III OSK 7167/21

III OSK 7167/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2630/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-23
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 136 § 1, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
66 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 79, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 82 ust. 1 pkt 2 lit. a i b
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ogólnopolskiego Towarzystwa O.1 z siedzibą w M. oraz Stowarzyszenia E. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2630/20 w sprawie ze skarg Ogólnopolskiego Towarzystwa O.1 z siedzibą w M. Stowarzyszenia E. z siedzibą we W. oraz Towarzystwa O.2 z siedziba w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 września 2020 r., nr DOOŚ-WDŚ/ZOO.420.6.2019.mko.52 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg kasacyjnych wniesionych w niniejszej sprawie przez Ogólnopolskie Towarzystwo O.1 z siedzibą w M. oraz Stowarzyszenie E. z siedzibą we W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2630/20, którym oddalono skargi wniesione przez w/w oraz przez Towarzystwo O.2 z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 września 2020 r. nr D00ś-WDŚ/Z00.420.6.2019.mko.52 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Przedmiotem wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarg Ogólnopolskiego Towarzystwa O.1 (dalej: "Stowarzyszenie O.1"), Stowarzyszenia E. we W. (dalej: "Stowarzyszenie E.") oraz Towarzystwa O.2 (dalej: "Stowarzyszenie o.2") była, wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa"), decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ", "organ II instancji") z 17 września 2020 r. Nr DOOŚ- WDŚ/ZOO.420.6.2019.mko.52, którą częściowo zmieniono decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ", "organ l instancji") z 5 grudnia 2018 r. nr WOOŚ.4211.1.2017.AZ.67 dotyczącą środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Droga wodna łącząca Zalew W. z Zatoką G. - lokalizacja N." (dalej: "Inwestycja").
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Dyrektor Urzędu Morskiego w G. (dalej: "Dyrektor", "Wnioskodawca", "Inwestor") wystąpił do RDOŚ z wnioskiem z 3 lipca 2017 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji. Powyższe wynikało z faktu zakwalifikowania Inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów § 2 ust. 1 pkt 33 i 34 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej: "Rozporządzenie"). Zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy ocenowej zwrócono się także o ustalenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wykonanie którego w przedmiotowej sprawie jest obligatoryjne. RDOŚ o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poinformował strony zawiadomieniem z 10 lipca 2017 r. oraz stosownie do art. 49 k.p.a., w związku z art. 74 ust. 3 ustawy ocenowej obwieszczeniem z 10 lipca 2017 r.
W toku prowadzonego postępowania do RDOŚ o dopuszczenie na prawach strony do udziału w toczącym się postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji zwrócił się m. in. Zarząd Stowarzyszenia O.1 oraz Prezes Stowarzyszenia E. Po zapoznaniu się z celami działania ww. organizacji, organ I instancji uznał, że ich udział na prawach strony w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony celami statutowymi, wobec czego dopuścił organizacje postanowieniami z 26 lipca 2017 r. (O.1) oraz 10 sierpnia 2017 r. (E.) do udziału na prawach strony.
Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku Inwestora oraz po zasięgnięciu opinii Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w E., Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w Gdyni, Dyrektora oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku, postanowieniem z 11 sierpnia 2017 r. ustalił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko dla inwestycji, w pełnym zakresie wymienionym w art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej, Określił także elementy wymagające szczegółowej analizy.
Wnioskodawca przy piśmie z 29 maja 2018 r. przedłożył RDOŚ raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, opracowany w maju 2018 r. przez F. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wraz z załącznikami, na które składały się poświadczone przez właściwy organ kopie map ewidencyjnych obejmujące teren, na którym będzie realizowana Inwestycja oraz przewidywany obszar, na który będzie ona oddziaływać; mapy ewidencyjne przedstawiające planowaną Inwestycję wraz z przewidywanym zasięgiem oddziaływania; wypisy z rejestru gruntów obejmujące ww. obszary.
RDOŚ postanowieniem z 4 czerwca 2018 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Inwestycji, a następnie - 6 czerwca 2018 r. - wystąpił do Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w E., Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w Gdyni, Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz GDOŚ - w zakresie dotyczącym części inwestycji przebiegającej przez rezerwat przyrody oraz wskazanie warunków jego realizacji w zakresie istnienia rozwiązań alternatywnych realizacji przedsięwzięcia oraz przewidywanych działań mających na celu kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze rezerwatu - o opinie w sprawie planowanej Inwestycji i wskazania warunków jej realizacji.
W dniu 3 lipca 2018 r. wpłynęły do RDOŚ pisma Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w E,, Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w Gdyni, w których wyrażono pozytywną opinię w sprawie planowanego przedsięwzięcia i wskazano warunki realizacji inwestycji. Również Dyrektor, postanowieniem z 9 lipca 2018 r. uzgodnił przedmiotową inwestycję oraz wskazał warunki jej realizacji. Pismem z 28 czerwca 2018 r, RDOŚ w Gdańsku wyraził swoją opinię w sprawie Inwestycji oraz określił warunki jej realizacji. GDOŚ postanowieniem z 10 września 2018 r. uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w związku z realizacją Inwestycji obejmującej przebudowę istniejącego toru wodnego na rzece E, poprzez pogłębienie i rozbudowę w wybranych miejscach, w granicach rezerwatu przyrody Zatoka E, oraz wskazał warunki jego realizacji.
Równolegle organ I instancji obwieszczeniami z 6 czerwca 2018 r. oraz 13 lipca 2018 r. podał do publicznej wiadomości informację o toczącym się postępowaniu i możliwości zapoznania się ze złożonym raportem o oddziaływaniu na środowisko, a także poinformował o planowanych konsultacjach społecznych w miejscu realizacji inwestycji.
Po analizie Raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z załącznikami oraz uwag i wniosków, złożonych w ramach udziału społeczeństwa, RDOŚ pismem z 2 sierpnia 2018 r. wezwał Inwestora do jego uzupełnienia - w terminie do 30 września 2018 r. - m.in. w zakresie: oddziaływania na awifaunę i obszar Natura 2000 Zalew W,, wpływu na zadrzewienia oraz chronione gatunki roślin, oddziaływania na faunę oraz siedliska przyrodnicze i obszar Natura 2000 Zalew W, i Mierzeja W,, oceny oddziaływania na poszczególne aspekty środowiskowe.
Aneks do Raportu został przedłożony przy piśmie z 28 września 2018 r., po czym organ I instancji ponownie zwrócił się do Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w E,, Państwowego Granicznego Inspektora Sanitarnego w Gdyni i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z prośbą o opinię w sprawie Inwestycji oraz do GDOŚ i Urzędu Morskiego w Gdyni z prośbą o uzgodnienie warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na powyższe:
- Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w E, oraz Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny w Gdyni podtrzymali swoje stanowisko wyrażone w opiniach sanitarnych z 26 czerwca 2018 r. i 21 czerwca 2018 r.;
- Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku pismem z 23 października 2018 r. zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie warunków jego realizacji;
- Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni postanowieniem z 31 października 2018 r uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji;
- GDOŚ postanowieniem z 7 listopada 2018 r. uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w związku z realizacją inwestycji liniowej celu publicznego, obejmującej przebudowę istniejącego toru wodnego na rzece E, poprzez pogłębienie i rozbudowę w wybranych miejscach, w graniach rezerwatu przyrody Zatoka El.
Natomiast w ramach przeprowadzonych, dwukrotnych konsultacji społecznych swoje uwagi i spostrzeżenia dotyczące planowanego przedsięwzięcia nadesłali:
1) Zarząd Województwa Pomorskiego przy pismach z 10 lipca 2018 r. oraz z 30 października 2018 r.;
2) Burmistrz K. przy piśmie z 11 lipca 2018 r.;
3) Stowarzyszenie E. przy piśmie z 12 lipca 2018 r., za pośrednictwem email z 3 listopada 2018 r. oraz Polski Klub E., Okręg [...] z siedzibą w G. przy piśmie z 12 lipca 2018 wraz z ekspertyzami - uwagami do Aneksu;
4) Stowarzyszenie O.2 przy piśmie z 12 lipca 2018 r.;
5) Biuro Projektów Ochrony Środowiska i Hydrotechnicznych z siedzibą w G.;
6) 10 osób fizycznych.
RDOŚ po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego w sprawie, zmierzając do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia poinformował 8 listopada 2018 r., że w przedmiotowej sprawie zgromadzony został materiał dowodowy, a stronom postępowania, zgodnie z art. 10 K.p.a., przysługuje prawo zapoznania się z aktami, wypowiedzenia się odnośnie do dotychczas zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji orzekającej co do istoty sprawy, w terminie do 27 listopada 2018 r.
Postanowieniami z 29 listopada 2018 r. RDOŚ dopuścił Stowarzyszenie O.2 i Ogród W. - oba z siedzibą w W. do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony.
Następnie 5 grudnia 2018 r. RDOŚ wydał decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla Inwestycji, zawierając w niej ustalenia wynikające z konsultacji z Państwową Inspekcją Sanitarną, Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz GDOŚ w zakresie dotyczącym rezerwatu przyrody Zatoka E.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Inwestycja ma polegać na budowie drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G. i obejmie następujące elementy:
1) budowę kanału żeglugowego przez Mierzeję W. łączącego Zalew W. z Zatoką G., w tym:
- budowę portu osłonowego od strony Zatoki G.,
- wylesienia na Mierzei W.,
- budowę kanału żeglugowego ze śluzą i konstrukcją zamknięć wraz ze stanowiskami oczekiwania od strony Zatoki G.j i Zalewu W. oraz oznakowaniem nawigacyjnym, budynkami technicznymi (wraz z instalacjami), parkingami, punktem widokowym, oznakowaniem nawigacyjnym,
- przełożenie i odtworzenie linii i instalacji elektrycznych i teletechnicznych,
- rozbiórkę istniejącego odcinka drogi wojewódzkiej [...] w granicach inwestycji wraz z budową nowego jej przebiegu, a także budową dróg dojazdowych do portu osłonowego, dróg wewnętrznych i dróg technicznych wzdłuż nabrzeża;
2) budowę toru wodnego na Zalewie W. - od kanału żeglugowego przez Mierzeję W. do Zatoki E. wraz z oznakowaniem nawigacyjnym;
3) budowę sztucznej wyspy - pola refulacyjnego na Zalewie W.;
4) modernizację wejścia do Portu Morskiego E. - na odcinku od Zalewu W. do mostu w N. oraz na odcinku od mostu w N. do punktu P1 (tj. do rejonu zrzutu z oczyszczalni ścieków w E.) wraz z przebudową sieci elektrycznych, teletechnicznych, przebudową obiektów hydrotechnicznych oraz niezbędnym oznakowaniem nawigacyjnym;
5) budowę nowego mostu na rzece E. w miejscowości N. wraz z odcinkiem drogi powiatowej nr [...] oraz infrastrukturą towarzyszącą.
Inwestycja w części obejmującej wody zlokalizowana jest w obszarze morskich wód wewnętrznych: Zatoki G., Zalewu W. oraz rzeki E. Częściowo znajduje się w granicach Portu Morskiego E. (granice obejmują tor wodny od istniejącego mostu pontonowego w N.). Lądowa część przedsięwzięcia obejmuje budowę kanału przez Mierzeję W. w rejonie miejscowości N. oraz tereny przylegające do rzeki E. na odcinku od ujścia do Zalewu W. do zrzutu z oczyszczalni ścieków w E. Obszar Mierzei W. oraz tereny sąsiadujące z Zatoką E. objęte są ochroną jako nadbrzeżny pas techniczny stanowiący strefę wzajemnego oddziaływania morza i lądu, jest to obszar przeznaczony do utrzymania brzegu w stanie zgodnym z wymogami bezpieczeństwa i ochrony środowiska. Teren na którym będzie zrealizowana inwestycja obejmuje łącznie około 524,5 ha gruntów i akwenów wodnych.
W ramach realizacji inwestycji projektuje się port osłonowy, w północnym skraju Mierzei oraz na wodach morskich Zatoki G., który będzie osłonięty dwoma falochronami: wschodnim (głównym) oraz zachodnim (ostroga). Kanał żeglugowy zlokalizowany zostanie na Mierzei w rejonie dawnej osady N. Oś kanału znajdować się będzie przy ok. 24 kilometrze brzegu od strony Zatoki G. oraz ok. 76,2 kilometrze brzegu od strony Zalewu W. Projektowany kanał żeglugowy charakteryzował się będzie długością ok. 1 350 m i maksymalną szerokością 120 m oraz głębokością 5 m. Długość kanału żeglugowego wraz ze stanowiskami oczekiwania (północnym i południowym) wynosić będzie ok. 1530 m. Kanał obudowany zostanie z obu stron nabrzeżami pionowościennymi zakończonymi oczepami o rzędnej do -2,5 m n.p.m. Wzdłuż obu brzegów kanału zostanie wykonany ciąg pieszo-jezdny o charakterze drogi technicznej, który podczas eksploatacji zapewni dojazd, obsługę i konserwację obiektów i urządzeń. Pomiędzy portem osłonowym na Zatoce G. a śluzą znajdować się będzie stanowisko oczekiwania w formie rozszerzonego kanału żeglugowego. Szerokość kanału w miejscu oczekiwania będzie wynosić ok. 120 m.
Główną częścią kanału żeglugowego będzie śluza, umożliwiająca żeglugę w warunkach zróżnicowanych stanów wody po obu stronach Mierzei W. Śluza ograniczy mieszanie się wód Zatoki G. i Zalewu. Charakteryzować się będzie minimalną długością użytkową komory ok. 210 m (całkowita długość śluzy wraz z wnękami wynosi ok. 270 m), szerokością ok. 25 m oraz rzędną komory +2,5 m n.p.m. i rzędną dna -6,5 m. Zamknięcia śluzy będą stanowić z obu stron tzw. głowy wyposażone w podwójne wrota przesuwane we wnęki (kieszenie). Śluza zostanie wyposażona w drabinki oraz pachoły cumownicze. Konstrukcja wychodząca na Zalew W. zostanie zabezpieczona narzutem kamiennym, zapewniającym ochronę jednostek oczekujących na śluzowanie, przed falowaniem i oddziaływaniem lodu. W miejscu budowy kanału żeglugowego nastąpi likwidacja fragmentu drogi wojewódzkiej nr [...]. Nad kanałem żeglugowym na Mierzei, po obu stronach śluzy, zostaną wybudowane dwa mosty obrotowe, o napędzie mechanicznym lub hydraulicznym, zapewniające ciągły ruch kołowy na drodze wojewódzkiej. Każdy z mostów charakteryzować się będzie długością ok. 65 m (między dylatacjami), szerokością ok. 17,5 m oraz wysokością ok. 3,6 m. Rozbudowa układu drogowego zakłada wybudowanie ok. 3,5 km nowych odcinków dróg, w tym czterech skrzyżowań, ciągów pieszych i ścieżek rowerowych. Na terenie planowanego przedsięwzięcia, w rejonie śluzy przewidziano realizację układu dróg wewnętrznych, na potrzeby obsługi i eksploatacji budynku bosmanatu/kapitanatu, nabrzeży, śluzy, maszynowni oraz kanału. Przebudowie ulegną również odcinki leśnych dróg gruntowych oraz drogi gminnej, której zarządcą jest Gmina S.
