III OSK 7166/21

III OSK 7166/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2772/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-04-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 153, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2772/20 w sprawie ze skarg Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. oraz M.G., J.G., M.S., M.S., N.G., T.G., K.W., A.W., E.J., S.J., J.W. i A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r., nr KOA/4040/OŚ/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.G., J.G., M.S., M.S., N.G., K.W., A.W., E.J., S.J., J.W. i A.W. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 2772/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. oraz M.G., J.G., M.S., M.S., N.G., T.G., K.W., A.W., E.J., S.J., J.W. i A.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 października 2020 r., nr KOA/4040/Oś/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2. zasądził tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz: a) Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. kwotę 697 złotych; b) M.G. i J.G. solidarnie kwotę 217 złotych; c) M.S. i M.S. solidarnie kwotę 217 złotych; d) N.G. i T.G. solidarnie kwotę 217 złotych; e) K.W. i A.W. solidarnie kwotę 217 złotych; f) E.J. i S.J. solidarnie kwotę 217 złotych; g) J.W. i An.W. solidarnie 217 złotych; h) M.G., J.G., M.S., M. S., N.G., T.G., K.W., A.W., E.J., S.J., J.W. i A.W. solidarnie kwotę 480 złotych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) z 23 października 2020 r. nr KOA/4040/Oś/19, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) z 30 maja 2018 r., nr 1/2018, ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji centrum handlowego, parkingów i garaży podziemnych i naziemnych, budowie stacji paliw, budowie stacji obsługi pojazdów i budowie myjni samochodowej wraz z towarzyszącą infrastrukturą przy ul. P. w P.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli: Stowarzyszenie T. z siedzibą w P., a także M.G. i J.G., M.S. i M.S., N.G. i T.G., K.W. i A.W., E.J. i S.J. oraz J.W. i A.W.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz uznając zarzuty za niezasadne.
W postanowieniu z 19 lutego 2021 r., na postawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji orzekł o połączeniu do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw z obydwu skarg.
W piśmie datowanym na 8 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie T. podtrzymało w całości złożoną skargę i zawarte w niej wnioski.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były uzasadnione na obecnym etapie postępowania, gdyż nie mogły być poddane badaniu. Z drugiej zaś strony, sposób sformułowania tych zarzutów sprowadza się w istocie do zasadniczej kwestii, jaką jest naruszenie art. 153 p.p.s.a.
W ocenie Sądu I instancji, zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. były w pełni zasadne, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z jaskrawym naruszeniem tego przepisu przez organ administracji publicznej, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do takiej zmiany przepisów prawa, która uzasadniałaby odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19. Dlatego też zarówno Kolegium ponownie rozpatrując odwołania, jak i następnie Sąd badając sprawę na skutek skarg – był związany wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu tamtego orzeczenia. Podkreślenia wymaga, że jest ono prawomocne, a żadna ze stron nie skorzystała z możliwości jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Według Sądu I instancji, organ miał m.in. przeanalizować podane w raporcie informacje co do emisji substancji do powietrza. Jak wskazał Sąd, autorzy raportu nie podali przy tym jego fragmencie sposobu uzyskania tych danych, a organ nie wyraził swojego stanowiska co do prawidłowości zastosowanego przez autorów raportu podejścia do oceny oddziaływania skumulowanych emisji powietrza. Również w tym zakresie organ nie wykonał wyroku z 10 września 2019 r.
Sąd I instancji podzielił zarzut, że raport przedstawiony przez inwestora, oprócz wskazania trzech wariantów nie spełnia wymogu rzetelnego uzasadnienia ich wyboru tak, żeby określać przewidywane oddziaływanie na środowisko i żeby ocenić, czy faktycznie prawidłowo i rzetelnie dokonano oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. SKO nie tylko nie zweryfikowało przedstawionych wariantów, ale też nie oceniło uzasadnienia wyboru wskazanego wariantu. Z tych względów nie wykonano zarówno wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych z wyroku z 9 lutego 2016 r., II OSK 1398/14, ani też wytycznych Sądu z wyroku z 10 września 2019 r.
