r. poprzez zaliczenie przez MRiPS skarżącego kasacyjnie do umiarkowanego lub znacznego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 stycznia 2022 r. oraz stwierdzenie, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem przez skarżącego kasacyjnie 21 roku życia. Przytoczona wprost treść żądania skarżącego kasacyjnie determinuje uznanie, że żądanie to w określonej części, pozostając formalnie wnioskiem o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w istocie stanowiło nieprzewidziany w art. 155 k.p.a. wniosek o zmianę prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. W realiach rozpatrywanej sprawy nie można zaś zapominać, że poza reformatoryjnym orzeczeniem sądu powszechnego w odniesieniu do okresu na jaki wydaje się orzeczenie o niepełnosprawności odwołanie skarżącego kasacyjnie od orzeczenia WZON z dnia 14 stycznia 2016 r. zostało w pozostałym zakresie prawomocnie oddalone. Z orzeczenia sądu powszechnego wynika zatem, że nie zaistniały podstawy pozwalające na zaliczenie skarżącego kasacyjnie do wyższego niż lekki stopień niepełnosprawności, w okresie do 31 stycznia 2020 r. Uwzględnienie z kolei wnioskowanej przez skarżącego kasacyjnie zmiany prowadziłaby w istocie do podważenia prawomocnego orzeczenia wydanego przez sąd powszechny (365 § 1 k.p.c.). Należy w tym miejscu wskazać, że moc wiążąca prawomocnego orzeczenia charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi natomiast przejawia się w mocy wiążącej jako określonym walorze rozstrzygnięcia (osądzenia) zawartego w treści orzeczenia. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aspekt, który ma związek z mocą wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego, był w rozpatrywanej sprawie o tyle istotny, że zasady konstrukcyjne trybu weryfikacyjnego określonego w art. 155 k.p.a. wskazują, że postępowanie to nie może doprowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego rozstrzygnięcia, które określając prawa i obowiązki danego podmiotu, skutkowałoby stanem niezgodności z prawem.
Z tych względów i na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O odstąpieniu od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (punkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym (k. 77 verte akt sądowych) Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił z kolei do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniosek taki winien być bowiem złożony do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 254 § 1 P.p.s.a.), który rozpoznaje ten wniosek w postępowaniu określonym w przepisach art. 250 i art. 258 P.p.s.a.