Po zachodniej stronie kanału, w bezpośrednim sąsiedztwie śluzy, zostaną zlokalizowane obiekty kubaturowe, tj. budynek bosmanatu/kapitanatu, obejmujący część magazynowo-techniczną oraz część biurowo-socjalną związaną z obsługą portu osłonowego i kanału żeglugowego, parkingi oraz dwa obiekty techniczne do obsługi mechanizmów bram śluzy i mostów drogowych. Po wschodniej stronie kanału znajdować się będzie punkt widokowy na wysokości ok. 10-17 m n.p.m. Przy punkcie widokowym zostanie zaprojektowany parking. Łączna powierzchnia parkingów na wschodnim i zachodnim brzegu kanału wyniesie ok. 1 640 m2 (ok. 76 miejsc postojowych). Realizacja przedmiotowej inwestycji obejmie również budowę nowego toru wodnego na Zalewie, który połączy kanał żeglugowy na Mierzei z rzeką E. o długości toru ok. 10,2 km, głębokości technicznej 5 m oraz szerokości toru w dnie 60- 120 m. Lokalizację sztucznej wyspy na Zalewie zaplanowano po wschodniej stronie planowanego przebiegu kanału żeglugowego, o podstawowej funkcji pola refulacyjnego do odkładu urobku z robót czerpalnych prowadzonych na akwenach Zalewu Wiślanego i rzeki Elbląg. W ramach planowanego przedsięwzięcia niezbędne jest również przebudowanie istniejącego toru wodnego na rzece Elbląg na odcinku o długości ok. 10,4 km. Tor wodny będzie funkcjonować jako jednokierunkowy z dwoma mijankami dla jednostek pływających (o szerokościach ok. 100-120 m). Nowa przeprawa mostowa przez rzekę E. (most obrotowy) została zaplanowana w miejscowości Nowakowo, w odległości ok. 650 m w kierunku południowym od istniejącego mostu pontonowego.
RDOŚ wskazał, że Inwestycja opracowana została dla 3 wariantów lokalizacji kanału: S., N. i P.
W oparciu o przeprowadzoną w Raporcie ocenę uznano, że wariant N. ma mniejsze oddziaływanie na wszystkie komponenty środowiska niż wariant S. Najistotniejsze różnice dotyczą wpływu na siedlisko priorytetowe 1150-1 oraz na ichtiofaunę, bowiem w wariancie S. oceniono znaczący negatywny wpływ natomiast w wariancie N. - umiarkowanie negatywny wpływ. W pozostałych przypadkach oddziaływania będą większe w wariancie S., jednak różnice nie są duże. Analizowano dwie lokalizacje sztucznej wyspy, w środkowej części Zalewu, na wysokości P. oraz w południowej części Zalewu na odcinku między T. a S. Ostatecznie wybrano lokalizację na wysokości miejscowości P. w odległości około 2, 5 km od brzegu Mierzei W. Organ poddał także analizie przebieg toru wodnego w trzech wariantach jego lokalizacji.
W treści uzasadnienia decyzji RDOŚ ustosunkował do nadesłanych ponad stu krytycznych uwag, zarzutów i spostrzeżeń dotyczących przekopu Mierzei W. oraz budowy drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G., dotyczących w dużej mierze zasadności inwestycji, wyboru wariantów realizacji, planowanych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia. Co do części z nich organ I instancji wskazał na ich ogólnikowy charakter. Część zarzutów dotyczących raportu o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko uznano za słuszne w zakresie występowania błędów, które jednak nie wpływały na ocenę merytoryczną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przez co pozwalał on RDOŚ na dokonanie właściwej oceny. Zaznaczono także, że Raport był uzupełniany, a informacje w nim zawarte znalazły przełożenie na konkretne rozstrzygnięcia zawarte w decyzji.
Od ww. decyzji odwołanie złożyły Województwo Pomorskie oraz Stowarzyszenia: O.1, O.2, Stowarzyszenie E. oraz Straż Ochrony Przyrody w Polsce.
GDOŚ po rozpoznaniu odwołań wydał wskazaną na wstępie decyzję z 17 września 2020 r., którą:
1. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ab inito uchylił punkty I, ll.A.3, II.A.12, II.A. 14, II. A.18, il.A.19, II.B.4, ll.B.18 (w części), II.B.23, II.B.38, II.B.39, ll.B.41, II.B.43.b, II.B.48, II.B.49, II.C, IV, V.B.3, V.B.9, V.C.4, V.C.6.c i V.C.10 i orzekł merytorycznie o zmianie ich treści;
2. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine uchylił punkty II.A.22, ll.A.24, II.B.32, II.B.33, II.B.47, 111.21, V.B.8, V.C.17, V.E.4, V.E.5.d oraz V.E.5.f i umorzył postępowanie;
3. w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji GDOŚ wskazał, że po dokonaniu weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (wraz z uzupełnieniami) uznał, że spełnia on wymogi wskazane w art. 66 ustawy ocenowej w stopniu umożliwiającym przeprowadzenie oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko oraz określenie środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Jednocześnie ocena prawidłowości i skuteczności istotnych warunków korzystania ze środowiska w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, wymagań dotyczących ochrony środowiska koniecznych do uwzględnienia w dokumentacji na dalszym etapie procesu inwestycyjnego oraz warunków mających na celu zapobieganie, ograniczanie i kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań przedsięwzięcia na środowisko doprowadziła organ II instancji do przekonania, że część decyzji RDOŚ wymaga zmiany.
Odnosząc się do zarzutów odwołań, GDOŚ przedstawił następujące stanowisko:
1. W kwestii zarzutu naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze ustawy ocenowej, przez brak ustosunkowania się i nieuwzględnienie w zaskarżonej decyzji ustaleń zawartych w Raporcie w zakresie zalecenia określonej kolejności prowadzenia prac przy realizacji kanału żeglugowego - w pierwszej kolejności zbudować śluzę, a dopiero po jej wykonaniu zrealizować sam kanał - organ II instancji wskazał, że decyzja RDOŚ tłumaczy powody takiej kolejności prac a organ odwoławczy stanowisko to podziela.
2. Brak jest podstaw do nałożenia obowiązku prowadzenia monitoringu emisji gazów i pyłów do powietrza, czego domaga się Województwo Pomorskie, albowiem realizacja Inwestycji nie wpłynie w sposób znacząco negatywny na stan powietrza, które krótkotrwałe i ograniczone czasowo o niskim stężeniu (nie przekroczy 1%).
3. Za słuszny uznano zarzut dotyczący pominięcia uwag i wniosków Stowarzyszenia TOP złożonych rzekomo po terminie wyznaczonym na ich składanie, jednakże naruszenie to nie miało finalnie wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na fakt, iż uwagi te w zasadniczej części stanowiły ponowienie uwag wniesionych przez Stowarzyszenie O.1, do których z kolei organ I instancji się odniósł w treści zaskarżonej decyzji.
4. W kwestii wnioskowanego przez Stowarzyszenie O.2 ustanowienia rezerwatu faunistycznego w granicach planowanej strefy ciszy, wraz z otuliną w pasie 3 km od linii brzegowej, wskazano, że decyzja RDOŚ zawierała wyjaśnienie dotyczące tej kwestii, z którego wynikało wprost, że działania związane z utworzeniem rezerwatu pozostają poza zakresem postępowania związanego z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto w decyzji określono warunki dotyczące działań zmierzające do wyeliminowania zagrożeń.
5. W kwestii działań związanych z ograniczeniem dogodnych siedlisk dla obcych gatunków ichtiofauny - babki byczej, GDOŚ wyjaśnił, że gatunek ten już jest szeroko rozpowszechniony w wodach przybrzeżnych Zatoki G., Zatoki P., Zalewu W., Zalewu S. i jeziorach przymorskich, a wynikająca z realizacji inwestycji skala ingerencji w strefę przybrzeżną Zatoki G. będzie miała nieznaczny wpływ na wzrost populacji ww. gatunku.
6. W kwestii monitoringu zajęcia skrzynek łęgowych dla ohara, GDOŚ wskazał, że brak jest podstaw do nakładania tego typu obowiązku na Inwestora.
7. W decyzji określona została liczba skrzynek, przybliżony obszar, w którym mają być zlokalizowane, oraz minimalna ilość budek łęgowych dla nietoperzy oraz określono zakres monitoringu porealizacyjnego w tej kwestii.
8. W kwestii oświetlenia toru wodnego na Zalewie W. i rzece E. oraz prowadzenia ruchu statków w porze nocnej, GDOŚ wskazał, że w decyzji organu I instancji opisano działania mające minimalizować oddziaływania związane z koniecznym oświetleniem kanału.
9. Uwzględnione zostały uwagi dotyczące okresów roku, w których z uwagi na migracje i okres tarła ryb występujących na obszarze Inwestycji, nie będzie można prowadzić prac czerpalnych i podczyszczeniowych.
10. Za bezzasadne uznano zarzuty Stowarzyszenia O.1 dotyczące braku uwzględnienia udziału społeczeństwa w toku postępowania. GDOŚ podniósł, że w decyzji organu I instancji zostały wskazane informacje o informowaniu społeczeństwa o toku postępowania - i jednocześnie zaznaczył, że odbywało się to w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez umieszczanie ogłoszeń na tablicach lub stronach Biuletynu Informacji Publicznej urzędów gmin - a także odniósł się w obszerny sposób do wniesionych uwag. Jednocześnie O.1 nie wskazał, które konkretnie wnioski i uwagi zostały pominięte.
11. W kwestii naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret pierwsze i drugie ustawy ocenowej GDOŚ wskazał, że Stowarzyszenie O.1 we wniesionym odwołaniu nie wskazało, do jakich konkretnie "wielu przypadków" zaleceń raportu nie ustosunkował się i nie uwzględnił ich organ pierwszej instancji, ani jakie to miało znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
12. Podobnie GDOŚ wskazał, że Stowarzyszenie O.1 nie wskazało, w jaki sposób RDOŚ pominął stanowisko RDOŚ w Gdańsku, będącego jednym z organów opiniujących. Jednocześnie organy państwowej inspekcji sanitarnej nie sformułowały żadnych warunków realizacji przedsięwzięcia w swoich opiniach, które można by wziąć pod uwagę w treści decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla przedsięwzięcia.
13. GDOŚ nie znalazł podstaw uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 77 ust. 1 pkt 2 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej poprzez brak ustalenia w sposób prawidłowy właściwości miejscowej dla "większościowego" organu specjalistycznego.
14. W odniesieniu do zarzutu Stowarzyszenia O.1 dotyczącego zalecenia wykonania nietrwałej kompensacji przyrodniczej, GDOŚ podniósł, że ograniczenie jej czasowo do roku 2026 r. wynikało z faktu utraty ważności w tym roku planu ochrony rezerwatu przyrody "Zatoka E.". Kolejne działania zmierzające do zachowania siedlisk łąkowych w dotychczasowym kształcie będą mogły być prowadzone w oparciu o zapisy aktu prawa miejscowego.
15. Zarzuty Stowarzyszenia O.1 oraz Województwa Pomorskiego dotyczące utworzenia pułapek ekologicznych dla zwierząt w związku z powstaniem bariery ekologicznej, nie znalazły w ocenie GDOŚ uzasadnienia, albowiem stwierdził on, że wskazane w decyzji organu I instancji działania dotyczące projektowania pochylni oraz mostu w sposób przyjazny dla przemieszczania się zwierząt są wystarczające dla zapewnienia ich bezpieczeństwa.
16. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 34 ustawy o ochronie przyrody poprzez wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla Inwestycji pomimo jej znacznego negatywnego wpływu na środowisko, GDOŚ wskazał, że co do zasady warunkiem zezwolenia na realizację przedsięwzięcia jest brak zagrożenia dla osiągnięcia celów ochrony obszaru Natura 2000. W jego ocenie, RDOŚ dokonał stosownej analizy i w treści decyzji szczegółowo opisał, jakie będą możliwe skutki Inwestycji dla środowiska, ostatecznie uznając, że nie będą one znacząco negatywne. Organ II instancji dokonał również samodzielnej oceny wpływu Inwestycji na siedlisko 1150 i zwrócił uwagę na znaczne zróżnicowanie tego wpływu w zależności od rodzaju prowadzonych prac oraz ich efektu - o ile bowiem utworzenie sztucznej wyspy będzie miało znaczący wpływ na środowisko, już zmiany planowanego toru wodnego nie będą wiązały się ze znaczną ingerencją. W wyniku budowy sztucznej wyspy dojdzie do likwidacji 0,6 % siedliska, przy czym zlokalizowana jest ona w ubogim i całkowicie pozbawionym roślinności oraz o skromnym składzie gatunkowym obszarze Zalewu. Likwidacja wskazanego procenta siedliska nie spowoduje zagrożenia dla integralności obszaru. Natomiast w przypadku budowy toru wodnego większość oddziaływań ma charakter lokalny, okresowy i odwracalny, zatem nic można w tej sytuacji mówić o utracie siedliska.
17. Ponadto GDOŚ wskazał, że przy ocenie wpływu Inwestycji wzięto pod uwagę prowadzony w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska GIOŚ w latach 2013- 2014 monitoring oceny stanu zachowania siedliska 1150-1. Z jego treści wynika, że stan zachowania tego siedliska został określony jako właściwy, ale zróżnicowany w zależności od konkretnego jego obszaru. Obszary znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej Inwestycji otrzymały ocenę niezadowalającą. W ocenie GDOŚ realizacja omawianego przedsięwzięcia nie wpłynie negatywnie na wskaźniki służące do ceny stanu siedliska przyrodniczego 1150. Natomiast wobec zidentyfikowanych zagrożeń dla zachowania właściwego stanu siedliska w projekcie planu ochrony obszaru przewidziano stosowne środki zaradcze.
18. GDOŚ uznał, że przeprowadzona ocena oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko w zakresie jego wpływu na obszary Natura 2000 wykazała, że na skutek niewielkiej skali oddziaływania planowanego przedsięwzięcia oraz w wyniku zaplanowanych działań minimalizujących Inwestycja nie wpłynie na pogorszenie parametrów siedliska 1150-1. Zaznaczył przy tym, że przy analizach dotyczących zakresu oddziaływania na obszary Natura 2000, które przesądzają o zaistnieniu przesłanek do zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody, konieczne jest wskazanie nie tylko samego negatywnego charakteru oddziaływań na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, ale przede wszystkim określenie, czy są one znaczące w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ocenowej. W przypadku rozpatrywanej Inwestycji nie stwierdzono znaczącego negatywnego wpływu.
19. Odnosząc się do zarzutów Województwa Pomorskiego dotyczących zachowania obszarów objętych programem Natura 2000, GDOŚ podkreślił, że w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia, a następnie na tej podstawie planuje się możliwości oraz sposób zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania na środowisko. Rozwiązania minimalizujące mogą ograniczać bądź wręcz wyeliminować negatywne oddziaływanie. Dodatkowo treść art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazując na negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu, lecz o oddziaływaniu znacząco negatywnym. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala będzie uznana za znaczącą, mimo zastosowania wszystkich możliwych działań minimalizujących ten wpływ. Jednocześnie Inwestor jest zobowiązany do wykonania środków łagodzących oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, a wykonanie to podlega monitoringowi. Dodatkowo wskazano, że w aneksie do raportu z września 2018 r. oraz uzupełnieniu raportu z kwietnia 2020 r., dokładnie wyjaśniono w odniesieniu do każdego z gatunków ptaków, jak również siedlisk przyrodniczych, jakie różnice pomiędzy Prognozą a raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zadecydowały o odmiennym charakterze zidentyfikowanego wpływu na środowisko. Dokładna ocena oddziaływania na populacje występujących na omawianym terenie ptaków lęgowych i migrujących, a także na zinwentaryzowane siedliska przyrodnicze, w oparciu o aktualne i znacznie bardziej dokładne dane, wykazała, że przy zastosowaniu nałożonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach działań minimalizujących utrzymany zostanie ich właściwy stan ochrony w obszarach Natura 2000 Zalew W. oraz Zalew W. i Mierzeja W., co wyklucza możliwość znaczącego negatywnego wpływu.