Według Sądu I instancji, autorzy raportu nie odnieśli się, ale przede wszystkim to organ po raz kolejny nie zweryfikował treści raportu w odniesieniu do kwestii emisji hałasu. Stwierdzenie, że mieszkańcy coraz częściej wykorzystują samochody z napędem hybrydowym nie jest w żaden sposób merytorycznym odniesieniem się do wcześniej stawianych przez skarżących uwag. Nie wiadomo w oparciu o jakie dane autorzy raportu ustalili zwiększenie natężenia ruchu samochodów o napędzie hybrydowym, jak też docelowe zmniejszenie uciążliwości w tym zakresie dla emisji zanieczyszczenia środowiska/powietrza oraz emisji hałasu. Argumentacja przyjęta przez autorów raportu w tym zakresie jest nie tylko niczym nie poparta, ale również trudno przyjąć, aby spełniała wymogi z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Ponadto w ocenie Sądu I instancji, raport w znacznej części odnosi się do ustaleń, które funkcjonują w oparciu o bieżące istnienie centrum handlowego, co nijak ma się do rozbudowy tego centrum, jak też jego wpływu na środowiskowe uwarunkowania. Również na to zwracał uwagę Sąd w wyroku z dnia 10 września 2019 r., jednak organ nie dokonał rzetelnej oceny i nie wyjaśnił tych rozbieżności. Przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe niczego nie wnosi do sprawy i nie wyjaśnia przedstawionych wątpliwości.
W skardze kasacyjnej SKO w Warszawie, reprezentowane przez r.pr., zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej p.p.s.a., zarzucono wydanie wyroku Sądu I instancji z naruszeniem:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 153 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, nieznajdującym oparcia w okolicznościach sprawy i w treści uzasadnienia uchylanej decyzji administracyjnej uznaniu, że Kolegium nie zastosowało się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1398/14 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19;
2. art. 153 p.p.s.a., przez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu, że zaprezentowanie przez organ administracji publicznej zasadnego, krytycznego stosunku do wydanego wcześniej w sprawie wyroku sądu administracyjnego stanowi naruszenie owego przepisu, nawet jeśli pomimo owego krytycznego stosunku organ ten stosuje się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do wszystkich wskazań i ocen zawartych w rzeczonym wyroku;
II. przepisów postępowania, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez bezpodstawne uznanie, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niewskazaniu, z naruszeniem których konkretnie przepisów postępowania została wydana uchylona decyzja Kolegium, jak również na niewyjaśnieniu, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie owych przepisów;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niewykazaniu, że naruszenia przepisów postępowania - gdyby faktycznie do nich doszło przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy - mogły mieć istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy,
4. art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na udzieleniu nieprawidłowych wskazań co do dalszego postępowania, poprzez nakazanie Kolegium wykonania czynności, które zostały już przez Kolegium w sposób prawidłowy i zgodny z prawem wykonane.
Wskazując na powyższe, wniesiono:
na podstawie art. 179a, p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie" i oddalenie skarg Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. oraz M. i J.G., M. i M.S., K. i A.W., E. i S.J. oraz J. i A.W. na decyzję Kolegium z dnia 23 października 2020 r. (sygn. akt K0A/4O4O/0Ś/19), jak również o zasądzenie od stron skarżących na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi; a w razie nie uwzględnienia powyższego wniosku:
na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. - o rozpoznanie niniejszej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym;
na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg Stowarzyszenia T. z siedzibą w P. oraz M. i J.G., M. i M.S., K. i A.W., E. i S.J. oraz J. i A.W. na decyzję Kolegium z 23 października 2020 r. (sygn. akt KOA/4040/OŚ/19), ze względu na to, że istota przedmiotowej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a rzeczona decyzja nie narusza prawa; ewentualnie:
na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a nadto:
na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. - o zasądzenie od stron skarżących na rzecz Kolegium zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w szczególności - zwrotu kwoty wpisu od niniejszej skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Pismem z 22 września 2021 r. Stowarzyszenie T. z siedzibą w P., reprezentowane przez adwokata, wniosło o przeprowadzenie rozprawy.
