III OSK 7122/21

III OSK 7122/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2626/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-31
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 690
art. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - tekst  jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2626/20 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2626/20, oddalił skargę J. J. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 28 sierpnia 2017 r. J. J. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 693, z późn. zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji".
W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej odnaleziono dokumenty dotyczące wnioskodawcy. W dniu 11 stycznia 2018 r. do Instytutu Pamięci Narodowej wpłynęło pismo wnioskodawcy, w którym ww. stwierdził, że w latach 1970-1973 nie podejmował żadnej współpracy z SB, a zapisy w aktach z tego okresu są lakoniczne, co uniemożliwia odniesienie się do nich. Dalej ww. opisał swoją działalność opozycyjną. Ponadto wskazał, że w dniu 17 grudnia 1981 r., wobec oficera SB, złożył pisemną odmowę wszelkiej współpracy z SB, co spowodowało w konsekwencji uwięzienie go. Skarżący oświadczył, że nie wie w jaki sposób prowadzona była dokumentacja kandydata na TW oraz TW i nie wie czy mogła być sporządzona bez jego udziału, a jego kontakty z SB ograniczały się do rewizji w domu i miejscu pracy oraz przesłuchań, podczas których nie podpisywał żadnych dokumentów. Do pisma strona dołączyła wydruk swojej noty biograficznej zamieszczonej w "Encyklopedii Solidarności".
Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – dalej: "Prezes IPN" wydał decyzję z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy.
Skarżący zwrócił się do Prezesa IPN o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes IPN wydał decyzję z dnia 12 kwietnia 2018 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 1 lutego 2018 r. nr [...].
Skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie na ostateczną decyzję Prezesa IPN z dnia 12 kwietnia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1593/18, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję Prezesa IPN z dnia 1 lutego 2018 r. Zdaniem Sądu odnalezione w zasobach IPN dokumenty nie wykazały związku pomiędzy wytworzeniem dokumentu, udziałem wnioskodawcy w ich wytworzeniu i kwalifikacją tej czynności, jako wykonanej w ramach jego działania w charakterze tajnego informatora i przydatnością dokumentów do operacyjnego zdobywania informacji przez organy bezpieczeństwa. Brak było jakichkolwiek innych dokumentów, które po zestawieniu ich treści z wytworzonymi przez pracowników SB własnymi adnotacjami ewidencyjnymi wskazywałyby na rolę wnioskodawcy w powstaniu dokumentów służących określonemu celowi, tj. operacyjnemu zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa. W ocenie Sądu istniejące w zasobie archiwalnym dokumenty, stanowiące adnotacje ewidencyjne nie odzwierciedlają w sposób dostateczny udziału wnioskodawcy w powstaniu dokumentów.
Prezes IPN wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1831/19, oddalił skargę kasacyjną stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji i na tej podstawie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezes IPN, w dniu 9 stycznia 2020 r., wydał decyzję nr [...] o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji.
W dniu 30 stycznia 2019 r. do Prezesa IPN wpłynęło pismo skarżącego dotyczące decyzji z dnia 9 stycznia 2020 r., zatytułowane: "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy". Organ wezwał stronę do sprecyzowania, czy pismo to należy traktować jako skargę czy też jako wniosek o ponowne rozpatrzenie ww. decyzji. Skarżący wskazał, że należy je traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes IPN, decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia 9 stycznia 2020 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu wskazał, że organ zobowiązany był do badania, czy treść odnalezionych dokumentów potwierdza, że zostały one wytworzone przez wnioskodawcę lub przy Jego udziale w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy. Nie powinien on badać innych kwestii, np. okoliczności rozpoczęcia i zakończenia współpracy, działalności opozycyjnej czy rodzaju represji wobec wnioskodawcy. Okoliczności te, jak i inne dowody, np. wyroki sądowe, wyjaśnienia strony nie zmieniają faktu posiadania przez IPN dokumentów spełniających kryteria, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy.
We wniesionej na powyższą decyzję skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wniósł o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem materialnym i procesowym.