20. Za całkowicie niezasadny uznano zarzut braku oceny wariantów alternatywnych przedsięwzięcia, albowiem w treści decyzji organu I instancji zostały szczegółowo opisane zarówno warianty dla kanału żeglugowego, jak i dla lokalizacji sztucznej wyspy, z wytłumaczeniem powodów wyboru konkretnej lokalizacji. Odnosząc się do szeregu wniosków Stowarzyszenia TOP w zakresie uzupełnienia i zmiany treści decyzji, GDOŚ wskazał, że nie mógł ich uwzględnić, albowiem dotyczyły one kwestii uregulowanych przepisami prawa powszechnie obowiązującego (obowiązek lokalizacji i usunięcia przedmiotów takich jak broń, amunicja, pojazdy z obszaru prac pogłębieniowych, obowiązku instalacji obiektów "przystosowanych do takiego bezpiecznego tankowania"), brak było podstaw prawnych i faktycznych do wprowadzenia takich zmian (zakaz prowadzenia prac na rzece E. w porze nocnej, zakaz cumowania oraz poruszania się jednostek pływających przed rozpoczęciem prac nad budową sztucznej wyspy, nakazanie utworzenia rezerwatu przyrody), lub też w wyniku zmian w treści decyzji wprowadzonych przez sam organIIinstancji stały się one bezprzedmiotowe.
Finalnie GDOŚ stwierdził, że po rozpatrzeniu sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych, nie znalazł przesłanek uzasadniających uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto nie znalazł także podstaw do uchylenia decyzji RDOS w O. i orzeczenia o odmowie zgody na realizację przedsięwzięcia. Część zaskarżonej decyzji była niezgodna z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości podjętego rozstrzygnięcia, co uzasadniało jej uchylenie w tej części i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bądź, w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, uchylenie części decyzji i jego umorzenie. Pozostała część decyzji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowa, co uzasadnia pozostawienie tej części decyzji bez zmian.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skarg Stowarzyszenia O.1, Stowarzyszenia E. oraz Stowarzyszenia O.2, wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Stowarzyszeń O.1 oraz O2 podniesiono jednobrzmiące zarzuty wydania decyzji przez organ II instancji z naruszeniem:
- art. 77 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy ocenowej, poprzez wydanie decyzji w warunkach kwalifikujących postępowanie do wznowienia z uwagi na brak dokonania ponownych uzgodnień z właściwymi organami inspekcji sanitarnej oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w Gdyni w zakresie ustalonych przez organ odwoławczy w oparciu o uzupełniony 13 września 2019 r. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwarunkowań środowiskowych;
- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, art. 34 ust. 2 pkt. 4 ustawy o ochronie przyrody z powodu braku przeprowadzenia przez GDOŚ dowodu ze znanego temu organowi z urzędu dokumentu pn. "Prognoza oddziaływania na środowisko programu wieloletniego Budowa drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G." - sporządzonego na zlecenie Inwestora i z podsumowania tej Prognozy, z której wynika jednoznacznie iż omawiane przedsięwzięcie (także w wybranym do realizacji wariancie "N.") może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary sieci Natura 2000, w tym na siedliska występowania ptaków oraz priorytetowe siedliska przyrodnicze, chronione w obszarach: "Zalew W." (PLB 280010) oraz Zalew W. i Mierzeja W. (PLH 280007);
- sformułowanie w pkt. 19 zaskarżonej decyzji nowego brzmienia pkt. II.B.48 decyzji RDOŚ w taki sposób, że zmienione środowiskowe uwarunkowanie obciążone jest wskazaną w art. 156 par. 1 pkt. 5 k.p.a. kwalifikowaną wadą jej trwałej niewykonalności;
- art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku wskazania w uzasadnieniu decyzji, jakie składowe przedsięwzięcia zostały już zrealizowane w całości, celem umorzenia środowiskowych uwarunkowań wyłącznie ich dotyczących jako bezprzedmiotowych;
- art. 82 ust. 1c ustawy ocenowej i art. 362 p.o.ś. poprzez błędne ustalenie, iż brak jest trybu prawnego, w jakim RDOŚ mógłby żądać od inwestora zrealizowania zaleceń wynikających z wyników analizy porealizacyjnej dotyczącej funkcjonowania omawianej inwestycji, w szczególności gdyby wyniknęła konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska. Podkreślono znaczenie art. 362 p.o.ś., zgodnie z którym RDOŚ w O. jest organem właściwym dla wydania decyzji w sprawie zmiany zasad ograniczeń w użytkowaniu rybackim i/lub rekreacyjnym Zalewu.
- § 2 ust. 1 pkt. 34 Rozporządzenia, ponieważ nie wyjaśniono, dlaczego istotna część składowa omawianego przedsięwzięcia - Porty lub przystanie morskie, w tym infrastruktura portowa służąca do załadunku i rozładunku (...) do obsługi statków o nośności większej niż 1350 ton - kwalifikująca go do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, została pominięta przez GDOŚ;
- art. 105 § 1 k.p.a., gdyż utrzymano w mocy niektóre środowiskowe uwarunkowania ustalone przez RDOŚ, będące bezprzedmiotowymi, gdyż zakończono fazę realizacji tych części składowych przedsięwzięcia, których one wyłącznie dotyczyły;
- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny ustalony w sprawie wymagał rozległego postępowania wyjaśniającego;
- art. 15 k.p.a., ponieważ znaczny zakres reformacji dokonanej przez GDOŚ, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na rozpatrzeniu uzupełnionego 13 września 2019 r. raportu oraz wyjaśnień uzyskanych od inwestora narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w okolicznościach gdy w omawianej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 136 § 2 i 3 k.p.a.;
Jednocześnie decyzji I instancji Stowarzyszenia zarzuciły naruszenie:
- art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. w związku z art. 82 ust. 1 pkt. 1 lit. "a" ustawy ocenowej z uwagi na ułomne określenie rodzaju przedsięwzięcia oraz dokładnego miejsca jego realizacji, co potwierdził w swoich ustaleniach także GDOŚ;
- art. 105 § 1 k.p.a. z powodu, iż dotyczą one zrealizowanych już w dacie wydania decyzji ostatecznej autonomicznych części składowych omawianego przedsięwzięcia;
- art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dopuszczenie Stowarzyszenia "Ogród W." do udziału na prawach strony w postępowaniu w oparciu o zgłoszenie chęci takiego udziału wymienionej organizacji ekologicznej, zawierające brak formalny, uniemożliwiający rozpatrzenie tego podania;
- art. 35 ustawy ocenowej w zw. z art. 57§ 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji po przeprowadzeniu udziału społeczeństwa z brakiem rozpatrzenia uwag i wniosków nadesłanych przez w sprawie tego udziału przez O.1 na skutek błędnego zastosowania przez RDOŚ przepisu, co miało istotny wpływ na wadliwość tej decyzji.
Stowarzyszenia wniosły o uchylenie w całości decyzji GDOŚ oraz decyzji organu I instancji, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci podsumowania "Prognozy oddziaływania na środowisko programu wieloletniego Budowa drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G.". Stowarzyszenie TOP ponadto wniosło o połączenie spraw ze skarg na decyzję z 17 września 2020 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skarg podkreślono, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do interdyscyplinarnego opracowania dotyczącego wprost omawianego przedsięwzięcia, sporządzonego w styczniu 2015 r. na zlecenie Inwestora, z którego wynikało, że realizacja Inwestycji niezależnie od wariantu znacząco pogorszy stan siedlisk przyrodniczych znajdujących się na obszarze objętym oddziaływaniem. W ocenie skarżących Stowarzyszeń, GDOŚ i RDOŚ, opierając się na wnioskach z raportu oddziaływania i przyjętych środkach zaradczych forsują tezę, zgodnie z którą realizacja omawianego przedsięwzięcia nie będzie skutkować znaczącym i negatywnym wpływem na obszary sieci Natura 2000 - obszar specjalnej ochrony ptaków "Zalew W." oraz specjalny obszar ochrony siedlisk przyrodniczych "Zalew W. i Mierzeja W.".
Za obarczony wadą trwałej niewykonalności a tym samym wadą nieważności, uznano pkt 19 zaskarżonej decyzji, gdzie rozszerzono obowiązek udzielenia pomocy weterynaryjnej w razie wystąpienia "zarazy oliwnej" na wszystkie zwierzęta.
Podniesiono zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak aktualności decyzji, związany z faktem realizowania na podstawie decyzji Wojewody Pomorskiegoozezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej, w związku z nadanym rygorem wykonalności dla decyzji RDOŚ. W ocenie skarżącego, część zaskarżonej decyzji jest w takich warunkach nieaktualna i bezprzedmiotowa.
W skardze Stowarzyszenia E. podniesiono zarzuty naruszenia:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności poprzez całkowite pominięcie pisma przewodniego Stowarzyszenia E. z 29 marca 2019 r. będącego uzupełnieniem odwołania z 2 stycznia 2019r., w którym wnosiło ono o przeprowadzenie dowodu z dwóch ekspertyz naukowych, których nie uwzględniono w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, tj. opinii dr inż. S.B. pt. "Zagrożenia dla lęgowych ptaków powodowane przez ruch statków i wytwarzanych przez nie fal u kontekście planowanego przedsięwzięcia pn. Droga Wodna łącząca Zalew W. z Zatoką G. - lokalizacja N." oraz opinii dr I.P. pt. "Potencjalne oddziaływanie inwestycji "Przekop Mierzei W." na bałtyckie populacje ssaków morskich foki szarej Halichoerusgrypus i morświna Phocoenaphocoena występujących w Zatoce G. i na jej wybrzeżach"; we wskazanym piśmie Stowarzyszenie podniosło także dodatkowe zarzuty na potwierdzenie tezy, że decyzja RDOŚ została wydana w oparciu o niekompletny materiał dowodowy i błędnie przeprowadzoną procedurę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko;
- art. 15 k.p.a, w zw. z art. 136 §1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji tj. brak dokonania dwukrotnej analizy i oceny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy przy jednoczesnej okoliczności, że decyzja RDOŚ wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co winno było doprowadzić do uchylenia wadliwej decyzji RDOŚ i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;
- art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt. 3 ustawy ocenowej poprzez brak spełnienia przez wniosek Inwestora obligatoryjnych elementów i zaniechanie załączenia poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przezwnioskodawcę. Powinno to skutkować wezwaniem przez organ prowadzący postępowanie Inwestora do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, zaś w konsekwencji niezadośćuczynienia temu obowiązkowi pozostawieniem podania bez rozpoznania;
- art, 81 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez udzielenie zgody na realizację przedsięwzięcia pomimo istnienia przesłanki do odmowy wydania takiej decyzji. Zarówno RDOŚ jak i GDOŚ w trakcie prowadzonej procedury oceny oddziaływania na środowisko jako punkt wyjścia i kryterium oceny powinni byli przyjąć zasadę ostrożności, która zarówno w prawie unijnym (art. 191 TFUE, art. 6 ust 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, dalej: "Dyrektywa 92/43") jak i krajowym (art. 6 ust. 2 p.o.ś.) odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Na podstawie całości zebranego materiału dowodowego nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe 1150-1, zatem Inwestor powinien zostać wezwany do wykazania, że zachodzą przesłanki określone w art. 34 ust. 2 u.o.p.;
- art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej z uwagi na brak posiadania przez Raport wszystkich wymaganych ustawowo przymiotów, a przy tym brak spójności i wzajemną sprzeczność Raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z Aneksem, do którego Inwestor przedłożył na przestrzeni 2 lat liczne pisma będące jego uzupełnieniem, co sprawia - w szczególności z uwagi na brak jednolitej wersji tego dokumentu prywatnego - że nie zawiera informacji umożliwiających analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej, co decyduje o niespełnieniu obligatoryjnych przesłanek wskazanych w ustawie, wobec czego nie powinna była zostać wydana pozytywna decyzjaośrodowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji w całości, a także w oparciu o art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanej opinii na okoliczność istnienia możliwego znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na przedmiotowy obszar Natura 2000.
W odpowiedzi na skargi GDOŚ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wskazując na bezzasadność kolejnych zarzutów skargi.
Postanowieniem z 19 maja 2021 r. skargi Stowarzyszenia O1, Stowarzyszenia E. oraz Stowarzyszenia O2 zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą sprawy niniejszej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2630/20 oddalił wniesione skargi w całości.
Na wstępie uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: "Droga wodna łącząca Zalew W. z Zatoką G. - lokalizacja N.". Przedmiotowa inwestycja jest realizowana na podstawie ustawy z dnia 24 lutego 2017 r. o inwestycjach w zakresie budowy drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 1073 z późn. zm., dalej "specustawa"). Zgodnie z art. 17 ust.1 specustawy z zastrzeżeniem jej przepisów, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej następuje zgodnie z przepisami ustawy ocenowej. W myśl art. 17 ust. 2 i 3 specustawy decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, a dla obszaru inwestycji w zakresie infrastruktury dostępowej zlokalizowanego w obszarze właściwości Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje po zasięgnięciu opinii tego dyrektora.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji odniósł się w pierwszym rzędzie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 34 ust 2 ustawy o ochronie przyrody. W przypadku skargi Stowarzyszenia E. zarzut ten jest powiązany z art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej i art. 6 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Skarżącego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do odmowy wydania zgody realizację przedsięwzięcia, gdyż organy obu instancji w trakcie prowadzonej procedury oceny oddziaływania na środowisko jako punkt wyjścia i kryterium oceny powinni byli przyjąć zasadę ostrożności, która zarówno wprawie unijnym jak i krajowym odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. W ocenie Skarżącego na podstawie całości zebranego materiału dowodowego nie można wykluczyć znacząco negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe *1150-1, stąd Inwestor powinien zostać wezwany do wykazania, że zachodzą przesłanki określone w art. 34 ust. 2 u.o.p. W przypadku skarżących Stowarzyszeń O.1 oraz O.2 zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 u.o.p. powiązany był z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody tej ustawy. Skarżący wskazywali, że w znanym GDOŚ z urzędu dokumencie pn. "Prognoza oddziaływania na środowisko programu wieloletniego Budowa drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G." - sporządzonym na zlecenie Inwestora, wynika jednoznacznie, że omawiane przedsięwzięcie (także w wybranym do realizacji wariancie "N.") może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary sieci Natura 2000, w tym na siedliska występowania ptaków oraz priorytetowe siedliska przyrodnicze, chronione w obszarach: "Zalew W." (PLB 280010) oraz Zalew Wi. i Mierzeja W. (PLH 280007). Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.o.p. zabrania się, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub 2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub 3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Sytuacje, w których dopuszczalne są odstępstwa od zakazów obowiązujących a obszarach Natura 2000 określone zostały w art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 34 ust. 1 tej ustawy jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.o.p. w przypadku gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego;3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Przepisy te stanowią implementację art. 6 ust 3 i 4 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. U. UE. L. z 1992 r. Nr 206, str. 7 z późn. zm., dalej "dyrektywy siedliskowej"). Z tego względu kluczowe w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy zamierzone przedsięwzięcie należało zaklasyfikować jako oddziałujące znaczące negatywnie na cel obszaru Natura 2000, które zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 3 ust. 1 pkt. 17 ustawy ocenowej , a przez które rozumie się oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Sąd I instancji podkreślił, że na przedsięwzięcie składa się całość działań Inwestora - zarówno działania główne, zmierzające do zrealizowania celu przedsięwzięcia, jak i działania minimalizujące. Dopiero wówczas, kiedy działania minimalizujące nie są w stanie zniwelować negatywnego oddziaływania do poziomu poniżej znaczącego, pojawia się konieczność podjęcia działań kompensujących ujętych w art. 35 u.o.p. Kwestia tego, czy dane działania minimalizujące są w stanie zniwelować efekt negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 do poziomu, który nie jest znaczący, jest już kwestią wiedzy specjalistycznej. Służy temu specjalny środek dowodowy jakim jest raport oddziaływania na środowisko, ewentualne opinie biegłych oraz prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie oddziaływania przez organ administracyjny wyspecjalizowany w dziedzinie ochrony środowiska, łączący wiedzę z zakresu prawa z wiedzą ekspercką z dziedziny ochrony przyrody. Tylko w toku takiego postępowania administracyjnego ocenić można, czy dane przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziałuje na środowisko. Należy się przy tym kierować także zasadą ostrożności, która odgrywa kluczową rolę w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Zasada ta, unormowana w art, 6 ust. 2 P.o.ś. i stanowi, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Norma ta jest realizacją zawartej w art. 191 ust. 2 TFUE polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. Wskazano w nim, że polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasada ostrożności nie oznacza jednak bezwzględnego zakazu podejmowania wszystkich inwestycji, które wiążą się z ingerencją w środowisko naturalne, lecz nakazuje odpowiednie rozpoznanie ryzyka dla środowiska w celu zezwolenia na realizację przedsięwzięć, które zgodnie z prawem są dopuszczalne (nieznaczące negatywne oddziaływanie albo znaczące negatywne oddziaływanie w szczególnych warunkach, w przypadku obszarów Natura 2000 określonych w art. 34 u.o.p.).
