III OSK 7121/21

III OSK 7121/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 92/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-23
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P., A. K., W. C., S. C., H. B., A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 92/20 w sprawie ze skarg W. P., A. K., W. C., S. C., H. B., A. B., E. S., H.S., R. R. oraz W. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji") wyrokiem z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 92/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. P., A. K., W. C., S. C., H. B., A. B., E. S., H. S., R. R. oraz W. S. (dalej także jako "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ") z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ"), działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Rozbudowa i budowa dróg gminnych: ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ulicy na działce nr [...] w miejscowości [...]".
W dniu [...] marca 2019 r. skarżący wnieśli odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. GDOŚ postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] odmówił przywrócenia tego terminu. W konsekwencji, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. GDOŚ stwierdził, że odwołanie od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja RDOŚ została doręczona stronom przez obwieszczenie, na podstawie art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] zostało upublicznione [...] sierpnia 2018 r. na tablicy ogłoszeń RDOŚ, zaś [...] sierpnia 2018 r. na stronie BIP RDOŚ, w Urzędzie Gminy [...] oraz w Urzędzie Gminy [...]. Zdaniem organu odwoławczego decyzja została doręczona stronom [...] września 2018 r., a czternastodniowy termin na wniesienie odwołania upłynął [...] września 2018 r. Odwołanie od decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2018 r. wniesione w dniu [...] marca 2019 r. było więc spóźnione.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędne uznanie przez organ, że datą początkową dla biegu terminu do złożenia odwołania był [...] września 2018 r., podczas gdy nie nastąpiło skuteczne zamieszczenia na tablicy ogłoszeń Sołectwa [...] obwieszczenia o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nie doszło więc do uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Mając na uwadze powyższe skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę powołanym na wstępie wyrokiem wydanym na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. O skuteczności odwołania świadczy termin jego wniesienia. W przypadku uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, organ odwoławczy stwierdza ten fakt, wydając postanowienie (art. 134 k.p.a.). Po otrzymaniu odwołania, a przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Prowadząc ustalenia w tym zakresie, organ winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania takiej oceny. W razie zaś wątpliwości i zaistnienia konieczności wyjaśnienia kwestii istotnych dla ustaleń w zakresie dopuszczalności odwołania i dochowania terminu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niezbędnym zakresie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność odwołania czy też dochowanie terminu, uznać należy bowiem za naruszające zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione od decyzji RDOŚ z dnia [...] sierpnia 2018 r., która została doręczona skarżącym w trybie art. 49 k.p.a. Upoważniał do tego art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 49 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (§ 1); dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (§ 2). Powyższe oznacza, że w przypadku zawiadomienia w trybie art. 49 k.p.a., po upływie czternastu dni od publicznego wyeksponowania decyzji, następuje skutek w postaci jej doręczenia, otwierający termin na zaskarżenie decyzji. W związku z powyższym uznać należy, że z uwagi na art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko nie doręcza się decyzji stronom w "klasycznym" rozumieniu tej czynności procesowej, lecz przyjmuje się tzw. fikcję prawną, że w trakcie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia strony dowiedziały się o podjętej przez organ czynności i się z nią zapoznały w sposób równoważny doręczeniu pisma w formie doręczenia właściwego lub zastępczego. Z publicznym zawiadomieniem wiąże się skutek prawnoprocesowy doręczenia pisma. W przypadku obwieszczeń w różnych miejscach i w różnych terminach należy ustalić, kiedy ukazało się po raz pierwszy ostatnie z obwieszczeń i ten dzień traktować jako dzień rozpoczęcia biegu czternastodniowego terminu, którego upływ skutkuje uznaniem doręczenia decyzji za skuteczne w trybie art. 49 k.p.a. (przywołano uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r.; sygn. akt II OPS 2/16)
Sąd pierwszej instancji wskazał, że podziela ustalenia faktycznie GDOŚ, według których obwieszczenie z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] zostało upublicznione w dniu [...] sierpnia 2018 r. na tablicy ogłoszeń RDOŚ, zaś w dniu [...] sierpnia 2018 r. na stronie BIP RDOŚ, w Urzędzie Gminy [...] oraz w Urzędzie Gminy [...]. Ostatnie z ogłoszeń zostało zatem dokonane poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w dniach [...] sierpnia – [...] września 2018 r. W konsekwencji uznać należało, że zawiadomienie w trybie art. 49 k.p.a. zostało dokonane [...] września 2018 r., a termin na wniesienie odwołania od decyzji środowiskowej rozpoczął bieg [...] września 2018 r. i upłynął [...] września 2018 r., nie zaś jak przyjął GDOŚ [...] września 2018 r. Wadliwość ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem nie zmienia to okoliczności, że odwołanie z dnia [...] marca 2019 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu, co w sprawie niniejszej nie było sporne. Wynikające z tego konsekwencje skarżący próbowali bowiem zwalczyć wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. GDOŚ odmówił jednak uwzględnienia ww. wniosku, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2020 r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 91/20 oddalił skargę skarżących. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w całości podziela wywody zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku odnoszące się do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (a nie jak błędnie wskazują skarżący art. 174 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). W analizowanej sprawie liczba stron postępowania przekracza 20, co wynika z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach, a więc organy orzekające mogły zastosować art. 49 § 1 k.p.a.
W tych okolicznościach zaskarżone rozstrzygnięcie GDOŚ wydane na podstawie art. 134 k.p.a. zostało przez Sąd pierwszej instancji uznane za prawidłowe.
Wyrok z dnia 23 listopada 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 91/20 został zaskarżony w całości przez W. P., A. K., W. C., S. C., H. B., A. B., E. S., H. S., R. R. oraz W. S. w drodze skargi kasacyjnej, w której podniesiono zarzuty naruszenia:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 c P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. art. 49 § 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko w zw. z art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. polegające na:
- dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni statuowanego na kanwie art. 49 § 1 k.p.a. pojęcia "w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości" wyrażającej się w:
a) uznaniu przez Sąd I instancji, iż pojęcie zamieszczenia publicznego ogłoszenia w formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości tożsame jest z zamieszczeniem przez organ zawiadomienia o wydaniu decyzji na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy lub na tablicach ogłoszeń w miejscowości będących siedzibą Urzędu Gminy, w tym w szczególności:
- uznaniu przez Sąd I instancji, iż dla skutecznej realizacji obowiązku w zakresie zamieszczenia publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w postaci inwestycji drogowej w formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości, wystarczające pozostaje w świetle regulacji art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, umieszczenie stosownego ogłoszenia na tablicy ogłoszeń, bądź w siedzibie Urzędu Gminy na obszarze której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie objęte zakresem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizacje, bądź na tablicach ogłoszeń w miejscowości będącej siedzibą Urzędu Gminy, która to interpretacja Sądu I instancji skutkowała:
- uznaniem przez Sąd I instancji, iż zamieszczenie w siedzibie Urzędu Gminy [...] oraz Urzędu Gminy [...] obwieszczeń o wydaniu decyzji RDOŚ dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji drogowej po nazwą: "Rozbudowa i budowa dróg gminnych: ul. [...], ul. [...], ul. [...] oraz ulicy na działce nr [...] w miejscowości [...], tożsame jest ze skutecznym oraz prawidłowym zawiadomieniem stron w trybie art. 49 § 1 k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o wydaniu decyzji RDOŚ, a finalnie:
- stanowiło w rozumieniu 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. prawidłowy sposób zawiadomienia stron o wydaniu przedmiotowej decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r., gwarantujący możliwość skutecznego wniesienia przez skarżących kasacyjnie odwołań od wskazanej decyzji w terminie 14 dni, a także:
- kreował skuteczność zawiadomienia skarżących kasacyjnie o wydaniu decyzji po upływie 14 dni od dnia umieszczenia obwieszczeń o wydaniu decyzji RDOŚ dnia [...] sierpnia 2018 r. siedzibie Urzędu Gminy [...] oraz Urzędu Gminy [...] a finalnie:
- skutkowała uznaniem przez Sąd I instancji, prawidłowości stanowiska zawartego w postanowieniu GDOŚ z [...] listopada 2019 r. iż datą początkową dla biegu terminu do złożenia przez skarżących odwołania był dzień [...] września 2018 r., a data końcową dzień 19 września 2018 r., a finalnie:
- skutkowała uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w postanowieniu GDOŚ z [...] listopada 2019 r. iż nastąpiło uchybienie terminu do złożenia przez skarżących kasacyjnie odwołań od wskazanej decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r.;
- uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] oraz oddaleniem skargi skarżących kasacyjnie, w sytuacji gdy:
- w świetle prawidłowej wykładni kategorii "w innej formie publicznego ogłoszenia w zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości" (uwzględniającej kierunek interpretacyjny wyrażony w doktrynie oraz orzecznictwie), skuteczne zamieszczenie ogłoszenia o wydaniu decyzji (w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji na podstawie art. 49 § 1 k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r.) w formie zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości następuje jedynie w sytuacji gdy dane ogłoszenie o wydaniu decyzji zamieszczone zostanie w miejscowości w której mieszkają lub maja siedzibę strony postępowania, nie zaś w siedzibie organu, a w konsekwencji:
- w świetle prawidłowej wykładni wyszczególnionej powyżej kategorii statuowanej na kanwie art. 49 § 1 k.p.a. możliwość złożenia przez strony skutecznego odwołania od decyzji, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje inwestycji, nastąpi jedynie w sytuacji gdy dane ogłoszenie o wydaniu decyzji zamieszczone zostanie w miejscowości w której mieszkają lub maja siedzibę strony postępowania, zaś:
- brak zamieszczenia stosownego ogłoszenia w miejscowości w której mieszkają lub mają siedzibę strony postępowania, powodować będzie brak skuteczności zawiadomienia skarżących o wydaniu decyzji w trybie art. 49 § 1 k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r., a finalnie:
- brak powstania dla skarżących kasacyjnie wynikającego z regulacji art. 49 § 1 k.p.a., w zw. z art. 49 § 2 k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r., skutku w postaci rozpoczęcia w dniu [...] września 2018 r. oraz zakończenia w dniu [...] września 2018 r. terminu do skutecznego złożenia odwołania od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r.
W konsekwencji:
- Sąd I instancji wskutek błędnej interpretacji kwestii prawidłowości realizacji obowiązku zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w rozumieniu art. 49 § 1 k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r., uznał prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu GDOŚ z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], iż zamieszczenie ogłoszenia o wydaniu decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. w siedzibie Urzędu Gminy w [...] oraz Urzędu Gminy w [...] miało charakter proter legem, gwarantując skuteczność złożenia przez skarżących kasacyjnie odwołania oraz kreujących dla skarżących kasacyjnie instytucji fikcji skutecznego zawiadomienia o wydaniu decyzji RDOŚ wskazanej w art. 49 § 2 k.p.a. w dniu [...] września 2018 r., a finalnie kreujących dla skarżących kasacyjnie skutek w postaci .upływu termin do złożenia odwołania w dniu [...] września 2018 r., a skarżący kasacyjnie uchybili terminowi do złożenia odwołania, oddalając finalnie skargę skarżących kasacyjnie, w sytuacji gdy:
- w związku z błędnością dokonanej przez GDOŚ w wydanym postanowieniu z [...] listopada 2019 r. oceny kwestii realizacji obowiązku zamieszczenia ogłoszenia w danej miejscowości w zwyczajowo przyjętej formie (przede wszystkim pominięcia przez GDOŚ, iż realizacja wskazanego obowiązku nastąpi w świetle prawidłowej wykładni 49 § 1 k.p.a., w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r., jedynie w razie zamieszczenia ogłoszenia w miejscowości [...] w siedzibie Sołectwa jako formie zwyczajowo przyjętej w miejscowości w której zamieszkują skarżący kasacyjnie), a finalnie błędnej oceny, iż początek biegu terminu dla skarżących kasacyjnie na wniesienie odwołania rozpoczął bieg w dnu [...] września 2018 r" a zakończył bieg w dniu [...] września 2018 r., a w konsekwencji błędnego ustalenia, iż doszło do uchybienia terminu na złożenie odwołania od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. Sąd I instancji winien zastosować instytucję statuowaną na kanwie art. 145 § 1 pkt. 1 c P.p.s.a., tj.: instytucję uchylenia wskazanego postanowienia GDOŚ z [...] listopada 2019 r.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji;
- zasadzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli również o rozpoznanie skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.
Ponadto na podstawie art. 193 w zw. z art. 111 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wnieśli o łączne rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej ze skargą kasacyjną wniesioną od wyroku wydanego w sprawie IV SAWa 91/20, tj.: wyroku oddalającego skargę kasacyjną od postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia przez skarżących kasacyjnie odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...]. W ocenie skarżących kasacyjnie pomiędzy rozstrzygnięciem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, a rozstrzygnięciem dotyczącym skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie IV SA/Wa 91/20 występuje bezpośrednia relacja prawna. Uwzględnienie bowiem skargi kasacyjnej od wyroku w sprawie IV SA/Wa 91/20 kreować będzie zasadność skargi kasacyjnej od wyroku w niniejszej sprawie, ze względu na fakt, iż uznanie błędności rozstrzygnięcia kwestii braku istnienia podstaw do przywrócenia terminu na złożenie odwołań od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r. wpływać będzie na uznanie błędności rozstrzygnięcia uznającego, iż doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołań od decyzji RDOŚ z [...] sierpnia 2018 r., a więc błędności rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy.
Prawomocnym postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r. Sąd pierwszej instancji, wobec nieuiszczenia wpisów sądowych od wniesionej skargi kasacyjnej odrzucił skargę kasacyjną E. S., H. S., R. R. i W. S.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uznał, że postanowienie to jest zgodne z prawem. Kwestionując wyrok wydany przez Sąd pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej oparł wniesiony środek odwoławczy jedynie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zamiast wskazanego w petitum skargi kasacyjnej "art. 174 § 1 pkt 2 P.p.s.a."), tj. dotyczącej naruszenia prawa procesowego. Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych oraz sposób ich przedstawienia w skardze kasacyjnej, polegający na stworzeniu swoistej kaskady argumentacyjnej mającej uzasadniać uznanie wadliwości zaskarżonego wyroku determinuje zapatrywanie, że wniesiony środek odwoławczy jaki się jako skrajnie nieczytelny. Ponadto należy mieć na uwadze, że zaproponowana przez autora skargi kasacyjnej konstrukcja zarzutów sprowadzająca się do ich sformułowania w sposób modułowy, poprzez swoiste połączenie wielu przepisów, nakłada na autora skargi kasacyjnej obowiązek wykazania, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. W realiach rozpatrywanej sprawy autor skargi kasacyjnej stworzył swoisty moduł zawierający wiele różnych regulacji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 49 § 1 oraz § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 58 § 1 oraz § 2 k.p.a. – zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) i skorelował go z wieloma odmiennymi zastrzeżeniami, które w warstwie opisowej tylko prima facie powiązane zostały z precyzyjnie wskazanym przepisem (względnie przepisami). W orzecznictwie podnosi się z kolei, że tworzenie swoistej, niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in wyroki z dnia: 18 października 2011 r.; sygn. akt II FSK 797/10; 20 stycznia 2022 r.; sygn. akt III FSK 2147/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1434/21) i Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni ten pogląd aprobuje.
W związku z powyżej przedstawionymi, znacznymi mankamentami formalnymi wniesionego środka odwoławczego przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym jej sporządzenie powierzono profesjonalistom. Zgodnie zaś z art. 176 P.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz doprecyzowanie na czym polegało ich naruszenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno z kolei szczegółowo określać do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało. Formułując zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać dokładnie który przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Rozpoznawana skarga kasacyjna - jak wskazano powyżej - nie spełnia powyższych wymogów. Brak precyzyjnie wskazanych podstaw kasacyjnych (co przejawia się m.in. tym, że zarzut kasacyjny odnosi się w swej treści do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., który to przepis w ogóle nie stanowił podstawy wydanego wyroku) oraz niepełność uzasadnienia w wyjaśnieniu istoty podnoszonych naruszeń nie uzasadniały wprawdzie odrzucenia tej skargi kasacyjnej jako niespełniającej ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., jednak znacznie ograniczyły zakres możliwej do przeprowadzenia w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli, gdyż sąd kasacyjny nie może samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych, domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Wadliwość konstrukcyjna skargi kasacyjnej spowodowała zatem, że została ona rozpatrzona przez Naczelny Sąd Administracyjny po zrekonstruowaniu zarzutów na podstawie zawartego w skardze kasacyjnej ich uzasadnienia (por. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09; publ. ONSAi WSA 2010; nr 1., poz. 1) i jedynie w tych granicach, które Naczelny Sąd Administracyjny był w stanie zidentyfikować na podstawie korelacji części argumentacji zawartej w petitum skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia.
Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut kasacyjny zmierza w istocie do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że organ prawidłowo uznał w realiach rozpatrywanej stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie podważa prawidłowości tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, gdyż w realiach rozpatrywanej sprawy organ nie naruszył prawa.
Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia tzw. postępowania wstępnego polegającego w szczególności na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, w tym także czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Należy w tym miejscu podkreślić, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a. (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2022 r.; sygn. akt III OSK 1033/21). Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy więc od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania i to niezależnie od przyczyny tego uchybienia. Wydanie decyzji merytorycznej pomimo stwierdzonego uchybienia terminu oznaczałoby wydanie takiej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei o zgodności z prawem postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania decyduje to, czy według stanu na moment jego podjęcia spełniły się przesłanki przewidziane w art. 134 k.p.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, w jakim dniu miało miejsce prawidłowe doręczenie decyzji oraz ustalenie, kiedy zostało wniesione odwołanie od tej decyzji i w rezultacie czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z uwagi na brzmienie art. 134 k.p.a. istotną okolicznością, mającą wpływ na sposób zakończenia sprawy przez organ odwoławczy, powinno być zatem ustalenie daty skutecznego doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, a w aspekcie terminowości wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu, daty najpóźniejszego doręczenia stronie aktywnej. Strona pominięta w postępowaniu poprzez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji może bowiem wnieść odwołanie w terminie, który biegnie od dnia najpóźniej dokonanego doręczenia stronie postępowania.
W realiach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji posiłkując się argumentacją wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 91/20 mającą za przedmiot ustalenie skuteczności zawiadomienia skarżących kasacyjnie o wydaniu decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 r. w trybie art. 49 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko zasadnie uznał, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska miał pełne podstawy do wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. W realiach rozpatrywanej sprawy takim przepisem szczególnym jest art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. W dacie wydania decyzji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] ([...] sierpnia 2018 r.) przepis ten stanowił, że jeżeli liczba stron postępowania:
1) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
2) w sprawie uchylenia lub zmiany, stwierdzenia nieważności, stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o której mowa w pkt 1, lub wznowienia postępowania w sprawie tej decyzji
- przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga wskazanie, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany do zawiadomienia o decyzji lub innych czynnościach w określonej formie (to jest w formie wskazanej wprost), organ ten ma swobodę doboru formy zawiadomienia, kierując się przy tym potrzebą wybrania takiej formy, która w największym stopniu zapewnia efektywne i prawidłowe zapoznanie się z treścią zawiadomienia przez zainteresowanych w możliwie najkrótszym czasie. Przewidziana w art. 49 § 1 k.p.a. forma "doręczenia" decyzji jest bowiem rozwiązaniem nadzwyczajnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Co jednak istotne, stosując tryb z art. 49 § 1 k.p.a. organ nie jest zobowiązany do zawiadamiania stron o zamiarze jego stosowania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 5881/21). Nie ma przy tym przeszkód, aby organ administracji publicznej zastosował więcej niż jedną formę spośród wymienionych w art. 49. Z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika wprost, że sposób zawiadomienia o wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. przyjęty przez organ pierwszej instancji był analogiczny jak sposób zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia [...] marca 2018 r.), wystąpieniu do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o opinię co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualne określenie zakresu raportu (zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2018 r.) jak i o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zgromadzonego materiału dowodowego (zawiadomienie z dnia [...] lipca 2018 r.). W realiach rozpatrywanej sprawy brak było zatem podstaw prawnych, by uzależnić uznanie publicznego obwieszczenia za skuteczne od zastosowania przez organ dodatkowych form zawiadamiania o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej, w tym umieszczenia zawiadomienia na tablicy ogłoszeń jednostki pomocniczej gminy, w której ma być realizowane przedsięwzięcie. Skoro zatem obwieszczenie publiczne o wydaniu decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zostało dokonane skutecznie w dniu [...] września 2018 r. uznać należy, że skarżący kasacyjnie zostali skutecznie poinformowani o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jeżeli skarżącym kasacyjnie nie przywrócono terminu do wniesienia odwołania Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zobligowany był wydać postanowienie stwierdzające wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Odwołanie to zostało bowiem wniesione w dniu [...] marca 2019 r. W tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] listopada 2019 r. na podstawie art. 151 P.p.s.a. uznając, że akt ten jest zgodny z przepisami prawa.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.