III OSK 7148/21

III OSK 7148/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 780/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
Art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 283
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Wa 780/21 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr SKO.4000-34/2021 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., IV SA/Wa 780/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skargi J.O. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 1 kwietnia 2021 r. nr SKO.4000-34/2021 w przedmiocie odmowy wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, oddalił skargę.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się J.O. i w skardze kasacyjnej zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:
a. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia, mimo naruszenia przez organ administracji II instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust. 1 i ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewydanie decyzji w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanej inwestycji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie przesłanki wymagane dla wydania przedmiotowej decyzji i ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a przy tym nie zaszły żadne z wynikających z przepisów prawa okoliczności, które by uzasadniały wydanie decyzji odmownej;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a. art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się dokonaniem błędnej, rozszerzającej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S. przyjętego Uchwałą Rady Gminy S. NR [...] z dnia [...].12.2003 r. (dalej: mpzp, plan) i rozstrzygnięcie wątpliwości w treści planu na niekorzyść skarżącego, z naruszeniem jego praw, w tym w szczególności prawa własności.
W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i orzeczenie co do istoty sprawy, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
ewentualnie wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że istota przedmiotowego postępowania skupia się wokół kwestii prawidłowej wykładni zapisów mpzp, obowiązującego na terenie, na którym zlokalizowana ma być planowana przez skarżącego inwestycja. Spór między skarżącym a organami administracji koncentruje się de facto na samych zapisach planu miejscowego, w szczególności zaś na zapisie § 12 pkt II ppkt 1 planu - w powyższym zakresie strony prezentują odmienną wykładnię tegoż zapisu, gdyż skarżący postuluje interpretację zgodną z zasadami wykładni literalnej, podczas gdy organy administracji i Wojewódzki Sąd Administracyjny opowiadają się za stosowaniem wykładni funkcjonalnej czy też systemowej.
Zdaniem skarżącego wykładnia ww. przepisu planu dokonana przez organy administracji publicznej i zaakceptowana przez Sąd I instancji, a mianowicie, że w przedmiotowej sprawie na terenach oznaczonych w mpzp symbolem RP, nie ma w ogóle możliwości lokalizowania (budowy) jakichkolwiek nowych budynków, jest nieprawidłowa. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że treść spornego zapisu § 12 pkt II ppkt 1 mpzp należy czytać łącznie co skutkuje tym, że te nowe obiekty związane ze specjalistyczną produkcją rolną mogą być lokalizowane tylko w obrębie już istniejących siedlisk. W ocenie skarżącego, tak interpretacja ww. zapisu jest błędna i wprost przeczy wykładni literalnej tego przepisu. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, sporny zapis § 12 pkt II ppkt 1 mpzp należałoby w pierwszym rzędzie poddać najbardziej podstawowej i naturalnej metodzie wykładni, tj. wykładni językowej, która w orzecznictwie sądów stanowi podstawową metodę interpretacji przepisów prawa. Autor skargi kasacyjnej podniósł , że analiza spornego zapisu planu – przeprowadzona na zasadzie wykładni literalnej – prowadzi do wniosku, że realizacja nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną zawarta została w oddzielnej jednostce redakcyjnej (w odrębnym zdaniu) i w tejże jednostce redakcyjnej (zdaniu) brak jest odniesienia do już istniejących siedlisk. Miejscowy prawodawca zatem oddziela te dwie kwestie. Zdaniem skarżącego kierując się zatem zasadami logiki należałoby uznać, że gdyby możliwość realizacji nowych obiektów tyczyć się miała jedynie już istniejących siedlisk, to z pewnością stosowne sformułowanie zostałoby dodane albo w tej samej jednostce redakcyjnej tekstu, albo cały zapis o możliwości realizacji nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną przeniesiony byłby do zdania poprzedzającego. Innymi słowy, gdyby faktycznie, jak twierdzi Sąd I instancji, intencją przyświecającą miejscowemu prawodawcy przy uchwalaniu mpzp było to, ażeby dopuszczalna była lokalizacja nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolna, ale tylko przy istniejących siedliskach, to znalazłoby to wyraźne odzwierciedlenie w części tekstowej tegoż planu.
Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł, że nie bez znaczenia jest także fakt, co Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominął, że w treści spornego zapisu użyte zostało sformułowanie "lokalizacja nowych obiektów", W ocenie skarżącego, użycie tego rodzaju wyrażenia wprost wskazuje na możliwość realizacji nie tylko rozbudowy, lecz także budowy całkowicie nowych budowli, o ile rzecz jasna służą one specjalistycznej produkcji rolnej. Dalej skarżący podkreślił, że zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (a wcześniej przez organy administracji) wykładnia zapisów mpzp jest w istocie wykładnią rozszerzającą, godzącą w prawa skarżącego, w tym w szczególności w przysługujące mu prawo własności. Jednocześnie wskazano, że jeśli istniały między organami orzekającymi w sprawie, a skarżącym wątpliwości co do treści planu to wszelkie wątpliwości w treści zapisów planu – jego zdaniem - należy intepretować na korzyść osoby składającej wniosek o wydanie decyzji środowiskowej.
