III OSK 713/25

III OSK 713/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 157/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-01-29
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 157/24 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 157/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Prokuratora Rejonowego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. S. z dnia 27 sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1), stwierdził bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), a także oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2024 r. (wpływ do organu dnia 27 sierpnia 2024 r.) M. S. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w W. (dalej: "Prokurator") o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie w formie wydruku zanonimizowanych kopii postanowień kończących postępowanie w sprawach o następujących sygnaturach akt: 4251-0.Ds.114.2023, 4251-0.Ds.183.2023, 4251-0.Ds.196.2023, 4251-0.Ds.202.2023, 4251-0.Ds.213.2023, 4251-0.Ds.344.2023, 4251-0.Ds.383.2023, 4251-0.Ds.388.2023, 4251-0.Ds.427.2023, 4251-0.Ds.530.2023, 4251-0.Ds.594.2023, 4251-0.Ds.938.2023, 4251-0.Ds.970.2023, 4251-0.Ds.971.2023, 4251 -0.Ds.1121.2023.
Prokurator Rejonowy w W. pismem z dnia 3 września 2024 r., znak: [...] poinformował skarżącego, iż jego wniosek podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.k."), a nie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu do tego pisma Prokurator wskazał, iż na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisów tej ustawy nie stosuje się wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, a takimi przepisami są – w ocenie organu - art. 156 i 321 k.p.k.
Pismem z dnia 25 września 2024 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w W. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że błędnym jest stanowisko organu, wedle którego żądana przez skarżącego informacja podlegać może udostępnieniu wyłącznie na zasadach przewidzianych w ustawie Kodeks postępowania karnego. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Z kolei art. 156 § 5 zdanie pierwsze k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.). Z powyższego wynika, że przepisy k.p.k., w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie postępowania sądowego, postępowania przygotowawczego oraz po jego zakończeniu, wyłączają w tym zakresie uregulowania u.d.i.p. na mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy. Odnoszą się one jednak do akt sprawy rozumianych jako określony zbiór materiałów i dokumentów stanowiący pewną całość, a nie do pojedynczej, będącej częścią tego zbioru informacji publicznej, czy też konkretnie oznaczonego dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2078/16).
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że biorąc pod uwagę, że wnioskiem skarżący zażądał udostępnienia konkretnych i zanonimizowanych dokumentów urzędowych, będących postanowieniami kończącymi postępowanie uznać należało, że wnioskowana informacja nie podlegała ograniczeniom wskazanym w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w szczególności zaś nie miał zastosowania do niej tryb udostępnienia przewidziany w art. 156 k.p.k. Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pozostaje więc w bezczynności, gdyż zgodnie z orzecznictwem sądowym stan taki ma miejsce również wtedy, gdy organ posiadając żądaną informację błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające udostępnieniu lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18).
Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.a."), Sąd zobowiązał Prokuratora Rejonowego w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Tak określony obowiązek nie przesądza tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak się stanie, czy nastąpi to w żądanej formie. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym które dane podlegają ochronie, czy do zastosowania tej ochrony wystarczy zanonimizowanie tych danych czy też konieczna będzie odmowa udzielenia informacji w trybie art. 5 u.d.i.p.
Sąd I instancji doszedł do przekonania, że w kontrolowanej sprawie brak udzielenia informacji publicznej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Prokurator Rejonowy w W. w ustawowym terminie zajął stanowisko wobec wniosku skarżącego. Brak udzielenia żądanej informacji wynikał z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p., co uargumentowane zostało zarówno w piśmie z dnia 3 września 2024 r., a także w odpowiedzi na skargę. Po stronie organu nie można dopatrzyć się złej woli czy też lekceważącego stosunku do obowiązków wynikających z u.d.i.p. Wadliwe zastosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym ustaleniu, że Kodeks postępowania karnego nie jest ustawą określającą odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, a tym samym uznanie, że w kwestii udostępnienia poszczególnych dokumentów z akt postępowania karnego zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zaś art. 156 k.p.k. i w konsekwencji przyjęcie, że wnioskowane przez M. S. zanonimizowane kopie decyzji kończących w 15 różnych postępowaniach przygotowawczych, podlegają udostępnieniu według zasad u.d.i.p., a Prokurator Rejonowy w W., nie stosując tej ustawy, pozostawał w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, a także oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma kwestia stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w sytuacji, w której wnioskodawca domaga się udostępnienia w formie wydruku zanonimizowanych kopii postanowień kończących postępowanie w sprawach o następujących sygnaturach akt: 4251-0.Ds.114.2023, 4251-0.Ds.183.2023, 4251-0.Ds.196.2023, 4251-0.Ds.202.2023, 4251-0.Ds.213.2023, 4251-0.Ds.344.2023, 4251-0.Ds.383.2023, 4251-0.Ds.388.2023, 4251-0.Ds.427.2023, 4251-0.Ds.530.2023, 4251-0.Ds.594.2023, 4251-0.Ds.938.2023, 4251-0.Ds.970.2023, 4251-0.Ds.971.2023, 4251 -0.Ds.1121.2023 - jako informacji publicznej.
Argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13. Uchwała ta dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, ale z uwagi pogłębiony i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym niż ten, do którego odnosiło się pytanie prawne. Wspomniane oceny prawne dotyczą także relacji między przepisami u.d.i.p. i k.p.k. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisem takim jest m.in. art. 156 k.p.a. Artykuł 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5, 5a i 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Przepisy k.p.k. w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w postępowaniu karnym. Przy czym art. 156 § 1, 5, 5a i 5b k.p.k. skierowane są w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania karnego. W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej (zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5052/21). Są to więc przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i w związku z tym nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Całość rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w powołanej uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione osobom innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym). Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów u.d.i.p. do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej. W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej - zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5052/21. Przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt, w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych (ich postaci) - wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy z u.d.i.p. (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2023, III OSK 6466/21 i z dnia 14 listopada 2024 r., III OSK 1866/23). W konsekwencji należało przyjąć, że żądane w niniejszej sprawie do udostępnienia przez Prokuratora wydruków zanonimizowanych kopii postanowień kończących postępowanie w sprawach o następujących sygnaturach akt: 4251-0.Ds.114.2023, 4251-0.Ds.183.2023, 4251-0.Ds.196.2023, 4251-0.Ds.202.2023, 4251-0.Ds.213.2023, 4251-0.Ds.344.2023, 4251-0.Ds.383.2023, 4251-0.Ds.388.2023, 4251-0.Ds.427.2023, 4251-0.Ds.530.2023, 4251-0.Ds.594.2023, 4251-0.Ds.938.2023, 4251-0.Ds.970.2023, 4251-0.Ds.971.2023, 4251-0.Ds.1121.2023, a więc w konkretnie oznaczonych sprawach jest informacją publiczną, której udostępnienia nie mógł domagać się skarżący w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych i zawartych w nich dokumentów urzędowych – (a takim jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie) nie mają zastosowania regulacje u.d.i.p. Podkreślić należy, że wnioskodawca nie wnosił o udostępnienie informacji o treści tych postanowień, lecz o udostępnienie ich zanonimizowanej postaci ("zanonimizowanych kopii postanowień").
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę.