III OSK 70/25

III OSK 70/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Wr 592/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-10-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 209 w zw. z art. 207 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 592/24 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2024 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wr 592/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. J. (dalej: "wnioskodawca" albo "skarżąca") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu (dalej: "ORA we Wrocławiu", "organ" albo "skarżący kasacyjnie organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 kwietnia 2024 r.:
1. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu do załatwienia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącej z dnia 16 kwietnia 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I);
2. stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącej z dnia 16 kwietnia 2024 r. i bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II);
3. oddalił dalej idącą skargę (pkt III);
4. zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz skarżącego J. J. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. J. wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2024 r. złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej "u.d.i.p.", zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie informacji na temat adwokata L. A., poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania, tj.:
1.w którym roku adwokat ukończył wyższe studia prawnicze?
2. na jakiej uczelni adwokat odbywał ww. studia?
3. z jaką oceną adwokat ukończył ww. studia?
4. w jakich latach adwokat odbywał aplikację adwokacką?
5. kiedy adwokat złożył egzamin adwokacki?
6. z jakim wynikiem adwokat złożył egzamin adwokacki?
7. czy wobec adwokata począwszy od 1 stycznia 2019 r. do 4 maja 2023 r. toczyły się lub toczą obecnie postępowania dyscyplinarne?
8. czy wobec adwokata począwszy od 1 stycznia 2019 r. do 4 maja 2023 r. orzeczono kary dyscyplinarne?
9. w przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytania 7 i 8 proszę o nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne;
10. czy począwszy od 1 stycznia 2019 r. do 4 maja 2023 r. wobec adwokata stosowano upomnienie dziekańskie?
11. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 10 proszę o wskazanie ile razy stosowano upomnienie dziekańskie wobec adwokata, kiedy je stosowano oraz za jaki czyn/czyny je stosowano;
12. czy adwokat posiada adres poczty elektronicznej oraz numer telefonu do kontaktu z klientami/potencjalnymi klientami?
13. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 12 proszę o podanie adresu poczty elektronicznej oraz numeru telefonu, których używa adwokat do kontaktu z klientami/potencjalnymi klientami;
14. czy, kiedy i ewentualnie jakie funkcje pełnił adwokat od 1 stycznia 2019 r. do 4 maja 2023 r. w samorządzie tutejszej Rady,
15. w przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 14 proszę o wskazanie czy z racji pełnionych funkcji adwokat pobierał jakiekolwiek wynagrodzenie oraz ile ono wynosiło z rozbiciem na poszczególne okresy rozliczeniowe.
Pismem z 6 maja 2024 r. Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu odmówił udzielenia informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Zauważył, że informacją publiczną jest wyłącznie informacja interesująca dla ogółu społeczeństwa, o czym przesądziło bogate orzecznictwo NSA i WSA, potwierdzone poglądami doktryny. W piśmie podkreślono, ze rodzina W. zamieszkała pod tym samym adresem, wysyła tej samej treści wnioski o dostęp do informacji publicznej, dotyczące poszczególnych adwokatów z różnych izb adwokackich, a po wielu miesiącach od otrzymania odmowy, wnosi skargi do WSA na bezczynność organu, domagając się korzyści majątkowej z tego tytułu (pkt d skargi). Zdaniem organu – powyższe dowodzi – że rodzina (w tym skarżąca) nie działa w trosce o dobro publiczne, tylko z osobistych pobudek. Nie da się bowiem udzielić rzeczowej, przekonywującej odpowiedzi, że rodzina działa na rzecz ogółu społeczeństwa. Działając rzekomo w interesie publicznym rodzina nie powinna bowiem zmierzać do osiągnięcia osobistej korzyści majątkowej, a taką korzyść – zdaniem organu – usiłuje osiągnąć w kolejnych sprawach, w których generuje tej samej treści pytania o informacje dotyczące różnych adwokatów z różnych Izb. Tym samym działania rodziny (w tym skarżącej) stanowią nadużycie prawa o jakim mowa w wyroku NSA z 14 lutego 2017 r.; sygn. akt I OSK 2642/16. Końcowo Dziekan Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu wskazał, że skoro żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, udziela odpowiedzi pisemnej, gdyż forma decyzji jest niedopuszczalna.
