III OSK 7146/21

III OSK 7146/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 176/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1541
art.125, art.133, art.134a ust.1,2 i 7
Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.104 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.188 w zw. z art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 176/21 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 8 grudnia 2020 r., nr 47/2020/RP w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego z tytułu powołania do służby przygotowawczej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
UZASASDNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 czerwca 2021 r., II SA/Wa 176/21, po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa [...], na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z 8 grudnia 2020 r., nr 47/2020/RP, w przedmiocie wypłaty świadczenia pieniężnego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.
Przedsiębiorstwo [...] (dalej: "skarżąca"), 12 września 2019 r. wystąpiło do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Warszawie (dalej: "organ pierwszej instancji") o wypłatę świadczenia rekompensującego koszty odprawy wypłaconej pracownikowi K. K. w związku z powołaniem go przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] do pełnienia służby przygotowawczej. Do wniosku skarżąca załączyła kopię karty powołania, zaświadczenie Nr 85/2019/A wydane przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...] wyciąg z rozkazu dziennego Nr 143 Dowódcy JW 3391, wydruk z listy płac oraz potwierdzenie przelewu świadczenia na konto pracownika.
Organ pierwszej instancji decyzją z 19 września 2019 r., nr 112/19, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 125 oraz art. 134a ust. 1, 2, i 7 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2019 roku, poz. 1541, dalej: "ustawa o obowiązku obrony RP") oraz § 1 ust. 1 pkt. c oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie z dnia 21 lipca 2017 roku (Dz. U. z 2017 r., poz. 1497), odmówił skarżącej uwzględnienia złożonego wniosku. Zdaniem organu pierwszej instancji, jeżeli pracownik skarżącej został powołany do pełnienie w wyznaczonej jednostce wojskowej służby przygotowawczej (od 6 maja 2019 r. do 26 lipca 2019 r.), to jego pracodawcy nie przysługuje świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 134a ustawy o obronie ojczyzny RP. Zarówno bowiem w odniesieniu do żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, jak i pełniących służbę przygotowawczą, ustawodawca nie przewidział refundowania pracodawcom kosztów wypłaconej odprawy.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (dalej: "organ drugiej instancji" lub "Szef SGWP"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28-29 k.p.a. i 134a ust. 1, 2 i 7 w zw. z art. 133 ustawy o obowiązku obrony RP, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości (pkt 1) oraz na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 28, art. 29 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 134a ust. 1 ustawy o obowiązku obrony RP, umorzył postępowanie w sprawie.
Uzasadniając swoje stanowisko organ drugiej instancji wskazał, że sprawa nie powinna była być rozpoznawana merytorycznie z powodu braku po stronie skarżącej przymiotu strony postępowania, co oznaczało, że organ pierwszej instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61a k.p.a. Szef SGWP podkreślił, że z art. 134a ust. 1 i 2 w zw. z art. 125 ustawy o obowiązku obrony RP wynika, że nie można uznać pracodawcy zatrudniającego pracownika powołanego do pełnienia służby przygotowawczej za stronę postępowania o rekompensatę kosztów wypłaconej odprawy. Prawo do uzyskania rekompensaty związane jest bowiem z faktem zatrudniania pracownika w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie - art. 134a ust. 1 ustawy o obowiązku obrony RP. W trakcie pełnienia powyższych służb każda osoba jest jednak żołnierzem w czynnej służbie wojskowej. Pełnienie zatem służby przygotowawczej nie spełnia wyżej wskazanych przesłanek z art. 134a ust. 1 i 2 ww. ustawy, ponieważ nie dotyczy okresu odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie.
Z podanych powodów brak było, zdaniem organu, podstaw materialnych do rekompensowania pracodawcy wypłaconej odprawy na rzecz żołnierza powołanego do służby przygotowawczej, tj. brak jest interesu prawnego, rozumianego jako związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu, ponieważ art. 125 ustawy o obowiązku obrony RP nie zobowiązuje do wypłaty odprawy z tytułu powołania do służby przygotowawczej, a art. 134a ust. 1 i 2 ustawy o obowiązku obrony RP - nie uprawnia pracodawcy do uzyskania rekompensaty wypłaconej odprawy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy o obowiązku obrony RP, służba przygotowawcza jest jednym z siedmiu rodzajów czynnej służby wojskowej. Jednakże z art. 98b-e ww. ustawy wynika, że służba przygotowawcza związana jest z kształceniem w szkołach wojskowych (w uczelniach wojskowych, szkołach podoficerskich) i ośrodkach szkolenia, ewentualnie również w jednostkach wojskowych, i kończy się egzaminem.