W odpowiedzi na skargę, odnosząc się do zarzutów skargi Prezes IPN stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że ramy kognicji Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zostały zdeterminowane i ograniczone rozstrzygnięciem NSA, jednak nie bezwzględnie, lecz z zastrzeżeniem zmiany stanu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wykładnią prawną wiąże zarówno Sąd rozpoznający sprawę ponownie, jak również organ administracji publicznej, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny.
Jak wskazał Sąd meriti w przedmiotowej sprawie do takiej zmiany doszło. W obecnym stanie prawnym dodany został przepis art. 4 ust. 2 ustawy (na podstawie przepisu art. 3 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2019 r., poz. 992), który doprecyzował pojęcie: "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby w ramach czynności wykonywanych w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa". Powyższa zmiana miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż w wyniku kwerendy archiwalnej odnaleziono zapisy ewidencyjne, dotyczące rejestracji skarżącego w charakterze tajnego współpracownika.
Z uwagi na powyższe obowiązkiem organu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Ustawodawca w sposób jednoznaczny uzależnił uzyskanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, od braku w archiwum IPN dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. Istnienie tych dokumentów zostało prawidłowo ocenione przez organ, tym samym w ocenie Sądu meriti nie zasługiwały na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 4 ust 2 ustawy o działaczach opozycji Sąd Wojewódzki wskazał, że w odniesieniu do nowelizacji art. 4 ustawy o działaczach opozycji, dokonanej z dniem 12 czerwca 2019 r. na mocy ustawy nowelizującej, należy stanąć na gruncie zasady bezpośredniego działania prawa także w stosunku do tych postępowań administracyjnych o potwierdzenie spełniania warunków z art. 4 ustawy, które zostały wszczęte i pozostają niezakończone przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji rozwiązanie takie nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz, albowiem art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji po nowelizacji odnosi się wprawdzie do oceny zdarzeń z przeszłości, (tj. kontaktów wnioskodawcy z organami bezpieczeństwa państwa), niemniej chodzi tu o ocenę zdarzeń poprzedzających nie tylko ustawę nowelizującą, ale również samą ustawę o działaczach opozycji, negatywny wynik tej oceny nie prowadzi do pozbawienia czy też ograniczenia praw nabytych (a wyłącznie do nieuzyskania przez danego wnioskodawcę przywileju).
Powyższe spowodowało zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowień art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a." i oddalenie skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i jego błędną wykładnie wyrażoną w stwierdzeniu, że odmowa potwierdzenia statusu pokrzywdzonego wynika z dokumentów archiwalnych IPN świadczących o ich wytworzeniu przy udziale skarżącego, podczas gdy Sąd nie podjął próby zdefiniowania "wytworzenia dokumentów przy udziale wnioskodawcy";
2) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o działaczach opozycji i nieprawidłowe przyjęcie, że ustalenie przesłanki pozytywnej i negatywnej do potwierdzenia statusu osoby pokrzywdzonej należy ograniczyć do materiałów archiwalnych IPN, pomimo tego, że przepis ten nie wprowadza takiego ograniczenia,
3) art. 3a ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa Państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, poprzez błędne przyjęcie (chociaż nie wprost), że skarżący wyczerpał znamiona tajnej, świadomej i rzeczywistej współpracy, pomimo braku analizy materiałów dowodowych pod tych kątem,
II. przepisów postępowania, tj.:
1) art. 11 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie ustaleń faktycznych i ocen dokonanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2019 r. w sprawie II OSK 1831/19, który ustosunkował się do wszelkich zarzutów podniesionych przez organ IPN;
2) art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 7 K.p.a, 8 K.p.a., 9 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia pomimo tego, że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym rozstrzygnięciu sprawy,
3) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez wadliwe uzasadnienie polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przyjęciu stanu faktycznego, który został ustalony przez organ bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów/ przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie ze stanem rzeczywistym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto rażące naruszenie:
4) art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 4 ust 2 ustawy o działaczach opozycji, tj., że przepis ten ma zastosowanie do zdarzenia, które miało miejsce przed jego wejściem w życie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji Prezesa IPN z dnia 15 czerwca 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 9 stycznia 2020 r. nr [...], jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych na podstawie art. 203 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Pismem z dnia 2 września 2021 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł w jego imieniu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes IPN wniósł o jej oddalenie oraz oświadczył, że nie składa wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 7 K.p.a, 8 K.p.a., 9 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. Wskazany jako pierwszy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. A. Kabat, Komentarz do art. 134 [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Analiza zaskarżonego wyroku nie wskazuje, by Sąd pierwszej instancji rozpoznał inną sprawę niż ta, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, tym samym zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nietrafny. Nie można również podzielić zarzutu przekroczenia, przez Sąd pierwszej instancji, zasady zaufania do organów władzy publicznej, zasady prawdy obiektywnej i związanej z nią zasadą swobodnej oceny dowodów. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności.
