III OSK 716/22

III OSK 716/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Sz 1081/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2022-01-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1081/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1081/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] (pkt I), a także zasądził od S. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r. Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "Spółka") zwróciła się S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej: "S.") o udostępnienie informacji publicznej obejmującej:
1) umowę na roboty budowlane z P. spółką z ograniczoną odpowiedzialnością spółką komandytową, ul. [...] (dalej: "wykonawca") w ramach przetargu "Rewitalizacja obszaru obejmującego kwartał śródmiejski oznaczony numerem [...] ograniczony Aleją [...] oraz ulicami [...] w S.";
2) komplet kosztorysów ofertowych sporządzonych przez wykonawcę, zgodnie z rozdziałem X SIWZ w ramach ww. postępowania przetargowego, które stanowią część umowy.
S. udostępnił Spółce ww. umowę na roboty budowlane, natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie kosztorysów ofertowych sporządzonych przez wykonawcę.
W uzasadnieniu decyzji S. odwołał się do przepisów art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") i wyjaśnił, że tajemnicą ustawowo chronioną, o której mowa w tym przepisie, jest tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1913, zwana dalej: "u.z.n.k."). S. podkreślił, że wykonawca przedkładając kosztorysy ofertowe zastrzegł, iż są to dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, wnosząc o ich utajnienie i nieudostępnianie osobom trzecim. Wykonawca wskazał, że kosztorysy zawierają informacje o kosztach przypisanych przez niego do określonego zakresu robót i stanowią pośrednio informację na temat organizacji przedsiębiorstwa. Sposób przypisania kosztów jest wynikiem wieloletniego doświadczenia, a tym samym zdobytego przez wnioskodawcę know-how, które wypracował na przestrzeni lat świadcząc roboty budowlane, a przez to informacje te stanowią wartość gospodarczą. Ponadto informacje te w żaden sposób nie zostały przez wykonawcę upublicznione.
W ocenie S., kosztorysy ofertowe stanowią informacje podlegające ochronie, czego efektem jest odmowa ich udostępnienia. W związku z tym, że zawarty w kosztorysach szczegółowy sposób przypisania kosztów do zakresu robót obrazuje sposób wyceny robót i sposób zorganizowania procesu budowlanego, spółka jako podmiot trzeci profesjonalnie działający na rynku robót budowlanych mógłby na ich podstawie (w szczególności cen jednostkowych), odtworzyć zastosowany mechanizm kalkulacji cen i elementy strategii budowania ofert. Ponadto S. podkreślił, że przedmiot zamówienia wymaga wykonania robót powtarzalnych, które są wykonywane również w innych podobnych kontraktach. Przy poziomie szczegółowości kalkulacji można założyć, że pozycje o takim samym lub zbliżonym zakresie będą wykonywane w ramach kolejnych postępowań, w efekcie ujawnienie tych danych może istotnie wpłynąć na efektywne konkurowanie w kolejnych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. W tym zakresie S. odwołało się do orzecznictwa Krajowej Izby Odwoławczej, zgodnie z którym informacje pozwalające na ujawnienie zastosowanej metody kalkulacji ceny, kalkulacje oraz konkretne dane cenotwórcze stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa będącą przedmiotem ochrony. Końcowo S. stwierdził, że - zgodnie z SIWZ - kosztorysy ofertowe nie stanowiły części oferty, a obowiązek ich przedłożenia ziścił się dopiero po podpisaniu, zatem informacje zawarte w kosztorysach nie wpłynęły na wybór wykonawcy.
Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.
W odpowiedzi na skargę, S. ponownie stwierdziło, że żądany kosztorys ofertowy nie stanowi informacji publicznej i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i podlegała uwzględnieniu.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że S. należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. Do kręgu tego rodzaju podmiotów w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zaliczono osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji konsumentów. W S. Miasto [...] taką pozycję posiada. Zatem, nie ulega wątpliwości, iż wniosek skarżącej powinien zostać rozpoznany na podstawie zastosowanych przez S. przepisów u.d.i.p.