Zdaniem organu drugiej instancji w sprawie nie zachodziły również wątpliwości interpretacyjne, bowiem stosując metodę językową i systemową, można odkodować znaczenie przepisu art. 133 i 134a ust. 1 i 2 ustawy o obowiązku obrony RP, ustalając, że w niniejszej sprawie skarżąca jako pracodawca nie jest stroną postępowania o rekompensatę odprawy.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie zaprezentowane przez organ drugiej instancji stanowisko co do wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie formalnego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy. Instytucja umorzenia postępowania przewidziana w przepisie art. 105 § 1 k.p.a., w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i poglądów doktryny, dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy to po stronie podmiotowej (np. śmierć strony w toku postępowania, które zmierzało do konkretyzacji uprawnień lub obowiązków o charakterze ściśle osobistym i niedziedzicznym), czy też przedmiotowej (gdy dana sprawa nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej), przy czym przeszkoda ta ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny.
Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, nie miała takiego charakteru od początku (od momentu wszczęcia postępowania), albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania musi być obiektywna.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w ocenie organu drugiej instancji, nie zostały spełnione merytoryczne przesłanki z art. 134a ust. 1 i 2 ustawy o obowiązku obrony RP umożliwiające pozytywne załatwienie wniosku. Tymczasem podnoszony przez Szefa SGWP brak spełnienia ww. przesłanek nie oznacza jednak, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, a w konsekwencji, że zaistniały podstawy do jego umorzenia w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Na skutek złożenia wniosku przez pracodawcę wszczęte zostało bowiem postępowanie administracyjne w sprawie podlegającej rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Brak spełnienia przesłanek merytorycznych określonych w art. 134a ust. 1 i 2 może ewentualnie skutkować wydaniem przez organ rozstrzygnięcia o odmowie wypłaty świadczenia (art. 134a ust. 7 ww. ustawy), nie zaś o umorzeniu postępowania (jako bezprzedmiotowego). Należy bowiem odróżnić przypadek bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu organu drugiej instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skarżąca wypłaciła bowiem pracownikowi odprawę pieniężną, złożyła wniosek o wypłatę świadczenia pieniężnego rekompensującego koszty wypłaconej odprawy, a organy badały merytoryczną zasadność tego wniosku w oparciu m.in. o art. 134a ust. 1 i 2 ustawy o obowiązku obrony RP.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Szef SGWP, wnosząc skargę kasacyjną i zarzucając orzeczeniu Sądu pierwszej instancji naruszenie:
1) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), poprzez nieprzeprowadzenie przez WSA w Warszawie kontroli procesowej, czyli niezbadanie elementów determinujących dopuszczalność wszczęcia postępowania pierwszoinstancyjnego, a w sytuacji jego wszczęcia - dopuszczalności prowadzenia tego postępowania administracyjnego, ale przejście od razu do badania i oceny zgodności treści decyzji z normą materialną, która nie stanowi podstawy decyzji. Art. 134a ust. 1 i 2 o obowiązku obrony RP służy jako materialnoprawny miernik do ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do rekompensaty wypłaconej odprawy w związku z powołaniem pracownika do pełnienia służby przygotowawczej, ponieważ rekompensata wynikająca z art. 134a ww. ustawy dotyczy określonych podmiotów i w związku z pełnieniem określonych rodzajów czynnej służby wojskowej. Z kolei art. 133 ustawy o obowiązku obrony RP, nie odnosi się do pojęć prawnych użytych w art. 125 i 134a ust. 1 ustawy, w sytuacji, gdy pojęcia użyte w jej art. 133 oraz art. 125 i 134a ust. 1 nie są tożsame, ani synonimiczne.