Także pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia i ustosunkował się do istotnych zarzutów oraz argumentacji skarżącego. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni przepisów prawa, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 11 P.p.s.a.., to jest on zupełnie chybiony i niezrozumiały, gdyż odnosi się do kwestii związania sądu administracyjnego ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, a taki wyrok w niniejszej sprawie nie zapadł.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że u podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych potwierdza w drodze decyzji administracyjnej Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po stwierdzeniu przez Prezesa IPN, że osoba ubiegająca się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych spełnia warunki, o których mowa w art. 4 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych przysługuje osobie, która nie była pracownikiem, funkcjonariuszem lub żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa, chyba że przedłoży dowody, że przed dniem 31 lipca 1990 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce, i co do której w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa.
Decyzja Prezesa IPN-u ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jego rola w ramach postępowania sprowadza się do sprawdzenia, czy w archiwum Instytutu Pamięci Narodowej nie zachowały się dokumenty o określonych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy cechach. Tym samym zawężony został zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez Prezesa IPN. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 893/21, LEX nr 3304288; z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21, LEX nr 3192796; z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18, LEX nr 2761308) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go akceptuje.
Nie powinno budzić wątpliwości, że dokonując wykładni pojęcia "dokumentu" użytego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, należy sięgnąć do postanowień art. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1565 z późn. zm.), z treści którego wynika, że dokumentami, w rozumieniu tej ustawy, są m.in. wszelkie nośniki informacji, niezależnie od formy przechowywania informacji, w tym w szczególności: akta, kartoteki, rejestry, pliki komputerowe, pisma, mapy, plany, filmy i inne nośniki obrazu, nośniki dźwięku i wszelkich innych form zapisu, a także kopie, odpisy i inne duplikaty tych nośników informacji (art. 7 pkt 1 ww. ustawy). W związku z tym, że postępowanie w sprawie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych prowadzi Prezes IPN na podstawie dokumentów - jak wprost wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji - znajdujących się w zasobach Instytutu Pamięci Narodowej, to nie mógł Prezes IPN kwestionować, jako dokumentu, określonych zapisów ewidencyjnych byłej Służby Bezpieczeństwa.