W piśmie z 28 września 2021 r. skarżący, reprezentowani przez r.pr., wnieśli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o: 1) oddalenie wniesionej przez Kolegium skargi kasacyjnej, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przedstawiono argumentację na poparcie wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.1. petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., "w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez bezpodstawne uznanie, że uchylona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy". Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że przywołany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części, jeśli dopatrzy się - innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy) (zob. wyrok NSA z 24 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1404/23, LEX nr 3750772).
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.2,3,4 petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08 oraz wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1312/23). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle wskazanej uchwały przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.
W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Zasadność merytorycznego stanowiska Sądu I instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu nie może więc sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1312/23). Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 5161/21). Cytowany przepis dotyczy formalnej poprawności konstrukcji uzasadnienia, nie zaś merytorycznej poprawności stanowiska sądu (zob. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt III FSK 334/24).
Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia i co istotne, wyrok poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. To zaś, że w uzasadnieniu wyroku nie zgodzono się z oceną SKO w Warszawie, nie stanowi skutecznej podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. za zasadny.
Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I.1,2 petitum skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowanie oraz "niewłaściwej wykładni" art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w tym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 153).
Sąd I instancji właściwie zastosował w niniejszej sprawie art. 153 p.p.s.a. oraz dokonał prawidłowej wykładni art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie uznał, że wyrok WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19 jest wiążący w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że "Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Użyty w tym przepisie zwrot «w sprawie» wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o «sprawie», chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego". (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1248/22).
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu.
Z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19 wnika, że organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionych odwołań naruszył zasady uregulowane w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponowne samodzielnie postępowania merytorycznego. Warto podkreślić, że uzasadnienie decyzji SKO w Warszawie z 23 października 2020 r., znak KOA/4040/Oś/19 składa się z 15 stron z czego na 13 stronach organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy. Uzasadnienie prawne obejmuje 2 strony (14-15). Na str. 14 Kolegium podkreśla, że wbrew wątpliwościom WSA, raport "został poddany dogłębnej analizie zarówno przez Kolegium przed wydaniem uchylonej decyzji, jak i przez organy współdziałające przy wydawaniu owej decyzji, wyspecjalizowane w zakresie ochrony środowiska (...). Zdaniem Kolegium, merytoryczna zawartość przedstawionych w Raporcie informacji jest w pełni wystarczająca dla ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, informacje te bowiem, w tym i te przekazane przez inwestora, są pełne, logiczne i rzetelne". Kolegium na str. 14 uzasadnienia decyzji z 23 października 2020 r. polemizuje ze stanowiskiem WSA dotyczącym braku różnic w przedstawionych wariantach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy stwierdza, że "zdaniem Kolegium, a wbrew niezrozumiałemu stanowisku WSA, różnice te wystarczałyby do uznania, że mamy do czynienia z dwoma różnymi wariantami realizacji tego samego przedsięwzięcia), ale również m.in. realizacją parkingu dla samochodów ciężarowych lub z rezygnacją z realizacji takiego parkingu, różnicami w bryle budynku obiektu handlowego oraz w układzie wewnętrznym (inne układy pomieszczeń i korytarzy wewnętrznych), jak również istotnymi różnicami w udziale powierzchni użytkowo-usługowej (ok. 10%), powierzchni garaży i parkingów (o ok. 12%) oraz ilości miejsc parkingowych (ok. 10%)".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie na str. 14-15 uzasadnienia decyzji z 23 października 2020 r. Kolegium nadal nie wyjaśniło wątpliwości, że wymagania nałożone w art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy zostały w niniejszej sprawie spełnione.