W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, ocena potencjalnych skutków, jakie wywołać może przedmiotowa inwestycja, została szczegółowo i wnikliwie przeanalizowana, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji. W oparciu o powyższą analizę zasadnie GDOŚ uznał, że przedmiotowa inwestycja przy zastosowaniu wskazanych w decyzji środków minimalizujących nie wywoła znacząco negatywnych skutków dla obszaru Natura 2000. Swoje wnioski organ oparł w szczególności na raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który ma zasadnicze znaczenie w sprawie, w której inwestor występuje o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji określił raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako dokument, którego prawidłowe sporządzenie wymaga od jego autora określonej wiedzy fachowej i który w efekcie obejmuje tzw. wiadomości specjalne. Z uwagi na jego kompleksowość, fachowość i centralne miejsce w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - przypisuje się mu szczególną moc dowodową (por. wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13, CBOSA). Ze względu właśnie na specjalistyczny charakter raportu uznaje się, że sąd nie może samodzielnie dokonywać jego oceny merytorycznej, ponieważ wymaga to wiedzy fachowej, której sędziowie nie posiadają i nie mogą się nią posługiwać. Ocena sądowa raportu dotyczyć może tylko tego, czy raport jest kompletny i spójny, czy spełnia wymagania ustawowe i czy organ dokonał tej oceny w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 639/13 i 28 sierpnia 2014 r., II OSK 495/13; CBOSA). Z tego też względu Sąd I instancji stwierdził, iż nie może w przedmiotowej sprawie oceniać, czy przyjęte w decyzji, w ślad za Raportem, działania minimalizujące rzeczywiście wywołają pozytywne skutek tzn. zniwelują zagrożenie powstania znacznej szkody dla obszaru Natura 2000, gdyż jest to kwestia wiadomości specjalnych. Dotyczy to zarówno celowości danego zabiegu czy metody jako środka minimalizującego, jak i jego skuteczności. Takimi wiadomościami dysponuje osoba sporządzająca raport, biegli z danej dziedziny oraz same organy ochrony środowiska (RDOŚ i GDOŚ). Dotyczy to w szczególności kwestionowanego przez Skarżącego przeniesienia szuwaru. GDOŚ wskazał jako działanie minimalizujące przeniesienie szuwaru w miejsca naturalnego ubytków szuwaru, które to działanie określił jako wysoce skuteczne, opierając się przy tym nie tylko na raporcie, aneksie do raportu i kolejnych uzupełnieniach do raportu, ale podpierając literaturą fachową. GDOŚ ocenił, że przeniesienie usuwanych w wyniku realizacji przedsięwzięcia szuwarów korzystnie wpłynie na siedliska ptaków oraz ryb, przez zapewnienie im dodatkowych miejsc żerowania, schronienia i tarła. GDOŚ odniósł się także do zastrzeżeń Skarżącego, wyrażanych nie tylko w skardze, ale wcześniej w odwołaniu, wskazujących na niską skuteczność powyższego zabiegu minimalizującego (przeniesienia szuwaru w inne miejsce w obrębie siedliska), argumentując, że nie można zakładać, że jednorazowa próba, podjęta tylko na jednym wybranym stanowisku, która nie dała spodziewanego efektu, przesądza o braku celowości i wykonalności opisanego działania. GDOŚ wyjaśnił przyczyny braku powodzenia podjętej próby przesadzenia około 0,3 ha szuwarów, z planowanych 3,16 ha, w granicach Zalewu W. i wskazał na środki, które mają zapewnić powodzenie tego przedsięwzięcia (nadzór botanika, wzięcie pod uwagę indywidualnych uwarunkowań konkretnych stanowisk, wydłużenie okresu, kiedy należy dokonać przesądzeń). GDOŚ jednocześnie ocenił, że usuwanie szuwaru w granicach Zalewu W. nie spowoduje pogorszenia właściwego stanu ochrony siedliska *1150-1. Przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia w tym zakresie wykazała, że zasięg siedliska i powierzchnia w obrębie tego zasięgu pozostaną bez istotnych zmian, jak również struktura i funkcje specyficzne dla siedliska *1150-1 zostaną zachowane.
Dalej Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących w zaskarżonej decyzji w sposób należyty i trafny dokonano oceny wpływu przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe *1150 Laguny przybrzeżne (podtyp 1150-1 Zalewy), a w szczególności realizacja i eksploatacja jednego z elementów przedsięwzięcia, tj. sztucznej wyspy na Zalewie Wiślanym oraz toru wodnego przez Zalew W. i rzekę E. Kwestia ta została szczegółowo przeanalizowana przez GDOŚ, podobnie jak kwestia oddziaływania na siedlisko priorytetowe *2130 Nadmorskie wydmy szare. Wszystkie możliwe wpływy na powyższe siedliska zostały zidentyfikowane i starannie ocenione przez organy ochrony środowiska. GDOŚ uzasadniając swoją ocenę podkreślił, że kryterium powierzchni, na które oddziałuje przedsięwzięcie, jest tylko jednym z kilku kryteriów, które bierze się pod uwagę oceniając wpływ na siedlisko, gdyż należy wziąć pod uwagę zmianę potencjału i funkcji siedliska oraz zmianę natężenia stresora. Nieodwracalną utratą siedliska wiąże się tylko z budową sztucznej wyspy (likwidacja 0,6% siedliska). Organ zaznaczył jednocześnie, że miejsce, gdzie będzie zlokalizowana wyspa (śródzalewie) jest ubogie i całkowicie pozbawione roślinności ze względu na brak dostępu światła, a skład gatunkowy makrozoobentosu jest skromny i dominuje tu gatunek obcy z Zatoki Meksykańskiej. GDOŚ podkreślił, że likwidacja wskazanego 0,6% siedliska nie spowoduje zagrożenia dla integralności obszaru, gdyż zasięg siedliska i powierzchnia w obrębie tego zasięgu pozostaną bez istotnych zmian, stan ochrony podstawowych gatunków charakterystycznych dla tego siedliska jest właściwy, a struktura i funkcje specyficzne dla omawianego siedliska pozostaną bez zmian. GDOŚ wskazał również, że budowa sztucznej wyspy spowoduje utworzenie około 5 km strefy liroralu w miejscu ubogiego obecnie dna, która będzie pełniła usługi ekosystemowi podobne do strefy przybrzeżnej, tworząc siedliska dla ryb i ptaków i zwiększając powierzchnię szuwaru w skali Zalewu W. w granicach brzegów wyspy. Podkreślono także, że wahania zasięgu roślinności szuwarowej na Zalewie W. są zjawiskiem obserwowanym od lat i trudno jednoznacznie ocenić co wpływa na zmiany zasięgu szuwaru. Natomiast w przypadku budowy toru wodnego większość oddziaływań ma charakter lokalny, okresowy i odwracalny, zatem nie można w tej sytuacji mówić o utracie siedliska. GDOŚ argumentował, że utrzymywanie torów wodnych jest działaniem powszechnym na Zalewie W., a przez wykonywanie robót czerpalnych w tzw. kurtynach jest zasięgiem ograniczone do granic toru wodnego. Budowa toru wodnego na przeważającej długości polega na pogłębieniu mulistego, pozbawionego roślinności dna, w którym stwierdzono ubogi skład gatunkowy makrozoobentosu i nic stwierdzono tarlisk ani siedlisk lęgowych. Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy zasadnie podniósł, że jedynie przekształcenie strefy brzegowej i usunięcie roślinności z toru wodnego ma charakter długotrwały i trudno odwracalny, jednak dotyczy to niewielkiej powierzchni siedliska, nie stwierdzono w tym miejscu cennych tarlisk ani dużego zagęszczenia siedlisk lęgowych. Tory wodne istnieją na Zalewie W. od czasów historycznych, a tor wodny na rzece E. w ujściowym odcinku rzeki jest użytkowani i regularnie podczyszczam (co około 2 lata). Budowa toru, łączącego kanał żeglugowy z ujściowym odcinkiem rzeki Elbląg, spowoduje likwidację istniejącego obecnie toru wodnego na Zalewie Wiślanym, prowadzącego od drogi wodnej E70 do granicy Zatoki Elbląskiej. Powyższa ocena nie jest, w ocenie Sądu I instancji, arbitralna, ale oparta na szerokim materiale dowodowym, szczegółowo uzasadniona, dokonana poprzez pryzmat przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ocenowej.
Sąd I instancji podkreślił, że GDOŚ szczegółowo odniósł się do wszystkich przedkładanych ekspertyz, wielokrotnie wzywał również inwestora do uzupełniania raportu, szczegółowo przenalizował zbierane do raportu dane o poszczególnych gatunkach zwierząt i roślin, warunkach hydrologicznych czy geologicznych. W ocenie Sądu I instancji skarżący natomiast nie przedstawił ekspertyzy, która podważałaby wnioski wyciągnięte przez organ ze zgromadzonego materiału dowodowego. Z tego względu zarzut naruszenia art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej w zw. z art. 34 ust. 2 u.o.p. w zw. z art 6 ust. 1 i 2 P.o.ś. jest niezasadny.
Nie doszło również zdaniem Sądu I instancji do naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez zaniechanie, przy podejmowaniu decyzji o zezwoleniu na przedsięwzięcie, oparcia się na dokumencie pn. "Prognoza oddziaływania na środowisko programu wieloletniego Budowa drogi wodnej łączącej Zalew W. z Zatoką G.". Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem przygotowywanym na potrzeby strategicznej oceny (art. 51 - 53 ustawy ocenowej). Następnie na etapie realizacji przedsięwzięcia, powinno dojść do weryfikacji informacji znajdujących się w prognozie i ich uszczegółowienia w celu precyzyjnej oceny ryzyka określnego przedsięwzięcia dla środowiska. W przedmiotowej sprawie do takiej weryfikacji doszło. Zarówno sam Inwestor w raporcie oddziaływania na środowisko, jak i organy administracji wielokrotnie przywoływały zapisy prognozy - celem dokładnego wyjaśnienia różnic pomiędzy zapisami prognozy i raportu oddziaływania na środowisko. Dane zawarte w prognozie są punktem wyjścia, które muszą zostać zweryfikowane w toku postępowania ocenowego, lecz sam w sobie nie stanowi podstawy, na której opierać się winien organ ochrony środowiska. W przedmiotowej sprawie informacje znajdujące się w prognozie nie zostały zignorowane, lecz przeciwnie - były przedmiotem szczegółowej analizy organów administracyjnych, które konfrontowały je z Raportem oddziaływania na środowisko (zgodnie z art. 66 ust. 7 ustawy ocenowej). Z tego względu zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a., art. 84 § 1 k.p.a. i art. 33 ust.1, art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody był niezasadny.
Nietrafny okazał się również, zdaniem Sądu I instancji, zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej. Skarżący Stowarzyszenie E. wskazywał, że raport nie posiada wszystkich wymaganych ustawowo przymiotów, a nadto podkreślał brak spójności i wzajemną sprzeczność raportu o oddziaływaniu na środowisko wraz z aneksem, do którego Inwestor przedłożył na przestrzeni 2 lat liczne pisma będące jego uzupełnieniem, co sprawia - w szczególności z uwagi na brak jednolitej wersji tego dokumentu prywatnego - nie zawiera informacji umożliwiających analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy ocenowej. Zdaniem Sądu I instancji żadna norma prawna nie przewiduje obowiązku przedkładania ujednoliconej wersji Raportu oddziaływania na środowisko. Raport był zmieniony i uaktualniony w toku postępowania, ale nie znaczy to, że zawiera sprzeczności, a także że nie może ustalić zakresu dokonanych zmian. Skarżący nie wskazał, jakich obligatoryjnych elementów nie zawiera raport, a Sąd I instancji nie dostrzegł takich braków z urzędu.
Nietrafny okazał się także zdaniem Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy ocenowej. Skarżące Stowarzyszenia O.2 i O.1 upatrywały naruszenia tych przepisów poprzez wydanie decyzji w warunkach kwalifikujących postępowanie do wznowienia z uwagi na brak dokonania ponownych uzgodnień z właściwymi organami inspekcji sanitarnej oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w Gdyni w zakresie ustalonych przez organ odwoławczy w oparciu o uzupełniony 13 września 2019 r. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko uwarunkowań środowiskowych (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a w zw. z art. 77 ust.1 pkt 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 106 § 1 k.p.a). Trafnie GDOŚ wskazał że uzupełnienie raportu na etapie postępowania odwoławczego nie wiązało się ze zmianą lokalizacji inwestycji, zmianą parametrów technicznych i technologicznych, ani zmianą dotyczącą zasięgu oddziaływania, a dotyczyło jedynie informacji w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia i jego lokalizacji (podanie numerów ewidencyjnych działek) oraz kwestii przyrodniczych. Kwestie te leżały poza kompetencjami Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz organów administracji morskiej. Z uwagi na powyższe okoliczności GDOŚ nie występując ponownie o opinię z właściwymi organami inspekcji sanitarnej oraz Dyrektorem Urzędu Morskiego w Gdyni nie naruszył art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.
Nietrafny jest również zarzut dotyczący nieważności pkt. 19 zaskarżonej decyzji poprzez nadanie nowego brzmienia pkt. II.B.48 decyzji RDOŚ. Skarżące Stowarzyszenia TOP i OTOP wskazywały, że nowe brzemiennie tego punktu decyzji pierwszoinstancyjnej jest niewykonalne, co skutkuje jego nieważnością w myśl art. 156 par. 1 pkt. 5 k.p.a. W punkcie 19 decyzji GDOŚ uchylił pkt Il.B.48 decyzji organu I instancji i nadał mu brzmienie; "W sytuacji przypadkowego zranienia zwierząt podczas prac związanych z realizacją inwestycji lub wystąpienia "zarazy oliwnej" zapewnić odpowiednią pomoc weterynaryjną." Z powyższego, nowego brzemienia pkt II. B. 48 decyzji wynika w ocenie skarżących konieczność zapewnienia pomocy wszystkim zwierzętom, także mikroskopijnym bezkręgowcom, co jest w ocenie skarżących niewykonalne. Wbrew twierdzeniom skarżących w przedmiotowym zapisie nie chodzi o jakąkolwiek pomoc weterynaryjną dla wszystkich zwierząt, lecz konieczność zapewnienia odpowiedniej pomocy weterynaryjnej w określonych sytuacjach - zranienie zwierząt podczas prac związanych z realizacją inwestycji lub wystąpienia "zarazy oliwnej". Sformułowanie "odpowiednia pomoc weterynaryjna" należy rozumieć w ocenie Sądu I instancji podobnie jak organ II instancji - adekwatna do sytuacji, dostosowana - także - do konkretnych gatunków zwierząt . Obowiązek nałożony na Inwestora jest możliwy do wykonania zarówno z prawnego, jak i technicznego punktu widzenia, stąd zarzut nieważności jest chybiony.