W ocenie Sądu, S. nie wykazał z jakich zindywidualizowanych i obiektywnych względów wynika, że żądane przez skarżącą informacje podlegają ochronie i nie mogą być udostępnione w trybie u.d.i.p. Nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, że dostarczone kosztorysy należy utajnić ze względu na to, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, czego wyrazem jest brzmienie pisma wykonawcy z dnia 25 czerwca 2021 r. Jednak, aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża. W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2143/13 NSA podniósł, iż niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1939/15 NSA zauważył, iż nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie analiza uzasadnienia decyzji S., a także znajdującego się w aktach sprawy pisma wykonawcy z dnia 25 czerwca 2021 r. nie pozwoliła na uznanie, że w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazano, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, co uniemożliwia udostępnienie ich jako informacji publicznej. Wykonawca stwierdził, że informacje o kosztach przypisanych do określonego zakresu robót stanowią pośrednio informację na temat organizacji jego przedsiębiorstwa oraz, że sposób przypisania kosztów jest wynikiem wieloletniego doświadczenia, a tym samym zdobytego przez wykonawcę know-how, które wypracował na przestrzeni wielu lat w trakcie świadczenia robót budowlanych, a przez to posiadają dla niego niezaprzeczalną wartość gospodarczą.
Sąd I instancji zaznaczył, że ze stanowiskiem wykonawcy, które zaprezentowało w uzasadnieniu decyzji również S., nie można się zgodzić. Kosztorysy ofertowe zostały sporządzone na potrzeby tego konkretnego postępowania w oparciu o przekazane na równych zasadach wszystkim zainteresowanym zamówieniem, przez S. przedmiary robót. Zindywidualizowana ocena materiału dowodowego sprawy oraz charakteru kosztorysów wykonawcy, pozwala na stwierdzenie, że nie są one informacjami technicznymi, technologicznymi, organizacyjnymi przedsiębiorstwa i w konsekwencji nie mogą stanowić informacji posiadających wartość gospodarczą. Ponadto przedstawienie cen w kosztorysie nie wskazuje na sposób dokonanej przez wykonawcę kalkulacji cen, czy sposobu budowania strategii cenowej i elementów składowych tej strategii, czy też know-how wykonawcy. Zatem bez względu na okoliczności i wkład intelektualny wykonawcy przy sporządzaniu oferty w części cenowej, kalkulacje kosztorysowe nie mogą być zastrzeżone przez wykonawców i objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.
W konsekwencji, WSA w Szczecinie uznał, że brak było podstaw do przyjęcia w sprawie, iż żądane przez skarżącą informacje stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy, a tym samym nie było podstaw dla odmowy ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Powołanie się przez S. na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, bez przekonującego wykazania, że kosztorysy ofertowe wpisują się w jej definicję, nie uzasadnia takiej odmowy. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło S. sp. z o.o. z siedzibą w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k. polegającą na nietrafnym przyjęciu, iż żądane przez Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" sp. z o.o. informacje - tj. kosztorysy sporządzone przez wykonawcę wyłonionego w przetargu na "Rewitalizację obszaru obejmującego kwartał śródmiejski oznaczony numerem [...] ograniczony Aleją [...] oraz ulicami [...] w S." (P. sp. z o.o.) sp. k, co do których wykonawca zastrzegł poufność, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa i nie korzystają z ochrony, która uniemożliwiałaby ich udostępnienie,
- naruszenie prawa materialnego poprzez nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 8 oraz art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych i tym samym uznanie, że przepisy tej ustawy stanowić mogą podstawę udostępnienia żądanej informacji, podczas gdy żądane kosztorysy nie stanowiły elementu dokumentacji przetargowej i nie były wymagane do momentu zakończenia tego postępowania tj. do dnia zawarcia umowy z wykonawcą.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, względnie, w przypadku uznania, że w tej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") - o uchylenie wyroku i merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzez oddalenie skargi wniesionej przez Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" sp. z o.o. w S., a także zasądzenie kosztów niniejszego postępowania w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Jednocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. wniosło o jej oddalenie, zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznania skargi kasacyjnej bez wyznaczenia rozprawy tj. na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 i 4 u.z.n.k.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a autor skargi kasacyjnej powinien przedstawić, jaka w jego ocenie powinna być jego prawidłowa wykładnia. Istota argumentacji autora skargi kasacyjnej sprowadza się do wniosku, że "ustawodawca pozostawił bowiem uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich w poufności. (...) Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi rzeczywistą wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich." Otóż konkluzja ta jest niewłaściwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa. Definicja legalna pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę tę rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W świetle tego przepisu, dane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnione zostały łącznie trzy przesłanki: po pierwsze, są to informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą; po drugie, są to informacje poufne, tzn. nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej; po trzecie, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności takich informacji. W doktrynie wskazuje się, iż brak spełnienia choćby jednej ze wskazanych przesłanek dyskwalifikuje daną informację jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Omawiane pojęcia w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis, stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 193/13). Przypomnieć należy, iż zarówno w sytuacji, gdy chodzi o tajemnicę przedsiębiorcy, jak i tajemnicę przedsiębiorstwa, odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga: po pierwsze odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, następnie zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, a dopiero w następstwie tego – wykazania, że zaistniały przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji odmownej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej muszą być przez podmiot obowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący. Dopiero taka argumentacja, w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi, umożliwi temu sądowi ocenę zasadności zastosowanych przesłanek ograniczenia prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 192/13). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. o sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej (szerzej: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. o sygn. akt I OSK 3260/14). W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Wykazanie przesłanki materialnej względem objętych osnową decyzji informacji, musi nastąpić w uzasadnieniu decyzji odmownej. Natomiast organ nie może przyjmować a priori, że sama istota materii przesądza, iż określone jedynie w sposób dalece generalny informacje, mają takową wartość dla przedsiębiorcy. Ocena tego rodzaju informacji powinna być dokonana i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji w sposób umożliwiający kontrolę stanowiska organu przez sąd administracyjny.
Podkreślić przy tym należy, iż nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, że nie jest wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy, iż określone, wskazane przez niego informacje stanowią tajemnicę za względu na wartość gospodarczą czy inwestycyjną. Aby takie zastrzeżenie było skuteczne, konieczne jest dokładne wyjaśnienie, dlaczego konkretne informacje posiadają określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 3176/15). W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt I OSK 2143/13 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż niewystarczające jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Podobnie w wyroku z tego samego dnia o sygn. akt I OSK 2112/13 stwierdził, iż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Z kolei w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017 r. o sygn. akt I OSK 1939/15 zauważył, iż nie jest możliwe do przyjęcia zapatrywanie, że to wyłącznie wola przedsiębiorcy decyduje o utajnieniu określonej informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. aby odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21).
Podsumowując Sąd I instancji prawidłowo uznał, że samo dokonanie przez P. sp. z o.o. zastrzeżenia w piśmie z 25 czerwca 2021 r., iż określone dokumenty są poufne i stanowią tajemnicę przedsiębiorcy jest niewystarczające dla odmowy ich udostępnienia w ramach informacji publicznej.
Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji uzasadnienie decyzji odmawiającej – na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Obie te przesłanki muszą być bowiem spełnione, aby dana informacja podlegała ochronie. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest bowiem wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Kwestie te szeroko i prawidłowo uzasadnił w zaskarżonym wyroku WSA w Szczecinie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd prezentowany w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 113/15, że "(...) Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze u.d.i.p.) ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Kontrola sądowa w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych". Por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut "naruszenie prawa materialnego poprzez nietrafne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 8 oraz art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych".
Po pierwsze wskazać należy, że nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte w sprawie.
Po drugie podstawę prawną dostępu do żądanej informacji kreuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, a w niniejszej sprawie jej art. 5 ust. 2. Natomiast przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy art. 8 oraz art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych miały jedynie wzmacniać argumentację Sądu I instancji, iż działania podejmowane w wykonaniu umowy zawartej w ramach procedury zamówienia publicznego (a taką była umowa o "Rewitalizację obszaru obejmującego kwartał śródmiejski oznaczony numerem [...] ograniczony Aleją [...] oraz ulicami [...] w S.") powinny być w maksymalnym stopniu jawne. Zatem powoływanie się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. powinno być wyjątkowe i szczegółowo uzasadnione.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12 (publ.: LEX nr 1226661).