J. J. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca wniosła o:
1. zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu do rozpoznania wniosku z dnia 16 kwietnia 2024 r. w terminie 14 dni liczonych od dnia zwrotu akt organowi administracji publicznej wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu;
2. stwierdzenie, że w wyżej wymienionej sprawie nastąpiła przewlekłość oraz bezczynność oraz że mają one miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. nałożenie na Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 P.p.s.a.;
4. przyznanie od Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że rzeczą oczywistą jest, że nie każda informacja o adwokacie podpada pod rygory u.d.i.p. Nie są nią objęte informacje o konkretnych postępowaniach prowadzonych przez adwokata. Jednakże przyjmuje się, że: "Informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych będą stanowić informację publiczną". Adwokat jako zawód zaufania publicznego musi liczyć się z zainteresowaniem społecznym swoją osobą. Obywatele mają prawo poznać osobę adwokata przez wiedzę o jego osiągnięciach, zdobytym wykształceniu, ocenach z egzaminu zawodowego, ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych, aktywności w samorządzie zawodowym i tych podobnych. Dzięki temu można podjąć decyzję, czy poruczyć swoją sprawę danemu adwokatowi.
Skarżąca podniosła, że specyfika pracy adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej osobom, które, co do zasady, nie mają specjalistycznej wiedzy w tym zakresie. Powierzają one swój los w ręce nieznanej osoby. Są to częstokroć sprawy drobne, czasem bardziej poważne, a niekiedy bardzo istotne. Wspólnym kwantyfikatorem tych spraw jest ich doniosłość dla tej konkretnej osoby, która udaje się po pomoc prawną do adwokata. Faktami notoryjnymi jest to, że nie każdy student kończy studia z oceną 5.0 na dyplomie oraz to, że nie każdy aplikant adwokacki kończy aplikację z najwyższą lokatą. Również nie każdy adwokat miał lub ma w toku postępowania dyscyplinarne.
W tej sprawie istotne jest to, że wniosek tyczy się adwokata, jego drogi zawodowej. Te dane podlegają udostępnieniu. Natomiast organ bezrefleksyjnie stoi na swoim błędnym stanowisku. Pierwotnie organ usiłował wywodzić, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Działał więc przewlekle. Natomiast na późniejszym etapie sprawy przestał w ogóle korespondować ze skarżącą. Jest więc bezczynny. Odnosząc się do żądania stwierdzenia, iż bezczynność oraz przewlekłość mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa skarżąca podniosła, że analizując akta sprawy oczywiste staje się, iż bez ingerencji Sądu skarżąca nie uzyska informacji publicznej zgodnie ze swoim wnioskiem. Wniosek już kilka miesięcy temu powinien być zrealizowany.
Motywując zgłoszone roszczenia finansowe skarżąca podniosła, że postawa organu nie znajduje żadnego wytłumaczenia. Przeciwnik procesowy nie stara się przeanalizować argumentów skarżącego, wdając się przy tym w polemikę z tezami stawianymi przez skarżącego. Poprzestaje na niczym nie popartych zarzutach o szkalowaniu samorządu adwokackiego. Zważywszy na profesję reprezentanta przeciwnika procesowego należy wyprowadzić wniosek, że ma on pełną świadomość wadliwości swojej postawy. Tym samym konieczność wywiedzenia tej skargi jest podyktowana wyłącznie złą wolą organu. Bez nałożenia grzywny, organ będzie tkwił w swej nagannej postawie nie tylko w tym postępowaniu, ale też w innych podobnych. Rozważając celowość przyznania sumy pieniężnej skarżąca przywołała treść wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 42/22.
W odpowiedzi na skargę ORA we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2024 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i przedstawiła dodatkową argumentację mającą świadczyć o zasadności skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 22 października 2024 r. wydał wyrok o treści opisanej we wstępnej części niniejszego uzasadnienia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako P.p.s.a..
Uzasadniając wyrok Sąd meriti wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność i przewlekłość związana z udostępnieniem informacji publicznej. W toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
Sąd pierwszej instancji odnotował, że w całości podziela pogląd zaprezentowany w sprawach o sygn. akt IV SAB/Wr 175/23, IV SAB/Wr 294/24, IV SAB/Wr 546/24 oraz IV SAB/Wr 591/24 jako dotyczący analogicznych spraw.