Końcowo skarżący kasacyjnie wskazał, że naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania miało niepodważalny wpływ na rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, W świetle całokształtu okoliczności faktycznych towarzyszących sprawie – w ocenie skarżącego - nieprawidłowe jest w szczególności zastosowanie przez Sąd wykładni rozszerzającej zapisu § 12 pkt II ppkt 1 mpzp. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zbyt szerokiej wykładni powyższego zapisu, godząc w interes i prawa skarżącego w tym przede wszystkim w przysługujące mu prawo własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 259 t.j.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę zgodnie, z którą Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.
Przedstawienie powyższych wywodów okazało się niezbędne, albowiem w rozpoznawanej sprawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej jako podstawę tego zarzutu przywołał art. 80 ust. 2 u.o.i.ś. w zw. Z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się dokonaniem błędnej, rozszerzającej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy S. przyjętego uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Autor skargi kasacyjnej nie skonkretyzował podstawy skargi kasacyjnej, albowiem nie wskazał w ramach tego zarzutu, jak konkretnie norma prawna aktu prawa miejscowego została naruszona w wyniku dokonania przez Sąd Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że przepisem takim jest § 12 pkt II ppkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r.
Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem do zakwestionowania wykładni § 12 pkt II ppkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r., a w konsekwencji wywiedzenia, że planowana inwestycja nie narusza art. 80 ust. 2 u.i.o.ś.
Zgodnie z wyżej powołanym przepisem właściwy organ wydaje decyzję
o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, z wyłączaniem wyjątków wskazanych w tym przepisie, a do których nie zalicza się przedmiotowa inwestycja. Zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Dla możliwości wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia znaczenie ma więc treść postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie wykładnia § 12 pkt II ppkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. z dnia [...] grudnia 2003 r. powinna nastąpić jedynie w oparciu o wykładnię językową. Powyższy paragraf stanowi, że "Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną". W skardze kasacyjnej wywiedziono, że zdanie drugie tego paragrafu należy wykładać w sposób literalny, bez łączenia jego treści z innymi postanowieniami planu, albowiem to wykładni językowej należy nadać pierwszeństwo. Posługiwanie się innymi metodami wykładni jest niecelowe i zmierza do rozszerzającej wykładni postanowień planu miejscowego ograniczających możliwość korzystania prawa własności do nieruchomości.
Powyższe stanowisko zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje na aprobatę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści, planu co do przeznaczenia terenu, konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej" (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2011/16, LEX nr 2527216).
Nie można więc zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że jedyną wykładnią jak powinna mieć miejsce przy ustalaniu treści przepisów prawa miejscowego jest wykładnia językowa. Ustalając znaczenie normy prawnej, nie można ograniczyć się do wykładni językowej lecz należy sięgnąć do innych metod interpretacji tekstu prawnego. W doktrynie zwraca się bowiem uwagę na to, że nawet wówczas, gdy wykładnia językowa prowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, to większość normatywnych teorii wykładni postuluje sprawdzenie tak osiągniętych rezultatów przez inne rodzaje wykładni (J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401). Wielu przedstawicieli nauki podkreśla również, że każdy tekst wymaga wykładni, niezależnie od tego czy jest on, czy też nie jest jasny. Zatem reguła wykładni "clara non sunt interpretanda", w myśl której przepis jasny nie wymaga wykładni, budzi coraz więcej kontrowersji, a tym samym reguła ta musi być "stosowana z należytą ostrożnością, ponieważ jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie" (L. Morawski, Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów, Komentarz, Toruń 2002, s. 63- 65 oraz E. Łętowska, Kilka uwag o praktycznej wykładni, "Kwartalnik Prawa Prywatnego" 2002, nr 1, s. 54). Ponadto – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/2/21) – zdarzają się sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych wydaje się jasny, natomiast analizowany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy. Nawiązał do tego Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 stycznia 1997 r., W 6/96, OTK 1997, nr 1, poz. 14.
Problematyka kolejności stosowania dyrektyw wykładni prawa była przedmiotem rozważań między innymi Macieja Zielińskiego (Wybrane zagadnienia wykładni prawa, PiP 2009, nr 6, s. 3 i n.). Autor ten zwrócił uwagę na to, że kolejność stosowania tych dyrektyw nie powinna budzić wątpliwości - najpierw stosuje się dyrektywy językowe, następnie systemowe i wreszcie funkcjonalne (celowościowe). Takie stanowisko zyskuje aprobatę w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Coraz częściej można tam odnotować tendencje do kontynuowania wykładni, mimo pozornej jednoznaczności językowej, po to, aby wzmocnić rezultaty wykładni. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się więc, że należy: po pierwsze kontynuować wykładnię nawet po uzyskaniu jednoznaczności językowej; po drugie w razie konfliktu dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości (M. Zieliński op. cit, s. 8; por. też Z. Radwański, M. Zieliński, Wykładnia prawa cywilnego, "Studia Prawa Prywatnego", 2006, nr 15, s 29 i n.). Każda wykładnia musi zmierzać do prawidłowego określenia i zastosowania norm prawnych. Nie jest możliwe uzyskanie poprawnej wykładni poszczególnych wyrażeń i zwrotów zawartych w przepisach prawa w oderwaniu od całości porządku prawnego. Nie można poznać znaczenia przepisów bez rozważenia funkcji, jakie mają one spełniać (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2003 r. sygn. akt III CZP 75/03, OSNC 2005/1/3). W konsekwencji, nie można zaakceptować stanowiska skarżącego kasacyjnie, że należy ograniczyć się przy interpretacji § 12 pkt II ppkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie do wykładni językowej, tym bardziej, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wykładnia językowa nie prowadzi do wniosków nie budzących wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w tym paragrafie.
Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczne było więc posłużenie się wykładnią systemową i funkcjonalną. Istotne w tym względzie było dokonanie analizy kontekstu systemowego aktu prawnego to jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S..
Zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, że treść powyższej regulacji prawnej nie może być odczytana w oderwaniu od pozostałych postanowień planu miejscowego. Z uwagi na szczegółowe przedstawienie tej analizy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela proces i wynik wykładni spornego przepisu planu dokonany przez organ administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji.
Podkreślić należy, że w § 4 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przeznaczenie podstawowe terenu, na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja (budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą) określono symbolem RP jako teren upraw polowych i ogrodniczych. Należy zauważyć, że w paragrafie tym wyodrębniono także: tereny urządzeń obsługi komunikacyjnej RU1 oraz tereny urządzeń produkcji rolnej – RO. W § 4 ust. 1 planu wskazano także na tereny MR – to jest zabudowy zagrodowej przez którą należy rozumieć wchodzące w skład gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 1ha budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej tj. służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwach produktów rolniczych.
Nie sposób w tym miejscu pominąć odniesienie się do wykładni funkcjonalnej, z której wynika, że celem prawodawcy miejscowego było wyznaczenie w planie miejscowym terenów rolnych o rożnym przeznaczeniu mającym charakter rolny. Jednak nie wszystkie z tych terenów miały podlegać zabudowie. Świadczy o tym także konstrukcja § 12 pkt II Rolnictwo. Ppkt 1 tego punktu dotyczy terenów rolnych bez prawa zabudowy (RP), ppkt 2 – terenów rolnych z dopuszczeniem zabudowy (RPm), ppkt 3 – terenów trwałych użytków zielonych (ZZ) ppkt 4 - terenu urządzeń obsługi gospodarki rolnej (RU 1), ppkt 5 – terenów urządzeń produkcji rolnej (RO). Struktura tego przepisu wskazuje, że część terenów rolnych została przeznaczona w planie pod określoną w nich zabudowę (tereny urządzeń produkcji rolnej – RO), lub też taką zabudowę dopuszczono (tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy RPm), a na części tych terenów możliwość zabudowy została ograniczona lub wykluczona. Do tych ostatnich terenów należą właśnie tereny bez prawa zabudowy – RP, na których inwestor planuje realizację przedsięwzięcia. O ile na terenie RPm to jest terenie z dopuszczeniem zabudowy, jako podstawowe przeznaczenie terenów wskazano uprawy polowe, a dopuszczono między innymi lokalizację ferm hodowlanych i uprawy ogrodnicze, o tyle w terenach rolnych bez prawa zabudowy (RP) wskazano, że są to tereny upraw polowych i upraw ogrodniczych, na których wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowalnych poza istniejącymi siedliskami rolniczymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Zdanie drugie § 12 pkt II ppkt 1 planu miejscowego należy odczytywać łącznie ze zdaniem pierwszym tego przepisu, a więc w ten sposób, że dopuszcza się na tych terenach (RP) lokalizacje nowych obiektów w ramach istniejących siedlisk rolniczych związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Odrębne odczytywanie zdania drugiego z pominięciem zdania pierwszego § 12 pkt II ppkt 1 planu miejscowego oraz całej systematyki tego aktu prawa miejscowego, prowadziłoby do nielogicznych wniosków, że realizacja obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną dozwolona jest także na terenach bez prawa zabudowy, co w konsekwencji podważałoby istotę ustanowienia w planie miejscowym takich terenów. Przy takiej wykładni tego przepisu tereny te podlegałyby zabudowie bez ograniczeń co do zabudowy związanej ze specjalistyczną produkcją rolną, co przeczyłoby istocie tej regulacji .
Zastosowanie więc wszystkich trzech metod wykładni prawa było celowe i konieczne do otrzymania prawidłowego rezultatu odczytania normy prawnej tego przepisu, a w konsekwencji w sposób uprawniony Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia byłaby niezgodna z miejscowym polanem zagospodarowania przestrzennego. Dodać przy tym należy, że zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r., II OSK 2379/19).
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności skargi kasacyjnej zarówno w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.z.p., jak i naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 u.i.o.ś., albowiem z uwagi na brak zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym zasadnie organy administracji odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a co za tym idzie Sąd I instancji obowiązany był do oddalenia skargi.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.