W ocenie Sądu I instancji nietrafny był również zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 3 k.p.a. Skarżący upatrywali naruszenia tego przepisu w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało wskazane, jakie składowe przedsięwzięcia zostały już zrealizowane w całości, co z kolei skutkować miałoby koniecznością umorzenia środowiskowych uwarunkowań wyłącznie ich dotyczących jako bezprzedmiotowych. Zarzut ten Sąd I instancji omówił łącznie z zarzutem naruszenia art. 105 ust. 1 k.p.a, który polegać ma na tym, że organ II instancji błędnie utrzymał w mocy niektóre środowiskowe uwarunkowania ustalone przez RDOŚ w O., pomimo że zakończono już fazę realizacji tych części składowych przedsięwzięcia, których one wyłącznie dotyczyły. Stanowisko skarżących zdaniem sądu nie jest trafne. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 71 ust.1ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Postępowanie toczące się w przedmiocie jej wydania dotyczy planowanego dopiero przedsięwzięcia i sprowadza się do ustalenia czy inwestycja w kształcie opisanym przez inwestora we wniosku zagraża środowisku oraz czy spełnia wymagania i parametry w zakresie ochrony środowiska (por, wyroki NSA z 22 kwietnia 2010 r" II OSK 696/09 i 30 czerwca 2010 r., II OSK 988/09, CBOSA). Stąd nie ma podstaw do zamieszczania w decyzji drugoinstancyjnej informacji, na temat tego, jakie składowe przedsięwzięcia zostały już zrealizowane. W postępowaniu odwoławczym organ ochrony środowiska nie bada, czy jakaś część przedsięwzięcia została już zrealizowana. Nie jest również władny, aby umorzyć w tym zakresie postępowanie administracyjne. Zadaniem GDOŚ było wydanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a zatem decyzji ukierunkowanej na przyszłość, zezwalającej na realizację planowanego przedsięwzięciaiokreślającej jego warunki albo też odmawiającej wyrażenia na nie zgody.
Sąd I instancji uznał także za chybiony zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a w zw. z art. 82 ust. 1c ustawy ocenowej i art. 362 p.o.ś. Zgodnie z tym pierwszym przepisem jeżeli z wyników analizy porealizacyjnej lub monitoringu wynika konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska, wszczyna się postępowanie, o którym mowa w art. 362 lub art. 363 p.o.ś. Postępowanie wszczyna się również na wniosek organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Natomiast art. 362 p.o.ś. wyposaża organ ochrony środowiska w kompetencje do nałożenia określonych w tym przepisie obowiązków w sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko.
W ocenie Sądu I instancji niezasadny był również zarzut sformułowany przez skarżącego Stowarzyszenie E. dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Skarżący wskazywał w szczególności na pominięcie pisma przewodniego Stowarzyszenia z dnia 29 marca 2019 r. będącego uzupełnieniem odwołania z dnia 2 stycznia 2019 r., w którym Stowarzyszenie wnosiło o przeprowadzenie dowodu z dwóch ekspertyz naukowych, których w jego ocenie nie uwzględniono w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, tj. opinii dr inż. S.B. pt. "Zagrożenia dla lęgowych ptaków spowodowane przez ruch statków i wytwarzanych przez nie fal w kontekście planowanego przedsięwzięcia pn. "Droga Wodna łącząca Zalew W. z Zatoką G. - lokalizacja N." oraz opinii dr I.P. pt. "Potencjalne oddziaływanie inwestycji "Przekop Mierzei W." na bałtyckie populacje ssaków morskich - foki szarej Halichoerusgrypus i morświna Phocoenaphocoena występujących w Zatoce Gdańskiej i na jej wybrzeżach". Rozpatrując ten zarzut Sąd I instancji uznał, że rację ma GDOŚ argumentując, że brak literalnego przywołania tych opinii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza, że zostały one przez organ pominięte w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie odmówił przeprowadzenia dowodu z powyższych dokumentów, a kwestie podnoszone w tych ekspertyzach zostały poddane analizie przez organy ochrony środowiska. Wpływ falowania na stanowiska lęgowe ptaków był przedmiotem dodatkowego postępowania dowodowego, które zostało przeprowadzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie postępowania odwoławczego. W wezwaniu z dna 9 lipca 2019 r. organ drugiej instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia wpływu na środowisko przyrodnicze, w tym ornitofaunę, zmian kierunków falowania, a także siły fał na skutek realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia (w szczególności ruchu jednostek pływających oraz robót podczyszczeniowych). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Inwestor przedłożył dwa opracowania: "Analiza wpływu fal wywołanych przez pływające jednostki na stanowiska lęgowe ptaków gniazdujących w zachodniej części Zalewu Wiślanego" (Zięcik P., Gdańsk, sierpień 2019 r.) oraz "Analiza wpływu fal wywołanych przez pływające jednostki na trzcinowiska zlokalizowane w zachodniej części Zalewu Wiślanego" (Szmytkiewicz P., Szmytkiewicz M., Schonhofer J., Skaja M., Marcinkowski T., Gdańsk, sierpień 2019 r.). GDOŚ uznał, że przedłożone materiały okazały się wystarczające do określenia wpływu falowania na całość środowiska przyrodniczego, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. Druga kwestia - oddziaływania na morświna i gatunki fok występujące w granicach oddziaływania przedsięwzięcia były analizowane w przedłożonym przez Inwestora raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko. Analiza objęła wszystkie możliwe oddziaływana bezpośrednie, jak również pośrednie planowanego przedsięwzięcia. Nie zidentyfikowano żadnych negatywnych oddziaływań — zarówno w fazie budowy, jak i funkcjonowania inwestycji w: obrębie przedstawionej grupy zwierząt. W ocenie organu drugiej instancji ocena oddziaływania na ssaki morskie została przeprowadzona prawidłowo i nie wymagała dodatkowych wyjaśnień. Analiza oddziaływania wykluczyła możliwość znaczącego negatywnego wpływu na integralność, cele i przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Skarżący nie określił, jakie istotne okoliczności miałyby być ustalone w oparciu o ich treść ani jakie znaczenie okoliczności te miałyby na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, nie wykazał również, aby zawnioskowane przez niego ekspertyzy były sprzeczne z przedłożonym przez Inwestora Raportem i jego uzupełnieniami, czy też podważały ustalenia Raportu.
Sąd I instancji nie podzielił również twierdzeń skarżących Stowarzyszeń OTOP i TOP dotyczących konieczności powołania biegłego celem skonfrontowania ze sobą prognozyiraportu. Wskazał, że kwestia ta mieści się w całości w ramach kompetencji RDOŚ i GDOŚ, a - jak już wyżej zostało to wskazane - taka konfrontacja zgodnie z art. 66 ust. 7 ustawy ocenowej została przeprowadzona zarówno w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego. Zarówno RDOŚ jak i GDOŚ są organami wyspecjalizowanymi, dysponującymi fachowym aparatem pomocniczym, kompetentnymi do przygotowania materiałów i analiz niezbędnych do wydania prawidłowego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Organy te łączą w sobie kompetencje zarówno z obszaru stosowania prawa, jak i ochrony przyrody. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie, że już z samej istoty funkcjonowania tego typu organów (jak wyspecjalizowane organy ochrony środowiska czy wyspecjalizowane organy ochrony konserwatorskiej) wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. Tym samym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych (por. Wyrok NSA z 22.04.2009 r., II GSK 878/08, LEX nr 570313, Wyrok NSA z 6.07.2021 r.,IIOSK 2948/18, LEX nr 3198054) Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o powołanie biegłego dla ustalenia okoliczności, która może być ustalona przez ten organ. Dowód z opinii biegłego powinien być dopuszczony jedynie wówczas, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, co do okoliczności faktycznych okaże się, że pełna ocena jego wyników wymaga bliższego poznania reguł istniejących w danej dziedzinie. Skarżący nie wskazali, które okoliczności faktyczne winny zostać ustalone przy pomocy dowodu z opinii biegłego i dlaczego jest niezbędna dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
Niezasadny był także, zdaniem Sądu I instancji, zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności - art. 138 § 2 k.p.a. (poprzez jego niezastosowanie) oraz art. 15 k.p.a. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceniając zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji oraz zakres zmian decyzji I instancyjnej Sąd I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja nie zmienia istoty decyzji pierwszoinstancyjnej, która polega na udzieleniu zgody na realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, a jedynie doprecyzowuje warunki na jakich zostaje ta zgoda udzielona, eliminuje zapisy decyzji pierwszoinstancyjnej, które dotyczą nałożenia obowiązków na Inwestora, które spoczywają na nim z mocy ustawy i koryguje jego inne wady. Zakres postępowania dowodowego przedsiębranego przez GDOŚ mieści się w pojęciu "uzupełniającego postępowania dowodowego". Obowiązkiem organu Il instancji była analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzupełnieniami, zaskarżonej decyzji oraz wniesionych odwołań, a jednocześnie rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych. W przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, organ odwoławczy - mógł i powinien - to zrobić.
Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej, który Skarżący upatrywał w tym, że wniosek Inwestora z dnia 3 lipca 2017 r. nie zawierał obligatoryjnych elementów i zaniechanie załączenia poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy ocenowej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć: poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz przewidywany obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie. Brak ten został uzupełniony przez Inwestora na wezwanie GDOŚ z dnia 9 lipca 2019r. oraz z dnia 12 marca 2020 r. Tylko w przypadku wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez organ I instancji brak jego uzupełnienia przez wnioskodawcę w terminie 7 dni mógł skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Trafnie organ II instancji zauważył przedmiotowy brak i wezwał do jego uzupełnienia. Uchylanie decyzji pierwszoinstancyjnej tylko po to, aby wezwać Inwestora do uzupełnienia braków formalnych prowadziłoby jedynie do przedłużenia postępowania i byłoby przejawem nadmiernego formalizmu. Sąd I instancji zauważył, że istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu (por. Wyrok NSA z 28.05.2020 r., I OSK 278/19, LEX nr 3025417). Strona nie powinna ponosić konsekwencji zaniedbania organu prowadzącego postępowanie, w tym przypadku organu I instancji.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem zasad ogólnych uregulowanych w k.p.a. Organy zgromadziły wymagany przepisami prawa materiał dowodowy, dokonały jego wszechstronnej oceny, a zawarta w uzasadnieniu decyzji argumentacja jest logiczna i przekonująca. Nadto wskazał w oparciu o jakie przesłanki oddalił wiosek o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy o nazwie: "Uwagi do Decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, nr DOOŚ-WDŚ/Z00.420.6.2019.mko.52 odnoszącej się do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia 5.12.2018 r., znak: WOOŚ.4211.1.2017.AZ.67,o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą Droga wodna łącząca Zalew W. z Zatoką G. — lokalizacja N." oraz wskazał podstawę prawną rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym - art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875)
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji oddalił skargi.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyło Ogólnopolskie Towarzystwo [...] z siedzibą w M. oraz Stowarzyszenie E. z siedzibą we W.
Ogólnopolskie Towarzystwo [...] (O.1) wnosiło w złożonej skardze kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie wniesionej skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciło naruszenie:
1) przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem,
2) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "b" p.p.s.a. — poprzez jego nie zastosowanie oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, w związku z art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a. i art. 77 ust. 1 pkt.1 i 2 ustawy ocenowej - gdyż pomimo zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego - Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji GDOŚ z dnia 17 września 2020 r., wydanej po kilkukrotnym uzupełnieniu w trakcie postępowania odwoławczego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzeniu ponownego udziału społeczeństwa - bez zasięgnięcia obligatoryjnego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań przez Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni oraz opinii właściwego organu inspekcji sanitarnej,
3) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, w powiązaniu z (a contrario) art. 134 § 1 p.p.s.a. - w związku z naruszeniem przez GDOŚ przepisów prawa materialnego, w stopniu istotnym dla wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie zostało dostrzeżone przez Sąd I instancji:
- art. 30 ustawy ocenowej, w związku z art. 33 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy – ponieważ udział społeczeństwa odbyty w trakcie postępowania odwoławczego w dniach od 28 października do 26 listopada 2019 r., był przeprowadzony przez GDOŚ nieprawidłowo, gdyż nie wyłożono do publicznego wglądu ostatecznej wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, następnie jeszcze uzupełnianego,
- art. 80 ust. 1 pkt. 1 ustawy ocenowej - gdyż w ponownej ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przeprowadzonej w trakcie postępowania odwoławczego nie uwzględniono stanowiska organów wskazanych w art. 77 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy — z uwagi na brak ich ponownego zasięgnięcia,
- art. 85 ust. 2 pkt. 1 lit. "b" tiret drugi ustawy ocenowej - ponieważ w uzasadnieniu decyzji GDOŚ nie podano w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie uwzględniono uzgodnienia i opinie organów specjalistycznych, które powinny współdziałać z organem odwoławczym w trakcie ponownej OOŚ,
- art. 82 ust. 1 pkt. 2 lit. "a", "b" ustawy ocenowej - ponieważ GDOŚ błędnie uznał iż w ramach unikania i zapobiegania oddziaływaniom przedsięwzięcia oraz wykonania kompensacji przyrodniczej (której potrzeba zaistniała dla omawianego przedsięwzięcia) — ustalenia środowiskowe nie mogą zawierać zalecenia ustanowienia rezerwatu przyrody (w miejscu tzw. "strefy ciszy" w części Zalewu W.) — w celu trwałego zabezpieczenia walorów środowiska przyrodniczego, w szczególności awifauny zasiedlającej Zalew W. przed oddziaływaniem przedsięwzięcia — na etapie jego realizacji oraz w trakcie wieloletniej eksploatacji,
- art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany Dz. U. UE z 2016r., C 202) oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej - "Dyrektywą Siedliskową") - poprzez ich nie zastosowanie - w powiązaniu z art. 9 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 z 1997r., poz. 483, ze zm.), jak również z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, ze zm.) - z uwagi na naruszenie wspólnotowej zasady przezorności obowiązującej w działalności w środowisku, w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa Unii Europejskiej (UE), których dotyczy omawiane przedsięwzięcie - tj. w specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Zalew W. i Mierzeja W." (PLH 280007) i w obszarze specjalnej ochrony ptaków "Zalew W." (PLB 280010),
4) przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego błędne zastosowanie, w związku z:
- art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - ponieważ zaskarżona decyzja GDOŚ nie została przez Sąd I instancji uchylona pomimo, iż organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich istotnych dowodów w sprawie, jak również nie przeprowadził prawidłowo dowodu z dokumentów (opinii specjalistów), które zostały dołączone do akt sprawy przez strony postępowania,
- art. 7 k.p.a., w powiązaniu z art. 33 ust. 1 pkt. 1, 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (tekst jedn. - Dz. U. z 2021 r., poz. 1098) i art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej - gdyż decyzja GDOŚ powinna zostać uchylona przez WSA w Warszawie z uwagi na błędne ustalenie przez ten organ faktycznego udziału procentowego prognozowanych zniszczeń priorytetowego w UE siedliska przyrodniczego "Zalewy i jeziora przymorskie" (*1150), chronionego prawem wspólnotowym na podstawie Dyrektywy Siedliskowej, jak również — z powodu zlekceważenia innych, znaczących oddziaływań na wskazane w końcu pkt. 3 zarzutów niniejszej skargi obszary sieci Natura,
- art. 7 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. - ponieważ GDOŚ błędnie ocenił okoliczności sprawy, twierdząc, iż jest prawidłowe procedowanie tej części środowiskowych uwarunkowań, które dotyczyły już zrealizowanych ostatecznie elementów omawianego przedsięwzięcia — w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co niesłusznie zaaprobował także Sąd I instancji,
- art. 136 § 2 k.p.a. (z uwagi na jego naruszenie przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w II instancji) i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. (poprzez jego błędne zastosowanie) oraz art. 15 k.p.a. - gdyż organ odwoławczy przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w okolicznościach gdy zreformowana przez GDOŚ decyzja I-instancyjna była wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś strony postępowania nie wniosły do GDOŚ wniosku o przeprowadzenie wymienionej procedury. Dlatego też w sprawie powinno zapaść rozstrzygnięcie typu kasacyjnego, którego wydania domagali się odwołujący (za wyjątkiem Towarzystwa O.1),
- art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - ponieważ WSA w Warszawie, niezgodnie z przywołanym przepisem postępowania, związał się zarzutami skarg wniesionych przez O.1, O.2 oraz Stowarzyszenie E. i nie zauważył, iż GDOŚ nieprawidłowo rozpatrzył stan faktyczny sprawy i bez prawidłowego zebrania oraz rozpatrzenia wszystkich istotnych dowodów - wydał rozstrzygnięcie nie budzące zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,
5) przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. - poprzez jego nie zastosowanie w części wobec pkt. II.B.48 środowiskowych uwarunkowań, zreformowanego przez GDOŚ - w związku z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. - gdyż wskazana część ustalonych ostatecznie środowiskowych uwarunkowań jest obciążona kwalifikowaną wadą trwałej niewykonalności, z uwagi na oczywistą niemożność udzielenia pomocy weterynaryjnej wielu grupom zwierząt - np. dziesiątkom tysięcy gatunków mikroskopijnych zwierząt bezkręgowych, żyjących w mule i toni wodnej.