Kasator zarzucił tym samym Sądowi pierwszej instancji uchylenie się od właściwego i kompletnego rozpatrzenia sprawy, począwszy od ocenienia ustaleń etapu formalnego (art. 61 i 61 a k.p.a.), poprzez ustalenia etapu materialnego postępowania w pierwszej oraz drugiej instancji. Wydanie wyroku merytorycznego przez Sąd, w okolicznościach nieustalenia strony postępowania naruszało jego zdaniem przepisy postępowania, tj.: art. 1 art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28-29 k.p.a. i 105 k.p.a. oraz 134a ust. 1, 2 i 7 w zw. z art. 133 ustawy o obowiązku obrony RP, w sposób istotnie mający wpływ na wynik postępowania. Sąd bowiem niezasadnie i faktycznie ograniczył zakres postępowania, bezpodstawnie zobowiązując organ do ponownego rozpatrzenia sprawy. Tymczasem skoro podmiot występujący z wnioskiem na podstawie art. 134a ust. 1 i 2 ww. ustawy nie jest stroną uprawnioną do występowania z tym wnioskiem, to nie ma możliwości uzyskania rekompensaty wypłaconej odprawy na tej podstawie prawnej w zw. z art. 133 ustawy o obowiązku obrony RP i nie można odmówić rekompensaty na podstawie art. 134a ust. 7 ustawy. Dlatego, mimo błędnego wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, w drugiej instancji należało wyjąć z obrotu prawnego błędną decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w formie uzasadnionej decyzji, podającej powody i podstawy takiego rozstrzygnięcia;
2) przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez dokonanie subsumpcji prawnej sprzecznej z zasadami wykładni językowej art. 133 i 134a ustawy o obowiązku obrony RP, stanowiącej, że jeżeli znaczenie językowe normy nie budzi wątpliwości nie ma potrzeby sięgania do wykładni systemowej i celowościowej. Wyrok nie uwzględnia zasad logiki prawniczej, dotyczących użytych w przepisach art. 133 i 134a oraz art. 125 ww. ustawy pojęć prawnych i wyrażeń językowych, a także zasad eliminowania ewentualnych sprzeczności przez zastosowanie wykładni systemowej albo reguł kolizyjnych.
Wobec powyższych zarzutów, kasator wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dodatkowo o zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z 23 września 2021 r. organ zawnioskował o rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ drugiej instancji przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Kwestią zasadniczą w przedmiotowej sprawie jest dokonanie oceny, czy na podstawie art. 134a ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polski dopuszczalne jest przyznanie świadczenia w postaci rekompensaty odprawy wypłaconej na podstawie art. 125 ww. ustawy pracodawcy zatrudniającemu pracownika będącego żołnierzem pełniącym służbę przygotowawczą. Tak określony problem był już analizowany w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z 30 kwietnia 2024 r. III OSK 7739/21, III OSK 708/21, III OSK 3093/21, III OSK 5036/21), i wyrażone w przywołanych wyrokach stanowisko Sąd orzekający w tym składzie w pełni aprobuje.
Na wstępie zasadnym jest przytoczenie zasadniczych definicji występujących w ustawie o obowiązku obrony RP dotyczących pojęć służby wojskowej, żołnierza w czynnie służbie wojskowej, żołnierza rezerwy, przydziału kryzysowego, służby przygotowawczej, terytorialnej służby wojskowej, pełnienia wojskowej służby terytorialnej rotacyjnie.
W przepisie art. 55 ustawy o obowiązku obrony RP ustawodawca określił, że obowiązek służby wojskowej polega na 1) odbywaniu ćwiczeń wojskowych (przez żołnierzy rezerwy, osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, ochotników, którzy zgłoszą się do ich odbycia i nie podlegają obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej), 2) pełnieniu służby przygotowawczej (przez osoby przeniesione do rezerwy, w tym żołnierzy rezerwy, którzy dotychczas nie odbywali czynnej służby wojskowej, ochotników, którzy zgłoszą się do jej odbycia i nie podlegają obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej), 2a) pełnieniu terytorialnej służby wojskowej przez żołnierzy, 3) pełnieniu okresowej służby wojskowej przez żołnierzy rezerwy. Katalog ten ma charakter zamknięty i wyczerpuje wszystkie możliwości w jakich służba wojskowa może być pełniona.
Natomiast przez żołnierza w czynnej służbie wojskowej, zgodnie z art. 59 ww. ustawy, rozumieć należy osobę, która odbywa lub pełni: 1) zasadniczą służbę wojskową, 2) przeszkolenie wojskowe, 3) terytorialną służbę wojskową, 4) ćwiczenia wojskowe, 5) służbę przygotowawczą, 6) okresową służbę wojskową, 7) służbę wojskową w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.