Sąd pierwszej instancji podał, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne jest, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu - jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. - zobowiązana jest do udostępniania informacji publicznych. Sporna w sprawie jest natomiast kwestia, czy żądana przez skarżącego informacja odnośnie wskazanego we wniosku adwokata stanowi informację publiczną.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że zawód adwokata z racji przyznanych mu kompetencji i roli jaką odgrywa we współczesnym obrocie prawnym stanowi zawód zaufania publicznego. Jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego adwokat jest osobą pełniącą funkcję publiczną, albowiem istota jego działalności polega na zapewnieniu obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Konsekwencją tej kwalifikacji jest brak możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (wskazano na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2932/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1826/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2697/21). Adwokat jest osobą wykonującą zadania publiczne i w zakresie tych zadań ochrona jego prywatności jest ograniczona stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów. Natomiast informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, okresu wykonywania zawodu, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną (wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2697/21).
Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, żądana przez skarżącą informacja - jako wiedza związana z wykonywaniem zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej i udzielonych upomnieniach (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem przez klientów (pkt 12 i 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
Odnosząc się do pkt 15 wniosku, tj. wynagrodzenia adwokata z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie ORA, Sąd meriti wskazał, że pełnienie funkcji w samorządzie adwokackim nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 58 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, także poprzez wyodrębnione organy wewnętrzne. Członkom organów samorządu, o ile otrzymują wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane jest ono z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja w pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu.
Sąd pierwszej instancji uznał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy z 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r., poz. 1184 ze zm.). Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p.
W ocenie Sądu meriti skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz w pkt 4 - 15 dotyczył informacji publicznej, to ORA zobowiązana była do udostępnienia tej informacji na zasadach i w trybie przewidzianym przez przepisy u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji podniósł także, że zgadza się z argumentacją przedstawioną przez organ w odpowiedzi na skargę, że celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych, a wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Jednakże z załączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, aby skarżąca wystąpiła o udzielenie informacji publicznej "dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych". Również nie znajduje potwierdzenia w materiale zgromadzonym w sprawie, aby skarżąca występowała o udzielenie mu informacji publicznej w celu zakłócania funkcjonowania podmiotu, od którego domaga się takiej informacji. Poza tym prawo do informacji publicznej przysługuje niezależnie od interesu prawnego lub faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 ustawy). Skoro nie może stanowić podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej okoliczność, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu żądanej informacji, to tym bardziej nie powinna stanowić podstawy odmowy okoliczność, że żądanie motywowane jest określonym (tu: niepublicznym) interesem faktycznym.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedstawiona dokumentacja nie daje żadnych podstaw do tego, aby uznać, że w tym konkretnym przypadku skarżąca nadużyła prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata, gdyż – jak to już wykazano wyżej – są one informacjami publicznymi, podlegającymi udostępnieniu. Nie przedstawiono również jakiejkolwiek dokumentacji mogącej świadczyć o tym, że skarżąca, składając wniosek, rzeczywiście kierowała się wyłącznie pobudkami osobistymi, złośliwością, niechęcią do samorządu zawodowego, czy też chęcią zysku.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką we Wrocławiu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do załatwienia punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (punkt I sentencji wyroku).