Natomiast Stowarzyszenie E. z siedzibą we W. w złożonej skardze kasacyjnej wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji, tj. brak dwukrotnej analizy i oceny dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnej okoliczności, że organ drugiej instancji, znacząco przekroczył zakres "uzupełniającego" postępowania dowodowego w sytuacji, w której dostrzegając liczne luki w materiale dowodowym, powinien był uchylić wadliwą decyzje RDOŚ i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono przesłanki mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, przemawiać za jej uwzględnieniem.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia E. uczestnik postępowania – Urząd Morski w Gdyni wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek wskazać podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu I instancji, określić zarzuty i szczegółowo je uzasadnić, wskazując które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Z treści przepisów art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika, iż naruszenie prawa materialnego polegać może na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa procesowego, o którym mowa w powołanym przepisie, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, może więc polegać na błędnej wykładni przepisu postępowania lub na niewłaściwym jego zastosowaniu. Przypomnieć należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Pomiędzy obu rodzajami naruszeń prawa zachodzi zatem istotna różnica, gdyż błąd wykładni ma miejsce na etapie interpretacji podstawy materialnej stosowanej w danej sprawie administracyjnej. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa odnosi się do dalszego etapu procesu zastosowania normy materialnej, tj. etapu, w którym doszło już do podjęcia decyzji interpretacyjnej oraz ustalenia faktów istotnych sprawy, a organ musi zadecydować, czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada normatywnemu stanowi faktycznemu wynikającemu ze stosowanej normy materialnej i jej rozumienia określonego w decyzji interpretacyjnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 1435/24). Nadto należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny może poddać kontroli skargę kasacyjną w zakresie, w jakim zarzut został uzasadniony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 378/23). Oznacza to, że granice związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionym zarzutem kasacyjnym wyznaczają wskazane przepisy prawa materialnego lub procesowego oraz uzasadnienie zarzutu. Nie jest bowiem rolą sądu kasacyjnego "szukanie" uzasadnienia do podniesionego zarzutu poza okolicznościami wskazanymi przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podda kontroli skargę kasacyjną wniesioną przez Stowarzyszenie E. z siedzibą we W.
W skardze tej podniesiono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego z uwagi na brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji, tj. dwukrotnej analizy i oceny dowodów istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, przy jednoczesnej okoliczności, że organ II instancji, znacząco przekroczył zakres "uzupełniającego" postępowania dowodowego w sytuacji, w której dostrzegając znaczne luki w materiale dowodowym, powinien był uchylić wadliwą decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zarzut ten nie zawiera w realiach niniejszej sprawy uzasadnionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wypowiadał się już na temat zakresu obowiązków organu odwoławczego wynikających z art. 138 k.p.a., a w szczególności 138 § 2b k.p.a. oraz powiązaną z tą regulacją zasadą dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a. W jednym z najnowszych orzeczeń tj. w wyroku z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1840/22 stwierdził, że "istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania". Podkreślić także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu (wyrok NSA z 19 września 2017 r. I OSK 517/17, Lex 2424889, aprobowany przez A. Wróbla w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2020, s. 724-725, cz. VI, uw. 6 do art. 138).
Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcia opinii biegłego, przesłuchania świadka czy kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie powinien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96; uchwała NSA z 4 maja 1998 r. FPS 2/98, ONSA 1998/3/7; wyrok NSA z: 22 września 1981 r. II SA 400/81, ONSA 1981/2/88; 25 maja 1983 r. II SA 403/83, ONSA 1983/1/38, akceptowane przez B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 874-875 nb 14); winien być interpretowany właściwie.
Organ II instancji ma możliwość w koniecznym zakresie uzupełnić postępowanie dowodowe (art. 136 k.p.a.), mając na uwadze szerszy zakres kognicji organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 § 2 k.p.a. (W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011/2/19; glosa krytyczna R. Sawuły do wyroku NSA z 8 listopada 2011 r. II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41). Jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji art. 136 i art. 138 k.p.a., dokonanej art. 1 pkt 33 i 34 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uregulowanie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. miało i ma na celu wyeliminowanie zbędnego powtarzania postępowania przez organ I instancji, a przez to działanie zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania. Cel ten uwidocznił się jeszcze bardziej na skutek dokonanej przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) zmiany art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2011 r. II OSK 1774/10 oraz z dnia 20 grudnia 2024 roku, sygn. akt I OSK 2313/24).
Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że przebieg postępowania odwoławczego, w tym zakres przeprowadzonego postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego oraz zakończenie tego postępowania przez organ odwoławczy decyzją merytoryczną a nie kasatoryjną, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia E. z siedzibą we W., nie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności. Nie uzasadnia tego stanowiska ogólne stwierdzenie, że przez okres 21 miesięcy trwania postępowania odwoławczego Inwestor był wielokrotnie wzywany do przez organ II instancji do składania wyjaśnień oraz uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dokonując analizy pisma Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lipca 2019 r. adresowanego do Inwestora stwierdzić należy, że wynikający zakres kwestii jakie winien Inwestor dodatkowo wyjaśnić w żaden sposób nie daje podstawy do przyjęcia, że konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego zdecydowanie wykraczała poza zakres pojęcia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Pierwsze dwa punkty dotyczyły bowiem kwestii formalnych tj. przedłożenia pełnomocnictwa oraz poświadczenia przez właściwy organ kopii mapy. Następne punkty dotyczyły przedstawienia w formie kartograficznej zakresu inwestycji w ramach kanału, toru wodnego oraz budowy nowego mostu. Natomiast odnośnie uzupełnienia Raportu Inwestor został zobowiązany do wyjaśnienia statusu planowanego portu osłonowego, podania czy dla portu osłonowego kanału żeglugowego lub toru wodnego planuje się uzyskanie statutu infrastruktury zapewniającej dostęp do portu, o której mowa w art. 2 pkt 5 ustawy o portach i przystaniach morskich, wyjaśnienie rozbieżności w powierzchni przewidzianych parkingów, wskazania lokalizacji zaplecza budowy na odcinku rzeki E., dodatkowego wyjaśnienia kwestii emisji hałasu podczas prac budowlanych, uzupełnienie oceny akustycznej oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko na etapie jego funkcjonowania dla pory nocnej, uzupełnienie opisu oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie emisji drgań, oraz o opis wpływu pośrednich oddziaływań inwestycji wynikających z deformacji terenu na obiekty budowlane, wskazanie planowanej metody odkładania urobku z prac czerpalnych, opisania wpływu na środowisko przyrodnicze, w szczególności na siedlisko priorytetowe oraz na gatunki ptaków będą miały zmiany kierunków falowania na skutek realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz uzupełnienie Raportu w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wobec stwierdzonych rozbieżności we wskazanych w tym piśmie siedlisk *1150-1, Zalewy, *2130 Nadmorskie wydmy szare, ohar A.48 Tadorna Adorna. Nadto organ zwrócił się w tym piśmie do Inwestora o uzupełnienie informacji o poziomie i zasięgu rozchodzenia się pod wodą hałasu i wibracji, planowanego zabezpieczenia na etapie realiach inwestycji placów budowy, brzegów kanału żeglugowego przez Mierzeję W. aby nie stwarzały niebezpieczeństwa dla ludzi i zwierząt oraz drożności planowanego szlaku migracyjnego dla zwierząt. Mając na uwadze zakres sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy Raportu w przedmiocie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a wynikający z treści art. 66 ustawy ocenowej, wielkość inwestycji oraz fakt, że informacje o jakie zwracał się organ odwoławczy do Inwestora w piśmie z dnia 9 lipca 2019 r. (w wielu punktach o uzupełnienie zawartej już w raporcie informacji, czy też wyjaśnienia sprzeczności) trudno podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przeprowadzone w tym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe wykracza poza zakres postępowania, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. i powyższe naruszenie winno być uznane za naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowa administracyjnego.
Tak samo należy ocenić uwzględnienie przez organ przedłożonych w toku postępowania odwoławczego przez Inwestora ekspertyz dotyczących między innymi oddziaływania przedsięwzięcia na siedlisko priorytetowe *1150-1. Przedłożone przez Inwestora dokumenty zawierające odpowiedź na wskazane wyżej pismo organu odwoławczego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie, jak wyżej wskazano, był zobowiązany do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, a nie tylko do oceny decyzji organu I instancji oraz podniesionych w odwołaniu zarzutów. Z powyższym wiązała się konieczność przeprowadzenia miedzy innymi uzupełniającego postępowania dowodowego, albowiem bez jego przeprowadzenia nie byłoby możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy. Nadmienić należy, że w analizowanej skardze kasacyjnej nie wskazano innych okoliczności przemawiających za naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania w niniejszej sprawie co mogłoby skutkować jej uwzględnieniem.
Przystępując do oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Przyrody stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazane przepisy ustrojowe sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. Natomiast przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez błęnde jego zastosowanie w związku z naruszeniem przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. O.1 z siedzibą we W. w ramach tego zarzutu wskazuje na naruszenie przez organ art. 30 ustawy ocenowej w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 1 tej ustawy wobec ograniczenia udziału społeczeństwa w trakcie postępowania odwoławczego w dniach 28 października 2019 r. - 26 listopada 2019 r., gdyż nie wyłożono do wglądu ostatecznej wersji Raportu o oddziaływaniu na środowisko, następnie jeszcze uzupełnianego przez Inwestora w kwietniu 2020 r. Analiza akt sprawy administracyjnej, w tym obwieszczenia z dnia 21 października 2019 r. wydanego na podstawie art. 33 ust. 1 oraz art. 79 ustawy ocenowej prowadzi do wniosku, że społeczeństwu udostępniono do zapoznania się wszystkie dotychczas dokumenty, w tym Raport o oddziaływaniu na środowisko wraz z Raportem uzupełniającym sporządzonym na wezwanie organu przez Inwestora we wrześniu 2019 r. Kwestią wymagającą wyjaśnienia wobec tak postawionego zarzutu kasacyjnego i określenia jego granic jest ustalenie, czy sporządzone przez Inwestora pismo noszące datę 8 kwietnia 2020 r., a stanowiące odpowiedź na pismo organu z dnia 12 marca 2020 r. stanowi uzupełnienie raportu, czy też jest kolejnym pismem mającym wyjaśnić nasuwające się wątpliwości dotyczące interpretacji danych zawartych w raporcie, wyjaśnienie wątpliwości jakie nasuwają się po analizie raportu. Jest rzeczą oczywistą, że nie każdą odpowiedź na pytania związane treścią Raportu należy uważać za jego uzupełnienie. Nie może budzić wątpliwości, że za uzupełnienie Raportu należy uważać dokument sporządzony przez Inwestora zawierający dane dotyczące kwestii wymienionych w art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej, a które zostały pominięte w Raporcie uprzednio złożonym przez Inwestora. Brak jest natomiast, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, aby przyjąć, iż raportem uzupełniającym jest pismo Inwestora z dnia 8 kwietnia, któremu skarżące Towarzystwo usiłuje w skardze nadać znaczenie uzupełniającego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Potwierdza to zarówno analiza treści pytań zawartych w piśmie organu jak i udzielonych na nie odpowiedzi przez Inwestora. Analiza tych dwóch dokumentów nie prowadzi do wniosku, aby ich treść dotyczyła kwestii, o których mowa w art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej, a które nie byłyby przedmiotem rozważań zarówno raportu głównego jak i uzupełniającego. Nie może takiego znaczenia nadać temu dokumentowi użycie w jego treści zwrotu "uzupełnienie raportu". Skarżące kasacyjnie Towarzystwo w złożonej skardze nie wykazało w sposób skuteczny, że dokument ten należy uznać za raport uzupełniający (brak w tym przedmiocie rozważań w uzasadnieniu skargi kasacyjnej).
Należy w tym miejscu zwrócić nadto uwagę, że ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie zawiera normy prawnej, która wskazywałaby, iż naruszenie zasad dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu winno skutkować bezwzględną eliminacją z obrotu prawnego wydanych rozstrzygnięć. Oznacza to, iż ewentualne naruszenie zasad postępowania musi podlegać ocenie, pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 823/12). W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, iż społeczeństwu zapewniono czynny udział w postępowaniu, przede wszystkim, poprzez podanie w dniu 5 sierpnia 2015 r. do publicznej wiadomości, w drodze obwieszczenia, informacji, o których mowa w art. 33 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym nawet przy przyjęciu, że pismo inwestora z dnia 8 kwietnia 2020 r. należałoby zakwalifikować jako raport uzupełniający to mimo braku zastosowania przez organ art. 33 ust. 1 ustawy ocenowej po jego złożeniu przez Inwestora nie może być uznany za naruszenie dyskwalifikujące całe prowadzone postępowanie i skutkujące uchyleniem decyzji organu II instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Niezbędnie jest wykazanie w przypadku takiego naruszenia przez skarżącego kasacyjnie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie takich rozważań w skardze kasacyjnej zabrakło. Jest to o tyle istotne, że w dniu 2 czerwca 2020 r. organ odwoławczy wystosował do strony oraz uczestników postępowania zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie art. 33 ustawy ocenowej należy kwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania a nie jak to uczyniła strona skarżąca kasacyjnie przepisów prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej, którego naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje w braku uwzględnienia stanowisk organów wskazanych w art. 77 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy po ponownej przeprowadzonej w toku postępowania odwoławczym, gdyż takiego stanowiska organ po sporządzeniu Raportu uzupełniającego nie zasięgnął. Oceniając zasadność tego zarzutu należy mieć na względzie art. 77 ust. 1 pkt. 1 ustawy ocenowej, który stanowi, że organ występujący o uzgodnienie lub opinię, o których mowa w ust. 1, przedkłada raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten ma na celu to, aby organ opiniujący mógł przy wydawaniu opinii wziąć pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony przez organ orzekający i odnieść się do niego, biorąc pod uwagę wiedzę merytoryczną i kompetencje organu opiniującego. Przedstawione przez organ uzgadniający lub opiniujący stanowisko ma stanowić istotny składnik materiału dowodowego, mając na względzie posiadaną przez organ wiedzę specjalistyczną. Z kolei organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w chwili orzekania musi dysponować pełnym i aktualnym materiałem dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.). Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, w której już po zajęciu przez organ współdziałający stanowiska raport oddziaływania na środowisko zostaje uzupełniony w zakresie, w jakim może to mieć wpływ na treść stanowiska. Tym samym organ po uzupełnieniu raportu o oddziaływaniu na środowisko winien zwrócić się do organu współdziałającego o ponownie zajęcie stanowiska nie w każdym przypadku, a jedynie wtedy jeżeli przedmiotem uzupełnienia raportu się kwestie związane z kompetencjami organu współdziałającego które nie były omówione w pierwotnej wersji raportu lub też jego autorzy wskazali na tyle istotne nowe dane, które by mogły mieć wpływ na to stanowisko. Nakładanie takiego obowiązku w każdym przypadku uzupełnienia raportu stanowiłby wyraz nadmiernego formalizmu. Za trafne należy stanowisko Sądu I instancji podzielające stanowisko organu odwoławczego, że uzupełnienie Raportu na etapie postępowania odwoławczego nie wiązało się ze zmianą lokalizacji inwestycji, zmianą parametrów technicznych i technologicznych ani zmianą zasięgu oddziaływania , a dotyczyło jedynie kwalifikacji przedsięwzięcia. Zgodzić się należy, że w uzupełnionym Raporcie przedłożonym przez Inwestora noszącym, a noszącym datę 13 września 2019 r. omówiono zagadnienia związane z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko związane z hałasem i drganiami. Kwestie związane z hałasem stanowiły przedmiot analizy także w pierwotnym Raporcie. Jedynie w Raporcie uzupełniającym pojawiła się informacja dotycząca przekroczenia dopuszczalnych norm na terenach objętych ochroną na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 112), takich jak bezpośrednie sąsiedztwo rzeki E. – w miejscowości N. i M. (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo- usługowej i zagrodowej), a także odnośnie pojedynczych zabudowań na odcinku pomiędzy E. i N. na etapie eksploatacji inwestycji w porze nocnej możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w godzinach nocnych w następstwie żeglugi statków. W sporządzonym Raporcie wskazano jednocześnie, że na obecną chwilę nie przewiduje się nocnego ruchu jednostek na planowanym torze wodnym. Natomiast organ odwoławczy, w celu zapewnienia dotrzymania standardów akustycznych wyznaczonych dla pory nocnej wprowadził w zaskarżonej decyzji środowiskowej zakaz poruszania się po torze wodnym na rzece E. jednostek napędzonych silnikami (pkt. 6 decyzji). Tym samym brak jest podstaw do ponownego zwracania się przez organ odwoławczy do organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej o zaopiniowane przedsięwzięcia w tym zakresie. Stanowiłoby to przejaw nadmiernego formalizmu, skoro warunki określone w decyzji środowiskowej wyeliminowały jego oddziaływanie na zdrowie i życie ludzi.
Trudno podzielić stanowisko skarżącego kasacyjnie, że uzupełnienie Raportu w kwestii związanej z drganiami w Raporcie uzupełniającym a dotyczące stabilności budynków znajdujących się w odległości do 50 metrów od linii brzegowej rodziło po stronie organu odwoławczego obowiązek ponownego zwrócenia się o zajęcie stanowiska do państwowych organów sanitarnych. Analiza całości zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji związanej z tą problematyką, jak i sam Raport uzupełniający prowadzi do wniosku, że dotyczy ona kwestii budowlanych, a nie związanych z ochroną zdrowia i życia ludzi. Nie są to sprawy wchodzące w zakres właściwości wyżej wymienionych organów. Nadmienić należy, że pkt. II.A18 zaskarżonej decyzji dotyczy tylko i wyłącznie zapobieganiu ewentualnego negatywnego wpływu na budynki występujących na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia mogących się pojawić w szczególności w czasie prac maszyn budowlanych drgań i ich wpływu na budynki. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednocześnie jakiegokolwiek wpływu tych drgań na zdrowie i życie ludzi co z kolei uzasadniałoby zwrócenie o wyrażenie stanowiska przez Państwową Inspekcję Sanitarną. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do jej właściwości należą sprawy związane ze zdrowiem publicznym.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.a.s.a. w zw. z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret drugi ustawy ocenowej, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji informacji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie uwzględniono uzgodnienia i opinie organów specjalistycznych, które powinny współdziałać z organem odwoławczym w trakcie ponownej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu skarżący wiąże z brakiem dokonania przez organ odwoławczy ponownych uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi po uzupełnieniu Raportu przez Inwestora. Jest to zatem zarzut bezpośrednio związanych z poprzednim zarzutem dotyczącym braku przeprowadzenia takich uzgodnień. Skoro, jak wskazano wyżej, zarzut ten okazał się bezzasadny to tym samym zarzut związany z naruszeniem art. 85 ust.2 pkt 1 lit. b tiret drugie ustawy ocenowej nie jest zasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brak jest podstaw do zamieszenia zaleceń dotyczących ustanowienia rezerwatu przyrody w miejsce strefy ciszy w części Zalewu Wiślanego, a to w celu zabezpieczenia walorów środowiska przyrodniczego, zarówno na etapie jego realizacji oraz w trakcie wieloletniej eksploatacji. Nie podzielając powyższego stanowiska skarżący kasacyjnie podniósł zarzut dotyczący naruszenia art. 82 ust. 1 pkt. 2 lit. a i b ustawy ocenowej, zgodnie z którym w ramach unikania i zapobiegania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wykonania kompensacji przyrodniczej w zaskarżonej decyzji organ winien zamieścić zalecenie utworzenia rezerwatu przyrody. Stwierdzić należy, że adresatem obowiązków określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca, który ubiega się o jej wydanie, czyli podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody uznanie za rezerwat przyrody następuje w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W niniejszej sprawie wnioskodawcą – podmiotem wnoszącym o wydanie decyzji środowiskowej jest Dyrektor Urzędu Morskiego w G. Nałożenie zatem na Dyrektora Urzędu Morskiego w G. obowiązku utworzenia rezerwatu przyrody nie mogło nastąpić, bowiem warunek taki byłby niewykonalny, a tym samym obarczony wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Utworzenie parku przyrody ma nadto miejsce w toku procedury odrębnej od procedury, w której wydaje się decyzję środowiskową uznanie danego obszaru za rezerwat przyrody nie jest uzależnione od oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jest ono uwarunkowane stanem danego obszaru, szczególnymi jego wartościami przyrodniczymi, naukowymi, kulturowymi lub walorami krajobrazowymi. Istota postępowania o wydanie decyzji środowiskowej nie uzasadnia nawet nałożenia na wnioskodawcę obowiązku współpracy z właściwym organem w powstaniu rezerwatu. Właściwy organ prowadzący procedurę w przedmiocie utworzenia rezerwatu przyrody może zwrócić się o przekazanie mu posiadanej dokumentacji przez Dyrektora Urzędu Morskiego w oparciu o przepisy k.p.a. Niezrozumiałym wydaje się także podniesionych przez skarżącego kasacyjnie przy braku nakazania utworzenia parku narodowego zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (tekst skonsolidowany Dz. U. UE z 2016r., C 202) oraz art. 6 ust. 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (zwanej dalej — "Dyrektywą Siedliskową") - poprzez ich nie zastosowanie - w powiązaniu z art. 9 Konstytucji R.P. z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 z 1997r., poz. 483, ze zm.), jak również z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, ze zm.) - z uwagi na naruszenie wspólnotowej zasady przezorności obowiązującej w działalności w środowisku w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa Unii Europejskiej (UE), których dotyczy omawiane przedsięwzięcie - tj. w specjalnym obszarze ochrony siedlisk Natura 2000 "Zalew W. i Mierzeja W." (PLH 280007) i w obszarze specjalnej ochrony ptaków "Zalew W." (PLB 280010). Analiza uzasadnienia dotyczącego tego zarzutu prowadzi do wniosku, że naruszenie zasady przezorności strona upatruje odnośnie ustaleń decyzji środowiskowej dotyczących priorytetowego siedliska przyrodniczego lagun przybrzeżnych (kod *1150), odnośnie którego bez należytego uwiarygodnienia ustalono, iż zniszczeniu na skutek realizacji toru wodnego ulegnie zaledwie 0,6% jego całkowitej powierzchni w Zalewie W., którego to stanowiska z uwagi na zasadę przezorności nie można podzielić, a to z uwagi na brak uwzględnienia w tej ocenie przez organ odwoławczy konieczności utworzenia i eksploatacji toru wodnego łączącego drogę wodną prowadzącą od kanału na Mierzei W. do ujścia rzeki E. ze sztuczna wyspą, dla której utworzenia będzie dowożony barkami urobek z dna Mierzei W. oraz bezpodstawne założenie, że w przyszłości nie będzie użytkowany i utrzymywany istniejący tor wodny, przebiegający na Zalewie W. prowadzący od drogi wodnej E-70 do granicy Zatoki E. (nie da się bowiem wykluczyć powrotu w przyszłości handlu pomiędzy Polską a Federacją Rosyjską). Konieczność utrzymania tych dwóch szlakach wodnych odpowiedniej głębokości tranzytowej daje podstawę do postawienia wniosku, że zniszczenia w siedlisku priorytetowym lagun przybrzeżnych mogą być znacząco wyższe od prognozowanych. Dokonując oceny tak postawionego zarzutu należy zwrócić uwagę, że podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym w zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 1514/21). Ten szczególny charakter raportu wynika z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. W konsekwencji co w orzecznictwie sądów administracyjnych jest utrwalonym poglądem, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych, tak jak to czyni stowarzyszenie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W złożonej skardze kasacyjnej określoną skalę zniszczeń w siedlisku priorytetowym lagun przybrzeżnych skarżące kasacyjnie usiłuje podważyć powołując się na zasadę przezorności określoną w art. 6 ustęp 3 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, implementowanej do prawa krajowego w art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Odwołując się do zasady przezorności należy oprzeć się na określonych przesłankach, które są przede wszystkim racjonalne. Podnosząc w ramach tego zarzutu okoliczność związaną z potencjalną możliwością wykorzystania dla celów handlowych toru prowadzącego od drogi karowej [...] do granic Zatoki E. i konieczność jego pogłębiania i jego wpływ na priorytetowe siedlisko przyrodnicze lagun przybrzeżnych skarżącemu kasacyjnie Towarzystwu umknęło uwadze, że realizacja przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot decyzji środowiskowej ma doprowadzić do faktycznej likwidacji tego toru wodnego co wynika z Raportu o oddziaływaniu na środowisko i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nadto tor ten nie jest obecnie eksploatowany. Nie jest wymagane zdaniem Sądu w takiej sytuacji nakładanie w decyzji środowiskowej obowiązku jego likwidacji, a tym bardziej uwzględnianie określając oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawy uwzględnienia tego zarzutu nie może stanowić także okoliczność związana z przesadzeniem około 0,30 ha szuwaru z siedlisk o kodzie *1150 i *1130. Jak wynika z Raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i rozważań Sądu I instancji na Zalewie W. obserwowane są wahania zasięgu roślinności szuwarowej i trudno określić jednoznacznie , co wpływa na zmiany zasięgu szuwaru. W związku z koniecznością usunięcia roślinności szuwarowej, aby nie uszczuplić miejsc lęgowych ptaków zaplanowano przeniesienie szuwaru w obrębie akwenu, co jednocześnie będzie służyło zachowaniu w niepogorszonym stanie bazy pokarmowej dla ptaków. Nadto będzie to miało korzystny wpływ na siedliska ptaków i ryb poprzez zapewnienie im dodatkowych miejsc żerowania, schronienia i tarła. Zapobiegnie wymywaniu brzegów. Określone warunki w decyzji środowiskowej dotyczące przenoszenia szuwaru uwzględniają również trudności, które przyczyniły się do niepowodzenia próby przesadzenia około 0,300 szuwarów i mają na celu ich eliminację. Skarżące kasacyjnie Towarzystwo wskazując na brak osiągnięcia spodziewanych rezultatów w trakcie opisanej pierwszej próby przesadzenia szuwaru nie wykazało aby określone nowe warunki w zaskarżonej decyzji nie mogły doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu poprzez przedłożenie kontrraportu. Nadto w uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia w stopniu istotnym wspólnotowej zasady przezorności (ostrożności) podniesiono, że wskazane okoliczności świadczą również o błędnym ustaleniu stanu faktycznego w przedmiocie najistotniejszego dla planowanego przedsięwzięcia zagadnienia a mianowicie bezzasadnym przyjęciu przez organ i podzieleniu tego stanowiska przez Sąd I instancji, iż analizowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Powyższe ustalenie winno skutkować, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 81 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku określającego przesłanki jakie muszą być spełnione i umożliwiające wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla takiego przedsięwzięcia. Przepis ust. 2 wspomnianego artykułu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku jest ściśle powiązany z przepisem art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody. Pojęcie przedsięwzięcie zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 1 pkt. 13 ustawy ocenowej, a pojęcie "znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000" zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt. 17 wskazanej ustawy. Jak zasadnie podkreślił organ odwoławczy jak i Sąd I instancji na przedsięwzięcie składa się całość działań Inwestora – zarówno działania główne zmierzające do realizacji jak i działania minimalizujące. Dopiero wówczas gdy działania minimalizujące nie są w stanie zniwelować negatywnego oddziaływania do poziomu poniżej znaczącego, pojawia się konieczność podjęcia działań kompensacyjnych ujętych w art. 35 ustawy o ochronie przyrody jak również poddania ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej. Łączna ocena działań głównych, zmierzających do realizacji przedsięwzięcia i działań minimalizujących skutki działań głównych pozwalają na ocenę skutków przedsięwzięcia w perspektywie przesłanek ustawy o ochronie przyrody, a konkretnie udzielenie odpowiedzi na pytanie czy dane przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Kwestia tego czy dane działania minimalizujące są w stanie zniwelować efekt negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 do poziomu, który nie jest znaczący jest już kwestią wiedzy specjalistycznej. Służy temu specjalny środek dowodowy jakim jest - jak już wyżej wskazano - raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, ewentualnie opinie biegłych dowody zgromadzone w trakcie prowadzonego postępowania cennego. Z treści Raportu wynika, że realizacja przedsięwzięcia jak i jego eksploatacja w związku z podjętymi działaniami minimalizującymi negatywne jego oddziaływanie na środowiska powinna być niższa niż znacząca. W skardze kasacyjnej odwołano się tylko do kwestii zniszczenia w siedlisku priorytetowym lagun przybrzeżnych występujących w toni wodnej na dwóch już wyżej omówionych szlakach wodnych, tj. toru wodnego łączącego drogę wodną prowadzącą od kanału na Mierzei W. do ujścia rzeki E. ze sztuczną wyspą oraz toru wodnego prowadzącego od drogi wodnej [...] do granicy Zatoki E. oraz zachowania powierzchni szuwar. Należy także podkreślić, że podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie nie wykazał, aby inne negatywne oddziaływania związane z realizacją planowanego przedsięwzięcia mogły mieć wpływ na ustalenie, że będzie ono w stopniu znacząco negatywnych oddziaływać na obszar Natura 2000, a w szczególności nie przedstawił dowodów pozwalających podważyć ocenę przedstawioną w tym zakresie w raporcie. Z treści Raportu wynika, że realizacja przedsięwzięcia będzie miała umiarkowany wpływ na części gatunków ptaków na obszarze Natura 2000.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził także brak podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze kasacyjnej złożonej przez Ogólnopolskie Towarzystwo O.1 zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione zarzuty kasacyjne zgłoszone na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą naruszenia przepisów postępowania zostały oparte na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w zw. z art. 7, art. art. 15, art. , art. 77 § 1 , art. 78 § 1 art. 80, art. 105 § 1 , art. 136b § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.