W przepisach od art. 98a do art. 98h ustawy o obowiązku obrony RP zamieszczona została regulacja odnosząca się stricte do służby przygotowawczej. Z przepisów tych wynika, że służba przygotowawcza ma charakter ochotniczy i każdorazowo wymaga zgody powołanej osoby na jej pełnienie (art. 98a ust. 1), a stosunek służbowy służby przygotowawczej powstaje w drodze powołania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia (art. 98a ust. 3). Kształcenie w ramach służby przygotowawczej odbywa się w szkołach wojskowych i ośrodkach szkoleniowych, ewentualnie w jednostkach wojskowych, i służba ta kończy się egzaminem (art. 98b ust. 1 i 5). W przypadku żołnierza, który wcześniej nie pełnił czynnej służby wojskowej, w tym zawodowej służby wojskowej lub służby kandydackiej, z dniem zwolnienia ze służby przygotowawczej, decyzją komendanta szkoły wojskowej, ośrodka szkolenia albo jednostki wojskowej, komendant ten przenosi żołnierza do rezerwy (art. 98e ust. 1 i 3).
Żołnierzem rezerwy na podstawie art. 99 ustawy o obowiązku obrony RP jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej. Przepis art. 59b ust. 1 ww. ustawy pozwala na nadanie żołnierzowi rezerwy, który ochotniczo zgłosił się do wykonywania obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych, przydziału kryzysowego. Natomiast zgodnie z ust. 2 warunkiem takiego nadania jest uprzednie zawarcie między żołnierzem rezerwy, a dowódcą jednostki wojskowej kontraktu na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych. Formalne nadanie przydziału kryzysowego następuje w formie karty przydziału kryzysowego stanowiącej decyzję administracyjną wydawaną przez komendanta uzupełnień w porozumieniu z dowódcą jednostki wojskowej (art. 99a ust. 4).
Obowiązek służby wojskowej dla żołnierzy rezerwy w czasie pokoju polega na odbywaniu ćwiczeń wojskowych oraz pełnieniu okresowej służby wojskowej, a dla osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy polega na odbywaniu ćwiczeń wojskowych (art. 100 ust. 1).
Na ćwiczenia wojskowe mogą zostać natomiast powołani jedynie: 1) żołnierze rezerwy posiadający nadane przydziały kryzysowe, 2) żołnierze rezerwy, na ich wniosek lub za ich zgodą, w drodze ochotniczego zgłoszenia się na te ćwiczenia, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych, 3) osoby przeniesione do rezerwy niebędące żołnierzami rezerwy, które ochotniczo zgłosiły się do odbycia ćwiczeń wojskowych, jeżeli przemawiają za tym potrzeby Sił Zbrojnych (art. 100 ust.2).
Przepis art. 108 ust. 1 ww. ustawy określa natomiast, że okresową służbę wojskową pełni się w przypadkach uzasadnionych potrzebami obrony państwa, potrzebami Sił Zbrojnych lub zarządzania kryzysowego, zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków, działań antyterrorystycznych, ochrony mienia, akcji poszukiwawczych oraz ratowania lub ochrony zdrowia i życia ludzkiego, oczyszczania terenów z materiałów wybuchowych i niebezpiecznych pochodzenia wojskowego oraz ich unieszkodliwiania, a także wykonywania zadań przez Siły Zbrojne poza granicami państwa.
Pełnienie terytorialnej służby wojskowej określone zostało w przepisach od art. 98i do art. 98z ustawy o obowiązku obrony RP i z przepisów tych wynika, że terytorialną służbę wojskową mogą pełnić, na ich wniosek lub za ich zgodą, osoby posiadające uregulowany stosunek do służby wojskowej, a także inne osoby niepodlegające obowiązkowi odbycia zasadniczej służby wojskowej lub przeszkolenia wojskowego, a w przypadku wprowadzenia obowiązku odbycia zasadniczej służby wojskowej lub przeszkolenia wojskowego - także osoby podlegające temu obowiązkowi. Stosunek ten powstaje w drodze powołania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia i może trwać od roku do lat 6 (art. 98j ust. 1 i 98k ust. 1).
Na podstawie wyżej przytoczonych przepisów i materiału znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy można zatem określić, że pracownik skarżącej spółki powołany został do pełnienia służby przygotowawczej w Jednostce Wojskowej [...]6 maja 2019 r. (na podstawie karty powołania seria P Nr 1050/2019/00102 wydanej przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w [...]), a tym samym, z momentem powołania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 5 ustawy o obowiązku obrony RP, stał się żołnierzem w czynnej służbie wojskowej. Zakończenie służby przygotowawczej nastąpiło 26 lipca 2019 r. i jako że pracownik skarżącej nie pełnił wcześniej służby wojskowej, został dopiero z tą datą przeniesiony do rezerwy i uzyskał tytuł żołnierza rezerwy.
Odnosząc powyższe do treści artykułu 134a ustawy o obowiązku obrony RP wskazać należy, że zgodnie z literalną dyspozycją powyższego przepisu o rekompensatę kosztów wystąpić może jedynie pracodawca zatrudniający pracownika będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem obrony terytorialnej za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza. Z woli prawodawcy - w art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP wskazano autonomiczne – nie przez odesłanie do innych regulacji danej ustawy - przesłanki uzyskiwania przez pracodawców świadczenia stanowiącego zwrot kosztów, ponoszonych wobec spełnienia przez ich pracowników różnych rodzajów służby wojskowej. Kazuistycznie wskazano, w przypadku których rodzajów służby dane świadczenie - stanowiące rekompensatę poniesionych kosztów – przysługuje. Określono także zakres danego świadczenia, ale w rozpoznawanej sprawie jest to bez znaczenia. W takiej sytuacji w sprawie nie jest istotne, czy pracownik skarżącej był uprawniony - z mocy art. 125 ww. ustawy - do otrzymanie odprawy od pracodawcy. Nie ma to bowiem znaczenia dla spornego uprawnienia skarżącej. W ustawie o obowiązku obrony nie wyrażono wszak generalnej reguły rekompensowania wszelkich nakładów pracodawców, ponoszonych wobec powinności związanych z powszechnym obowiązkiem obrony Rzeczpospolitej Polskiej.
W okresie odbywania służby przygotowawczej przez pracownika skarżącej, czyli okresu, do którego odnosi się żądanie wypłacenia rekompensaty, nie był on żołnierzem rezerwy, bowiem tytuł ten mógł uzyskać dopiero z datą przeniesienia do rezerwy po zakończeniu służby przygotowawczej. Co więcej należy również podkreślić, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że między pracownikiem spółki a dowódcą jednostki wojskowej zawarty został kontrakt na wykonywanie obowiązków w ramach Narodowych Sił Rezerwowych oraz w następstwie kontraktu, że przydział taki został formalnie pracownikowi spółki nadany przez wojskowego komendanta uzupełnień. Trzeba także zaznaczyć, że rekompensata kosztów pracodawcy przysługuje za czas odbywania ćwiczeń lub pełnienia okresowej służby wojskowej, które to możliwe jest tylko dla żołnierza rezerwy, natomiast pracownik skarżącej w okresie pełnienia służby przygotowawczej kształcił się w Ośrodku Służby Przygotowawczej [...]. Nie sposób zatem zakwalifikować pracownika skarżącej jako żołnierza rezerwy z nadanym przydziałem kryzysowym odbywającego ćwiczenia wojskowej bądź pełniącego okresową służbę wojskową.
Pracownik skarżącej nie posiadał również statusu żołnierza obrony terytorialnej, bowiem brak jest w tym zakresie dokumentów potwierdzających powołanie do służby obrony terytorialnej zgodnie z art. 98j ust. 1 ustawy o obowiązku obrony RP. Literalnie zatem skarżąca spółka nie była objęta regulacją art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP.
W toku postępowania skarżąca prezentowała stanowisko, zgodnie z którym wykładnia literalna przy odczytywaniu treści normatywnej art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP nie jest wystarczająca, wskazując na treść art. 125 i art. 133 ww. ustawy. Należy w tym miejscu jednak zaznaczyć, że zgodnie z brzmieniem art. 133 "żołnierzom pełniącym służbę przygotowawczą oraz członkom ich rodzin przysługują szczególne uprawnienia przewidziane dla żołnierzy zasadniczej służby wojskowej i członków ich rodzin na zasadach określonych w art. 118-132". Niniejsza sprawa nie odnosi się natomiast bezpośrednio do uprawnień wynikających z tych przepisów. W związku z powyższym rozważania dotyczące art. 125 ww. ustawy i zasadności bądź bezzasadności wypłaty przez skarżącą odprawy pracownikowi powołanemu do pełnienia służby przygotowawczej, należy uznać za nieistotne z perspektywy rozpoznawanej sprawy. Skarga w niniejszej sprawie nie została bowiem złożona w związku z żądaniem wypłaty odprawy dla pracownika skarżącej, a dotyczy ona kwestii następczej – zwrotu kosztów poniesionych przez pracodawcę.