Mając na uwadze treść odnalezionych w archiwum dokumentów, Prezes IPN zasadnie uznał, że wypełniają one dyspozycję art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej odnaleziono bowiem:
1) zapisy w Dzienniku rejestracyjnym b. WUSW w P.u, sygn. akt IPN [...] t. 1, dotyczące J. J. Z ww. zapisów wynika, że J. J. został pozyskany do współpracy w dniu 22 maja 1971 r., a w dniu 26 maja 1971 r. zarejestrowany przez Ref. K. do numeru [...] jako TW (tajny współpracownik) pseudonim "[...]". Sprawę zdjęto z ewidencji w dniu 14 listopada 1973 r., a akta otrzymały numer archiwalny [...],
2) zapisy w Dzienniku archiwalnym teczek personalnych i wyeliminowanej agentury sygnatury I b. WUSW w K., sygn. akt IPN [...], z których wynika, że akta dotyczące J. J. ps. "[...]" składające się z 1 teczki personalnej i 1 teczki pracy zostały złożone przez KWMO P. do archiwum w dniu 17 września 1981 r. pod numerem [...],
3) zapisy na karcie E-14, zawierającej pełne dane wnioskodawcy potwierdzają, że materiały Referatu Służby Bezpieczeństwa KPMO K. nr rej. [...] zostały złożone w archiwum Wydziału "C" KWMO P. za nr [...] z powodu niechęci do współpracy, a następnie zostały przekazane na stałe do Wydziału "C" KWMO K. dnia 13 kwietnia 1981 r. za nr [...], gdzie otrzymały numer [...],
4) zapisy w wykazie akt byłych współpracowników przekazanych na stałe do innych województw, z którego wynika, że akta J. J. ps. "[...]" o sygn. arch. [...] składające się z 1 teczki personalnej i 1 teczki pracy zostały przekazane do Wydziału IIIA w K,
5) pismo Naczelnika Wydziału "C" KWMO w P. z dnia 11 marca 1981 r. do Naczelnika Wydziału IIIA KWMO w K., pochodzące z Wykazu akt byłych tajnych współpracowników przekazanych na stałe do innych województw, sygn. IPN [...], z którego wynika, że akta dotyczące Strony, składające się z teczki personalnej nr archiwalny [...] zostały przesłane przy piśmie L.dz. [...] z dnia 30 października 1980 r. do Wydziału III A KWMO w K., a następnie po ich wykorzystaniu winny być przekazane do Wydziału "C" KWMO K.
W aktualnym stanie prawnym tego rodzaju dokumenty jak zgromadzone w tej sprawie, nie pozostawiają wątpliwości, że osoba, której one dotyczą nie spełnia warunków do uzyskania pozytywnej decyzji o uznaniu za osobę represjonowaną z powodów politycznych lub działacza opozycji antykomunistycznej. Wprost znajduje to potwierdzenie w brzmieniu art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Mimo tego, że przepis ten, na podstawie art. 3 w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 992), wszedł w życie z dniem 12 czerwca 2019 r., to tę nowelizację ustawy o działaczach opozycji należy w istocie uznać za doprecyzowanie pojęcia: "dokumentu wytworzonego przy udziale osoby", o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, a nie za "nowość normatywną" (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II OSK 3835/18, LEX nr 2748824).
Tym samym nie można podzielić argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej, jakoby organ w trakcie prowadzonego w tej sprawie postępowania miał obowiązek ustalać zakres działalności skarżącego jako działacza opozycji lub osoby represjonowanej oraz analizować sposób i zakres funkcjonowania skarżącego w strukturach służby bezpieczeństwo. Postępowanie objęte art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji ma za swój przedmiot w pierwszej kolejności ustalenie, czy dana osoba spełnia lub nie spełnia przesłanek wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero ustalenie, że dana osoba nie podlega wyłączeniu spod przesłanek objętych ww. przepisem pozwala organowi na ustalanie, czy jest to osoba represjonowana z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji, lub czy jest działaczem opozycji antydemokratycznej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty, lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów. Wbrew zatem stanowisku skarżącego kasacyjnie, odnalezione w archiwum IPN dokumenty stanowiły dokumenty, o których mowa w art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Taki kształt unormowań ustawy o działaczach opozycji nakazuje uznać, że jakiekolwiek odstąpienie przez organ od ustawowych zasad i kryteriów ustalania statusu działacza opozycji, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych i podjęcie rozstrzygnięcia dowolnego, w oparciu o inne kryteria mające charakter dyskryminacyjny bądź faworyzujący, stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa, jak również zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Ustawodawca bowiem w sposób jednoznaczny za cechę relewantną uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, przyjął brak w archiwum IPN dokumentów bezpośrednio świadczących o współpracy zainteresowanego z aparatem bezpieczeństwa. W odniesieniu do skarżącego, istnienie tych dokumentów zostało prawidłowo ocenione przez organ administracji i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.