Przed dokonaniem oceny poszczególnych zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania należy poczynić kilka istotnych uwag dotyczących zasad przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, w tym szczególnego charakteru opracowanego w ramach tej oceny raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Podstawowym elementem postępowania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta obejmuje weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie, a następnie analizę uzgodnień i opinii pod kątem ich uwzględnienia w decyzji środowiskowej oraz ocenę prawidłowości postępowania mającego zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu, jak i w tym zakresie rozpatrzenie uwag i zarzutów do raportu. W postępowaniu w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi podstawowy dowód w sprawie, ponieważ w postępowaniu tym wymagana jest wiedza specjalistyczna. Z tego względu taki raport ma charakter specjalistycznego opracowania uwzględniającego aktualny stan prawny w zakresie jego wymagań formalnych, a autorzy takiego opracowania - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - powinni posiadać wiedzę specjalistyczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1514/21). Z punktu widzenia zasad postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, raport jest dokumentem prywatnym. Raport nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz jest to dokument, który posiada szczególną moc dowodową, która wynika przede wszystkim z kompleksowej oceny przedsięwzięcia. Ten szczególny charakter raportu wynika z jednej strony z jego celu, jakim jest określenie oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko. Z drugiej strony wynika to ze specyfiki postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, które jest postępowaniem z udziałem społeczeństwa tzn. z udziałem podmiotów, które nie muszą dysponować w tego rodzaju sprawach interesem prawnym ani nawet interesem faktycznym, ale ustawodawca zapewnia im dostęp do informacji o wpływie danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport jako dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a. Właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia treści raportu w kontekście spełnienia przez niego warunków, o jakich stanowi art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz jego aktualności i rzetelności sporządzenia. Organ nie jest zatem związany treścią raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co powoduje, że dokonując jego oceny powinien dążyć do wydania orzeczenia odpowiadającego wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasadzie prawdy obiektywnej. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest zatem w pierwszej kolejności sprawdzenie raportu pod względem spełnienia wymogów formalnych oraz materialnych. Obowiązkiem organu jest również weryfikacja materiałów stanowiących podstawę sporządzonego raportu. Ponadto, chociaż organ nie jest związany treścią raportu, to ustalenia w nim zawarte mogą kształtować treść osnowy decyzji środowiskowej, jeżeli raport jest rzetelny, spójny, wolny od niejasności i nieścisłości. Raport może być kwestionowany przez strony, jak i również przez przedstawicieli społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2015r., sygn. akt II OSK 2213/13). Organ ocenia zatem raport pod kątem jego zupełności, rzetelności i spójności. W konsekwencji jednak, kwestionowanie merytorycznej treści raportu przez strony postępowania możliwe jest wyłącznie na podstawie dokumentu posiadającego taką samą moc dowodową, a więc tzw. kontrraportu, czyli opinii sporządzonej również przez osobę posiadającą wiadomości specjalne. Nie jest natomiast możliwe zakwestionowanie raportu przez gołosłowne twierdzenia lub odesłanie do ogólnych ustaleń publikacji naukowych, czy też przedstawienie jedynie wyrywkowych ocen, opinii odnoszących się do niewielkich części raportu. Oczywiście nie można wykluczyć, że takie opinie, czy oceny mogą stanowić podstawę do zakwestionowania wartości dowodowej raportu w tej części, pamiętać jednak należy, że raport stanowi specjalistyczne opracowanie uwzględniające łącznie wszystkie elementy, o których mowa w art. 66 ustawy ocenowej. Stanowi więc kompendium wiedzy o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie kryteriów wskazanych w ustawie ocenowej.
Z uwagi na charakter zarzutów skarg kasacyjnych, które zmierzają do zakwestionowania wartości merytorycznej raportu, przypomnieć należy, co było już wyeksponowane w uzasadnieniu Sądu I instancji, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do kwestionowania merytorycznej zawartości raportu, a może go oceniać tylko pod kątem poprawności formalnej, tj. zgodności raportu z przepisami określającymi sposób jego sporządzenia, logiki wywodów, kompletności i spójności, czyli czy raport spełnia wymagania ustawowe co do jego zawartości (treści) w rozumieniu art. 66 ustawy ocenowej. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące kwestionowania wartości merytorycznej raportu nie mogły zostać uwzględnione.
Brak jest w szczególności podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., których naruszenie skarżące kasacyjnie Towarzystwo upatruje w braku uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich istotnych dowodów w sprawie, jak również nie przeprowadził prawidłowo dowodu z dokumentów (opinii), a które zostały dołączone do akt sprawy przez strony postępowania. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że Stowarzyszenie w piśmie z dnia 29 marca 2019 r. wnosiło o przeprowadzenie dowodu z dwóch ekspertyz naukowych, których w jego ocenie nie uwzględniono w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, tj. opinii dr inż. S.B. pt. "Zagrożenia dla lęgowych ptaków spowodowane przez ruch statków i wytwarzanych przez nie fal w kontekście planowanego przedsięwzięcia pn. Droga Wodna łącząca Zalew W. z Zatoką G. - lokalizacja N." oraz opinii dr I.P. pt. "Potencjalne oddziaływanie inwestycji "Przekop Mierzei W." na bałtyckie populacje ssaków morskich - foki szarej Halichoerusgrypus i morświna Phocoenaphocoena występujących w Zatoce G. i na jej wybrzeżach". Taki zarzut był przedmiotem szczegółowych rozważań Sądu I instancji, który uznał, że rację ma GDOŚ argumentując, że brak literalnego przywołania tych opinii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie oznacza, że zostały one przez organ pominięte w postępowaniu odwoławczym. Organ odwoławczy nie odmówił przeprowadzenia dowodu z powyższych dokumentów (nie wydał w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów postanowienia), ale kwestie podnoszone w tych ekspertyzach zostały poddane analizie przez organy ochrony środowiska, co potwierdza uzasadnienia organu odwoławczego. Wpływ falowania na stanowiska lęgowe ptaków był przedmiotem dodatkowego postępowania dowodowego, które zostało przeprowadzone przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na etapie postępowania odwoławczego. W wezwaniu z dna 9 lipca 2019 r. organ II instancji wskazał na konieczność wyjaśnienia wpływu na środowisko przyrodnicze, w tym ornitofaunę, zmian kierunków falowania, a także siły fal na skutek realizacji i eksploatacji planowanego przedsięwzięcia (w szczególności ruchu jednostek pływających oraz robót podczyszczeniowych – punkt 11). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Inwestor przedłożył dwa opracowania: "Analiza wpływu fal wywołanych przez pływające jednostki na stanowiska lęgowe ptaków gniazdujących w zachodniej części Zalewu W." (Zięcik P., Gdańsk, sierpień 2019 r.) oraz "Analiza wpływu fal wywołanych przez pływające jednostki na trzcinowiska zlokalizowane w zachodniej części Zalewu W." (Szmytkiewicz P., Szmytkiewicz M., Schonhofer J., Skaja M., Marcinkowski T., Gdańsk, sierpień 2019r.). GDOŚ uznał, że przedłożone materiały okazały się wystarczające do określenia wpływu falowania na całość środowiska przyrodniczego, zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. Nadto do kwestii tej Inwestor odniósł się szeroko w raporcie uzupełniającym noszącym datę 19 września 2019 r. (punkt Ad.III.11). Druga kwestia - oddziaływania na morświna i gatunki fok występujące w granicach oddziaływania przedsięwzięcia była analizowana w przedłożonym przez Inwestora Raporcie o oddziaływaniu omawianego przedsięwzięcia na środowisko. Analiza objęła wszystkie możliwe oddziaływana bezpośrednie, jak również pośrednie planowanego przedsięwzięcia. Nie zidentyfikowano żadnych negatywnych oddziaływań - zarówno w fazie budowy, jak i funkcjonowania inwestycji w: obrębie przedstawionej grupy zwierząt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza ta została przeprowadzona prawidłowo, wyprowadzone z niej wnioski znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Analiza oddziaływania wykluczyła możliwość znaczącego negatywnego wpływu na integralność, cele i przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Skarżący kasacyjnie nie wykazał również, aby zawnioskowane przez niego ekspertyzy były sprzeczne z przedłożonym przez Inwestora raportem i jego uzupełnieniami, czy też skutecznie podważały ustalenia raportu. O ile brak wydania w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z powyższych dokumentów stanowi naruszenie przepisów k.p.a., jednak z uwagi na fakt, że dokumenty te stanowiły przedmiot analizy, o czym świadczą podejmowane czynności wyjaśniające oraz treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji trudno zakwalifikować to naruszenie przepisów postępowania jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. których naruszenie skarżący kasacyjnie upatruje procedowaniu w tej części środowiskowych uwarunkowań, które dotyczyły już zrealizowanych ostatecznie elementów przedsięwzięcia w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co niesłusznie zaaprobował także Sąd I instancji. Z uzasadnienia wynika, że dotyczy to instalacji skrzynek dla dziennego pobytu nietoperzy oraz w części dotyczącej usuwania na Mierzei W. drzew w związku z realizacją na tym terenie kanału żeglugowego wraz ze śluzą mostami. Zatem zdaniem skarżącego kasacyjnie organ II instancji błędnie utrzymał w mocy niektóre środowiskowe uwarunkowania ustalone przez organ I instancji, pomimo, że zakończona została już realizacja tych części składowych przedsięwzięcia, których one dotyczyły. Podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia przedstawionego przez wnioskodawcę we wniosku. Tylko rozpatrywanie oddziaływania przedsięwzięcia w takim kształcie umożliwia ustalenie rzeczywistego jego wpływu na środowisko, a z tym nierozerwanie jest przedstawienie w przypadku wydania pozytywnej decyzji wszystkich warunków jakie winien inwestor spełnić. Fakt, iż cześć przedsięwzięcia została już zrealizowana nie uzasadnia wyłączenia jej z powyższej oceny, która w takiej sytuacji mogłaby okazać się co najmniej niepełna czy nawet z tego powodu błędna. Nie jest rolą organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonywanie ustaleń czy poszczególne części przedsięwzięcia zostały już wykonane. Powołany przez skarżące Towarzystwo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2626/17 dotyczy sytuacji gdy dane przedsięwzięcie zostało już zrealizowane. Nie jest to więc sytuacja tożsama z sytuacją jaka nakreśliło skarżące kasacyjnie Towarzystwo w ramach analizowanego zarzutu.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez braku jego zastosowania odnośnie zreformowanego przez organ odwoławczy pkt. II.B.48 środowiskowych uwarunkowań gdyż warunek ten jest obarczony kwalifikowaną wadą trwałej niewykonalności z uwagi na oczywista niemożność udzielenia pomocy weterynaryjnej wielu gatunków zwierząt np. mikroskopijnym bezkręgowcom, żyjącym w mule i toni wodnej. W punkcie tym organ odwoławczy nakazał inwestorowi w przypadku zranienia zwierząt w czasie prac związanych z realizacją inwestycji lub wystąpienia zarazy oliwnej zapewnienia odpowiedniej pomocy weterynaryjnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego w tak sformułowanym zarzucie nie chodzi o zapewnienie udzielenia pomocy weterynaryjnej wszystkim zwierzętom, którym udzielenie takiej pomocy jest faktycznie możliwe, jest możliwa także z technicznego punktu widzenia. Stąd zarzut ten opierający się tylko na wykładni językowej tego zapisu nie zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania, a którego naruszenie skarżące Towarzystwo upatruje w przeprowadzeniu obszernego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, w okolicznościach gdy zreformowana przez organ odwoławczy decyzja organu I instancji była wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś strony postępowania nie wnosiły o przeprowadzenie w ramach postępowania wymienionej procedury. Kwestie związane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności jak i przepisów art. 136 § 2 i art. 138 § 1 pkt. 2 zostały omówione już w trakcie oceny skargi kasacyjnej złożonej przez Stowarzyszenie E. z siedzibą we W. Dodać jedynie należy, że przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie uzupełniające miało na celu uzupełnienie dowodów i materiału zebranego przez organ I instancji.
Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w powiązaniu z art. 33 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie przyrody i art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej, w którym podniesiono błędne ustalenie przez organy faktycznego udziału procentowego prognozowanych zniszczeń siedliska przyrodniczego "Zalewy i jeziora przymorskie (*1150) chronionego prawem wspólnotowym na podstawie Dyrektywy Siedliskowej jak również z powody zlekceważenia innych, znaczących oddziaływań na obszar Natura 2000. Kwestionowane procentowe ustalenie zniszczenie siedliska przyrodniczego wyżej wskazanego nastąpiło w oparciu o informacje zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na srokowsko i raporcie uzupełniającym złożonym przez wnioskodawcę we wrześniu 2018 r. Próbując zakwestionować oparte w oparciu o te informacje ustalenia dotyczące prognozowanego procentowego zniszczenia siedliska przyrodniczego skarżące kasacyjnie Towarzystwo nie wskazało w oparciu o jakie dane, gdzie zawarte podnosi taki zarzut. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono dowodów, które pozwoliłby ustalić odmienne w tym zakresie dane rzutujące jednocześnie na treść zaskarżonej decyzji. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń zawartych w raporcie jako szczególnym dowodzie przeprowadzanym w postępowaniu ocennym poprzedzającym wydanie decyzji środowiskowej o czym było już mowa musi być poparte przedłożeniem stosownego dowodu jaki może być kontrraport, czy też opinia biegłego, a nie jedynie twierdzenia zawarte w skardze przedstawiające stanowisko strony.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma uzasadnienia prawnego także kolejny zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niezgodnie z powołanymi przepisami postępowania związał się zarzutami wniesionych skarg i nie zauważył, iż Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w sposób nieprawidłowy rozpatrzył stan faktyczny i bez prawidłowego zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych dowodów wydał rozstrzygniecie nie budzące zaufania uczestników postępowania do władzy państwowej. Z akt sprawy wynika, że organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie, a tym samym oparł się nie tylko na dowodach i materiale zgromadzonym przez organ I instancji. Dzięki tak przejawionej inicjatywie dowodowej zgromadził niezbędny materiał do wydania decyzji środowiskowej zawierając w jej treści zakres regulacji wynikających z art. 80 ustawy ocenowej. Nie można upatrywać naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w wydaniu rozstrzygnięcia nie odpowiadającego oczekiwaniom nawet części społeczeństwa. W szczególności przez cały przebieg postępowania organy administracji publicznej zapewniły udział w nim społeczeństwu poprzez realizację procedury określonej w k.p.a. z uwzględnieniem odrębności wynikających z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w szczególności nakładających obowiązek zasięgnięcia opinii wyspecjalizowanych organów (art. 64), obowiązek informowania o podejmowanych czynnościach (art. 33). Przejawem realizacji zachowania zasady zaufania uczestników postępowania do organów jest także poinformowanie ich o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i pouczeniu o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. czy też umożliwienie przed wydaniem rozstrzygnięcia możliwości składania wniosków i uwag (art. 33 ust. 1 pkt. 6 ustawy ocenowej). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie ograniczył oceny legalności zaskarżonej decyzji tylko do rozpatrzenia zasadności podniesionych w skardze zrzutów o czym świadczy obszerność uzasadnienia i poddane w nim ocenie istotne elementy postępowania mające wpływ na treść decyzji, a dotyczące zarówno kwestii proceduralnych jak i przepisów prawa materialnego. W ramach tak skonstruowanego powyższego zarzutu kasacyjnego nie wskazano okoliczności, które by mogły świadczyć o naruszeniu przez organy art. 8 ust. 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynika sprawy.
Mając powyższe na uwadze, uznając, że wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono o ich oddaleniu.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wyjaśnić należy, że art. 204 p.p.s.a. przewiduje - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.