Nie do zaakceptowania jest też koncepcja Spółki, aby jednoznaczną w brzmieniu normę, zakreślającą kiedy pracodawcom przysługuje określone świadczenie, wykładać rozszerzająco. Bezzasadne jest tu przywoływanie analogii do sytuacji, gdy w judykaturze przyjęto zasadność wypłaty rekompensaty wobec odprawy dla żołnierzy powołanych do terytorialnej służby wojskowej. Skarżąca stanowisko o zbyt wąskiej interpretacji art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP uzasadnia, powołując się na orzeczenie WSA w Warszawie z 22 stycznia 2019 r., II SA/Wa 579/18, w którym przesądzona została kwestia czy pracodawcy zatrudniającemu żołnierza obrony terytorialnej, za okres pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej, przysługuje świadczenie obejmujące zwrot wypłaconej odprawy. W sprawie tej, wywodzono wewnętrzną niespójność konkretnych regulacji, przy ich odczytaniu wyłącznie wedle reguł językowo-logicznych. Konieczne było ich wyłożenie przy zastosowaniu innych reguł, z uwzględnieniem ogólnych zasad wyrażonych przez samego prawodawcę w art. 134a ust. 1 ustawy o obowiązku obrony. Przedmiotowy przypadek nie jest - wbrew twierdzeniom skarżącej - podobny. Wyjaśnić trzeba, że wątpliwość w przywołanej sprawie powstała w związku z tym, że w ust. 2 art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP zakres podmiotów uprawnionych do żądania świadczenia rekompensującego (m.in. wypłaconą odprawę) został literalnie ograniczony tylko do pracodawcy zatrudniającego żołnierza rezerwy. Sąd w tym zakresie uznał, że "w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy obrony terytorialnej. Obejmuje m.in. przypadek pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej. W tym kontekście musi być więc odczytywany ust. 2 danej regulacji. Wskazano tam, czym jest ustanowione ust. 1 świadczenie (rekompensatą kosztów), oraz jakie składniki obejmuje - w tym przez wymienienie, które wydatki pracodawcy nie są rekompensowane. Wskazano tam jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie obejmuje także zwrot kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Zasadnie zauważa organ, że - we wskazanej jednostce redakcyjnej - użyto jedynie pojęcia żołnierz rezerwy, zresztą dwukrotnie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wskazany przepis (ust. 2) określa reguły wypłaty świadczenia, które - z mocy ust. 1 - jest należne także pracodawcy, zatrudniającemu żołnierza obrony terytorialnej, odbywającego terytorialną służbę wojskową". Rozstrzygnięcie to dotyczyło zatem tylko interpretacji rozszerzającej zakres podmiotowego ust. 2 przepisu art. 134a ustawy względem ust. 1, tak aby ta jednostka redakcyjna ustawy stanowiła spójną całość. Z rozstrzygnięcia tego nie można natomiast wywieść wniosków, że celem ustawodawcy było rekompensowanie wszelkich nakładów pracodawców ponoszonych wobec powinności związanych z powszechnym obowiązkiem obrony. Nie sposób również uznać za tożsame sytuację powołania do pełnienia służby przygotowawczej z powołaniem do odbycia ćwiczeń wojskowych lub wojskowej służby okresowej żołnierza rezerwy albo do terytorialnej służby rotacyjnej żołnierza obrony terytorialnej. Zakres obowiązków jest bowiem diametralnie różny, co ma wpływ również na zapewnione uprawnienia dla pracodawców zatrudniających takie podmioty.
W kwestii legitymacji materialnej skarżącej spółki do wystąpienia z żądaniem na podstawie art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP zgodnie z powyższymi rozważaniami należy stwierdzić, że skarżąca nie była w gronie podmiotów uprawnionych. Przepis art. 28 k.p.a. wskazuje, że stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego "[p]ojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym" (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 powołany m. in. w najnowszej uchwale NSA z 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23 dotyczącej zagadnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W wyniku przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji normy wynikającej z art. 134a ustawy o obowiązku obrony RP nie można uznać, że nastąpiło jakiekolwiek przyznanie lub ograniczenie uprawnienia lub nałożenie lub zwolnienie z obowiązku skarżącej. Oznacza to zatem, że spółka skarżąca w niniejszej sprawie powinna w postępowaniu administracyjnym zostać uznaną za nieposiadającą interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony postępowania.
Teoretyczne rozważania Sądu pierwszej instancji odnoszące się do instytucji umorzenia postępowania administracyjnego należy uznać za trafne, w szczególności przywołanie treści orzeczenia NSA z 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, w którym wskazano, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. Natomiast błędne okazało się samo rozstrzygnięcie, w którym stwierdzono, że organ drugiej instancji zobligowany był do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy została wyjaśniona, na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.