Różnice wystarczające, zdaniem organu odwoławczego do uznania, że mamy do czynienia z dwoma różnymi wariantami realizacji tego samego przedsięwzięcia wskazane przez Kolegium na str. 14 uzasadnienia takie jak: realizacja parkingu dla samochodów ciężarowych lub z rezygnacją z realizacji takiego parkingu, różnice w bryle budynku obiektu handlowego oraz w układzie wewnętrznym (inne układy pomieszczeń i korytarzy wewnętrznych), jak również istotne różnice w udziale powierzchni użytkowo-usługowej (ok. 10%), powierzchni garaży i parkingów (o ok. 12%) oraz ilości miejsc parkingowych (ok. 10%) nie wskazują, że mamy do czynienia z dwoma różnymi wariantami realizacji tego samego przedsięwzięcia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie są to pozorne różnice. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że Kolegium było związane oceną prawną i wskazaniami Sądu, a więc z naruszeniem prawa przeprowadziło w zaskarżonej decyzji polemikę z wyrokiem WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19, w którym przedstawione zostały konkretne i jednoznaczne wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. Prowadzenie polemiki z wyrokiem WSA w Warszwie z 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 364/19 potwierdza w szczególności fragment uzasadnienia decyzji SKO w Warszawie z 23 października 2020 r. na str. 15, gdzie stwierdzono, że "Kolegium podjęło również starania do wyjaśnienia wątpliwości WSA, czy, cyt.: »przedstawione informacje w postaci odniesienia planowanych emisji do tła jakości powietrza określonego przez WIOŚ i powołanie się na brak możliwości porównań hałasu pochodzącego z tak różnych źródeł są wystarczające dla oceny braku skumulowanych oddziaływań», i to pomimo znacznych trudności w wykładni owego wskazania. Mając na uwadze fakt, że wskazanie to wynikło prawdopodobnie z błędnego odczytania przez WSA treści Raportu, Kolegium ograniczyło się w tej mierze do przedstawienia wyjaśnień inwestora (vide pkt 1.5.5. powyżej). Kolegium wyraża przekonanie, że treść owych wyjaśnień rozwiewa wszelkie wątpliwości związane z przedstawioną kwestią".
Całkowicie nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 23 października 2020 r., nr KOA/4040/Oś/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w pełni uwzględnia wskazania co do dalszego postępowania i oceny prawne zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że SKO w Warszawie nie uwzględniło wskazań i stanowiska zaprezentowanych w wydanym wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19. Na str. 15 uzasadnienia decyzji z 23 października 2020 r. Kolegium odnosząc się do braku podstaw do uznania, że podane w raporcie informacje dotyczące emisji substancji do powietrza są nierzetelne wskazało, że "Przesłanki przyjętych do obliczeń założeń zostały w Raporcie wyjaśnione, a ewentualne wątpliwości - jeśli takie się pojawiają - zostały wyjaśnione przez inwestora w cytowanym obszernie piśmie z dnia 28 lutego 2020 r.".
Nie można podzielić poglądu organu odwoławczego przedstawionego na str. 15 uzasadnienia decyzji z 23 października 2020 r., że "Zdaniem Kolegium, wyjaśnienia te są w pełni wystarczające, Kolegium nie znajduje podstaw do ich zakwestionowania, sam WSA zresztą nie wskazał w swym wyroku jakichkolwiek przesłanek czy kryteriów, którymi należałoby się kierować przy dokonywaniu oceny owych wyjaśnień".
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. nie można zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie organu przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wbrew poglądowi WSA, nie sposób w dyspozycji art. 153 p.p.s.a. doszukać się zakazu artykułowania krytycznego stanowiska do wyroku sądu administracyjnego. Organ administracji publicznej ponownie rozpatrujący sprawę jest związany oceną prawną dokonaną przez sąd administracyjny i wskazaniami co do dalszego prowadzenia postępowania. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, że nic natomiast nie stoi na przeszkodzie, by organ ten, stosując się do oceny i wskazań sądu, wyraził swój stosunek do owej oceny i wskazań. SKO w Warszawie zgodnie z art. 153 p.p.s.a. nie ma żadnych podstaw prawnych do wyrażania zastrzeżeń do uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19, którym dało wyraz w uzasadnieniu uchylonej decyzji z 23 października 2020 r., nr KOA/4040/Oś/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, według, którego "Art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa" (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 737/14). Prowadzona polemika z treścią uzasadnienia wyroku i krytyczne poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu administracji publicznej stanowią naruszenie art. 153 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie SKO w Warszawie wydając decyzję z 23 października 2020 r., nr KOA/4040/Oś/2019 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia naruszyło art. 153 p.p.s.a. Naruszenie to polegało na pominięciu wiążącej oceny i przyjęciu stanowiska odmiennego niż z niej wynikające oraz polegało na niewykonaniu wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 364/19.
Związanie samego Sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.