Sąd pierwszej instancji uznał, że Okręgowa Rada Adwokacka dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4 - 15 wniosku skarżącej, nie udzielając odpowiedzi na postawione pytania, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). Sąd meriti argumentował, że odpowiedź na wniosek z dnia 16 kwietnia 2024 r. (wpływ do organu 22 kwietnia 2024 r.) została udzielona w dniu 6 maja 2024 r. Natomiast nieudzielenie wnioskowanej informacji spowodowane było odmienną wykładnią przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie ze względu na lekceważące traktowanie obowiązków przez organ i złą wolę organu. Niewłaściwe interpretacja przepisów u.d.i.p. czy też ich błędne zastosowanie nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Przy rozpatrywaniu tej kwestii Sąd meriti miał na uwadze, że bezczynność ORA w sprawie z wniosku z dnia 16 kwietnia 2024 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz że brak jest podstaw do twierdzenia, jak podnosi skarżąca, że organ miał pełną świadomość wadliwości swojej postawy oraz wykazał się złą wolą. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że stwierdzona bezczynność wynikała przede wszystkim z odmiennego rozumienia przez ORA "sprawy publicznej" i przekonania organu, że informacje dotyczące konkretnego adwokata nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji oddalił również dalej idącą skargę z uwagi na nieuwzględnienie żądania skargi co do udostępnienia informacji wskazanej w punkcie 3 wniosku. Ponadto Sąd pierwszej instancji oddalił skargę w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w części dotyczącej punktu I w całości, punktu II wyroku w części dotyczącej sformułowania: "stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka we Wrocławiu dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1, 2 oraz 4, 15 wniosku skarżącej z dnia 16 kwietnia 2024 r. ...." i punktu IV wyroku w całości wywiodła ORA we Wrocławiu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie rozważył:
- czy tworzenie przez rodzinę J., M. i J. J. pod pozorem uzyskiwania dostępu do informacji publicznej bazy danych osobowych adwokatów z całej Polski jest zgodne z prawem, rzetelne i przejrzyste dla osoby, której dane dotyczą, a dane są zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach, adekwatne stosowne oraz ograniczone do tego co niezbędne do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej;
- czy żądanie przez skarżącego informacji osobistych o jednym adwokacie, jest rzeczywiście żądaniem w interesie publicznym w sytuacji, gdy organ udowodnił, że jest to zorganizowana akcja rodziny J., M. i J. J., polegająca na zorganizowanym nękaniu organów izb adwokackich, a w każdej sprawie skarżący domagają się korzyści majątkowej - przyznania im od organu sumy pieniężnej.
W konsekwencji naruszenie:
- art. 5 ust. 1 lit (a), (b) i (c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L. 2016.119.1) przez jego niezastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) w ten sposób, że WSA we Wrocławiu zaskarżonym wyrokiem uprawnił J. J. do przetwarzania danych osobowych adwokata L. A., mimo że powołany przepis przetwarzania takiego zabrania;
- art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), przez przyjęcie, że wniosek skarżącego stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należało ocenić jako działanie nie w interesie publicznym lecz w celu uzyskania korzyści majątkowej, a skoro żądana informacja nie była uzyskiwana w interesie publicznym - nie stanowi ona informacji publicznej, a nadto stanowi nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej (na co wskazywała metodologia działania skarżącego ukierunkowana nie na uzyskanie informacji w celach istotnych dla ogółu społeczeństwa, lecz w celu nękania organu i uzyskania w tren sposób korzyści majątkowej); co powinno prowadzić do konstatacji, że działanie organu nie stanowiło bezczynności.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez WSA we Wrocławiu i ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd, a przypadku, gdy WSA we Wrocławiu nie rozpozna skargi kasacyjnej w trybie art. 179a P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się nadto rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny możliwości i zasadności przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA następującego zagadnienia: czy informacją publiczną jest wyłącznie informacja, która w ocenie sądu jest pozyskiwana oczywiście w interesie ogółu społeczeństwa; czy też informacją publiczną nie jest wyłącznie informacja co do której organ wykaże, że wnioskodawca chce ją uzyskać w innym celu, niż interes publiczny.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Oświadczyła nadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Co istotne, granice skargi kasacyjnej winny być wyznaczane przez stronę skarżącą kasacyjnie w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest bowiem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2009 r.; sygn. akt II FSK 1688/07). Ważne jest nadto zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (zob. w tej materii wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11).
W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieskuteczny (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
Podnieść należy, że art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie skargi na bezczynność i przewlekłość Okręgowej Rady Adwokackiej we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której zostały wniesiona skarga.
Ponadto istotnym jest podkreślenie, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 782/13). W treści wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie organ nie wskazał żadnego innego przepisu, który Sąd pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu i z którym wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.
Oceniając z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku między innymi ze względu na ich wadliwą konstrukcję.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 lit. (a), (b) i (c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania przed Sądem pierwszej instancji nie była ocena legalności domniemanego przetwarzania danych przez skarżącego, domagającego się udostępnienia informacji publicznej od organu. Już z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć ww. przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p. jako następstwa błędnej wykładni tych przepisów skutkującej nieprawidłową wykładnią zawartych w nich norm i uznaniem, że żądanie skarżącego nie stanowi "nadużycia prawa do informacji publicznej".
Wymaga w związku z tym wyjaśnienia, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W odniesieniu do warstwy formalnej zarzutów wskazujących na naruszenie art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p. zaznaczyć należy, że ww. przepisy nie stanowią jednej zamkniętej całości, ale składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 2013 r.; sygn. akt II GSK 1573/12 oraz z dnia 19 października 2022 r.; sygn. I OSK 1407/19).
Niezależnie od powyższego, treść omawianego zarzutu w zestawieniu ze wskazanymi w nim w sposób ogólny przepisami art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p., w których zakodowany jest zakres podmiotowy i przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej próbuje za pomocą wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd pierwszej instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, nie koncentrując się na przyjętym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu wskazanych w zarzucie przepisów. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje podstawy uznania, że skarżąca domagając się informacji o adwokacie działała w trosce o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak w jaki sposób skarżąca realizuje te właśnie cele. Omawiany zarzut odnoszący się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego.
Należy w tym miejscu podkreślić, co akcentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1125/23, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12). Jeżeli skarżący kasacyjnie organ uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie organ nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.
W niniejszej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti prawidłowo uznał, że żądana przez skarżącą informacja - jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 7, 8, 9,10,11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem (pkt 12, 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie żądana informacja z pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego.
Podkreślenia wymaga, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest "ukończenie" wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena pozytywna z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy - Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p.
Wymaga zaakcentowania, że zawód adwokata należy do grupy tzw. zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Dokonując wykładni tego przepisu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 wskazał, że konstytucyjnie wymagalne atrybuty "pieczy" samorządów zawodów zaufania publicznego nad "należytym wykonywaniem zawodów" pozostaje konsekwencją charakteru prawnego "pieczy" jako funkcji o cechach władztwa publicznego (...). Sam fakt powierzenia swoistej funkcji "nadzorczej" ("pieczy") samorządowi nie zmienia zasadniczo publicznej natury tej funkcji. Art. 17 ust. 1 Konstytucji in fine - poprzez werbalizację wymogu działania "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" - nie pozostawia wątpliwości co do priorytetowego traktowania interesu publicznego w ramach sprawowanej "pieczy". Dotyczy to również relacji "interesu publicznego" do środowiskowego interesu konkretnej korporacji zawodowej. Obowiązuje tu pierwszeństwo interesu publicznego w stosunku do interesu środowiskowego (...). Nie ulega zatem wątpliwości, że sąd dyscyplinarny izby adwokackiej wykonuje zadania władzy publicznej. Okoliczność, iż ustawodawca przekazał sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nad adwokatami do kompetencji organów adwokatury nie oznacza, że sprawując sądownictwo dyscyplinarne organy te zaprzestają wykonywania zadań władzy nad adwokatami, jak i nie prowadzi do utraty publicznego charakteru tej działalności (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r.; sygn. I OSK 394/16).
Jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. W świetle art. 3 ust. 1 ww. ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 5a) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945 oraz z 2024 r. poz. 928); 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.
Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Naczelna Rada Adwokacka, której zadania określono w art. 58 ustawy - Prawo o adwokaturze w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy, i której organem wykonawczym, stosownie do art. 59 ustawy - Prawo o adwokaturze, jest Prezydium, stanowi - stosownie do art. 9 ustawy - Prawo o adwokaturze - organ adwokatury. Również Okręgowa Rada Adwokacka, której zadania określono w art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 ww. ustawy). Oba ww. podmioty: NRA i ORA są więc organami samorządu zawodowego, czyli podmiotami obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija bowiem element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/10, 24 września 2014r.; sygn. akt 655/14, 15 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 312/15, 12 kwietnia 2016r.; sygn. akt I OSK 3132/15).
Wskazać również należy, że zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami (art. 4 ust.1 ustawy - Prawo o adwokaturze). Adwokat w wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega tylko ustawom (art. 1 ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze).Tytuł zawodowy "adwokat" podlega ochronie prawnej. (art. 1 ust. 4 ww. ustawy). Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator (art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje zatem funkcje i zadania publiczne. Istota jego działalności sprowadza się do zapewnienia obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co z kolei kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Immamentną cechą działalności zawodowej adwokatów jest jej publicznych charakter, co potwierdza treść § 2 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu. Naruszeniem godności zawodu adwokackiego jest bowiem takie postępowanie adwokata, które mogłoby go poniżyć w opinii publicznej lub poderwać zaufanie do zawodu (załącznik do uchwały nr 403/2023 Prezydium NRA z 7 grudnia 2023 r.).
Zwrócić należy także uwagę na dyspozycję art. 8 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, według którego adwokat przy wykonywaniu zawodu adwokackiego korzysta z wolności słowa i pisma w granicach określonych przez zadania adwokatury i przepisy prawa. Nadużycie tej wolności, stanowiące ściganą z oskarżenia prywatnego zniewagę lub zniesławienie strony, jej pełnomocnika lub obrońcy, kuratora, świadka, biegłego lub tłumacza, podlega ściganiu tylko w drodze dyscyplinarnej. Jest to immunitet o charakterze materialnym, co oznacza, że czyn popełniony przez adwokata w związku z wykonywaniem zawodu nie będzie przestępstwem, lecz deliktem dyscyplinarnym, o którym orzekać może wyłącznie sąd dyscyplinarny. Wskazana prerogatywa sądu dyscyplinarnego świadczy o publicznym charakterze wykonywanych przez niego zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. (zob. w tej materii wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 56/18).
W konsekwencji stwierdzić należy, że brak jest możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2932/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1826/17). Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów, czyli związane z tajemnicą zawodową. Natomiast informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2697/21).
Przechodząc dalej podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ konsekwentnie argumentował, że skarżąca wykorzystuje prawo do informacji publicznej w celu nękania organu i uzyskania w ten sposób korzyści majątkowej.
W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23 odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować wyłącznie przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca wprost formę działania adresata wniosku dostępowego właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną, charakterystyczną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazana forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym. Tym samym skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku.
Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego.
W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie, że dany podmiot w istocie pozoruje realizację wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosowne znaczenie może mieć zwłaszcza okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy, względnie ogólnodostępnych.
Oczywistą jest w świetle powyżej zaprezentowanych zapatrywań konstatacja, że opisane okoliczności powinny być przez określony organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego - zdaniem tego organu i w realiach zakreślonych treścią wniosku dostępowego - stanowią podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Należy podzielić pogląd, że dostatecznej gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego podmiot żądający udostępnienia określonych informacji o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni nadto realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną. W związku z powyższym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować wyłącznie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 17 października 2023 r.; sygn. akt III OSK 2285/22). Odnosząc powyższe zapatrywania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy, że jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącego nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się podstaw do tego, aby uznać, że skarżąca nadużyła prawa do uzyskania informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata. Nie przedstawiono również jakiejkolwiek dokumentacji mogącej świadczyć o tym, że skarżąca, składając wniosek, rzeczywiście kierowała się wyłącznie pobudkami osobistymi, złośliwością, niechęcią do samorządu zawodowego, czy też chęcią zysku.
Podkreślić należy, że zagadnienie "nadużycia prawa do informacji publicznej" nie może być przedmiotem badania w sprawie mającej za przedmiot bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może być uznana za skuteczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasygnalizowane powyżej mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pozostają jednakże bez wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że ORA we Wrocławiu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, iż żądane przez skarżącego we wniosku dostępowym informacje mają charakter informacji publicznej (z wyjątkiem pkt 3 wniosku), co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd pierwszej instancji bezczynności organu i zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku. Wniosek dostępowy powinien być zatem rozpoznany ponownie albo poprzez udostępnienie żądanych informacji albo poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostepnienia, jeżeli w ocenie organu istnieją podstawy dla takiego rozstrzygnięcia.
Co do złożonego wniosku o wystąpienie przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów tego Sądu wskazać należy, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. O poważnych wątpliwościach prawnych można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Dotyczy to więc kwalifikowanych wątpliwości. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przedmiotowa przesłanka, będzie także pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Na tego rodzaju wątpliwości, czy też rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skarżący kasacyjnie organ nie wskazał. Ponadto nie można uznać, aby wątpliwości zgłaszane przez organ miały charakter wątpliwości kwalifikowanych.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Wniosek J. J. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a. został oddalony na podstawie art. 209 w zw. z art. 207 § 1 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku), ponieważ skarżąca nie wykazała (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. (sygn. akt II FPS 4/12; publ. ONSAiWSA 20133/38) przepisy art. 204 P.p.s.a. i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 P.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.