III OSK 708/23

III OSK 708/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1451/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 487
art. 320 ust. 2, art. 2, art. 322 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji  (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 133 § 1, akt.  134 § 1, art. 106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1451/22 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., nr BZ.0133.7.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na rzecz M. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1451/22 oddalił skargę M. J. (dalej także jako: skarżąca) na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej także jako: organ lub Fundusz) z dnia 28 czerwca 2022 r., nr BZ.0133.7.2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 20 maja 2022 r., w związku z opublikowanym w dniu 29 kwietnia 2022 r. sprawozdaniem finansowym G. S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej także jako: Bank), w którym potwierdzono przesłanki zagrożenia upadłością, o których mowa w art. 101 ust. 3 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, a Bank poinformował o powyższych przesłankach Komisję Nadzoru Finansowego w dniu 18 lutego 2022 r., skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji czy w związku z powyższą informacją Fundusz podejmuje wobec Banku jakiekolwiek czynności, a jeśli tak to jakie i kiedy zostały one podjęte. Skarżąca wskazała, że w szczególności wnosi o udzielenie informacji czy czynności te mogą skutkować przymusową restrukturyzacją Banku, a jeżeli tak to kiedy może to nastąpić. Skarżąca zaznaczyła, że prowadzi postępowania sądowe na rzecz konsumentów przeciwko Bankowi.
Fundusz decyzją z dnia 28 czerwca 2022 r., nr BZ.0133.7.2022, na podstawie art. 17 ust. 1, art. 16 i art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1 i 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 320 ust. 1 i 2, art. 322, art. 6 ust. 1, art. 11 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz art. 10 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji i art. 104 § 1 k.p.a. odmówił udostępnienia skarżącej informacji objętej wnioskiem z dnia 20 maja 2022 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pytanie w zakresie informacji "czy czynności te mogą skutkować przymusową restrukturyzacją Banku, a jeżeli tak, to kiedy może to nastąpić", dotyczą ewentualnych przyszłych działań Funduszu i samej możliwości wszczęcia wobec któregokolwiek podmiotu przymusowej restrukturyzacji i przewidywanego terminu podjęcia takich działań, a więc nie dotyczą udostępnienia informacji publicznej, gdyż odnoszą się do sytuacji hipotetycznej, o czym poinformowano zresztą skarżącą odrębnym pismem.
Natomiast informacje, o które skarżąca wniosła w pozostałej części wniosku Fundusz uznał za niepodlegające udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał organ, w świetle przywołanej regulacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.
Organ wskazał, że zgodnie z art. 320 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu, stanowią tajemnicę zawodową. Na podstawie art. 320 ust. 1 ustawy, członkowie Rady, członkowie Zarządu, pracownicy Biura i osoby zatrudnione w Funduszu na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej. Wyjątki, umożliwiające przekazanie informacji, o których mowa w art. 320 ust. 2 ustawy, bez naruszenia obowiązku zachowania tajemnicy zawodowej, przewidziano w art. 320 ust. 4 i 6 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji.
Następnie organ wyjaśnił, że tajemnica, o której mowa w art. 320 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, ma szeroki zakres, obejmując zarówno informację o podejmowaniu, jak i w sferze operacyjnej o niepodejmowaniu działań przez Fundusz wobec konkretnego podmiotu. Odmienna interpretacja, nieobejmująca informacji o niepodejmowaniu działań, podważałaby sens tejże tajemnicy. Ponadto, organ wskazał, że sama informacja o tym czy Fundusz prowadzi, czy też nie prowadzi działań wobec podmiotu notowanego na Giełdzie Papierów Wartościowych, może być informacją cenotwórczą, czyli prawdopodobnie mogącą mieć znaczący wpływ na ceny akcji i obligacji podmiotu. W związku z tym w ocenie organu informacja taka jest informacją poufną w rozumieniu art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz.U. UE L z 2014, Nr 173, poz. 1).
Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że tajemnica zawodowa, o której mowa w art. 320 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, jest tajemnicą ustawowo chronioną, która ma charakter bezwzględny. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ograniczenie z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika z ochrony bezpieczeństwa państwa i obywateli oraz porządku publicznego i w ocenie organu w tym samym duchu należy rozpatrywać ograniczenie dostępu do informacji publicznej, jaką jest informacja o prowadzonych działaniach, jak i o braku takich działań w stosunku do konkretnego podmiotu, będąca przedmiotem wniosku.
Organ uznał wnioskowane przez skarżącą informacje za informacje poufne i prawnie chronione, których tajności nie uchyla ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ podkreślił, że udostępnienie tych informacji mogłoby mieć negatywny wpływ na nastawienie klientów do banku, utrudnić jego działalność, a w sytuacji skrajnej podważyć zaufanie klientów do banku i całego sektora finansowego, prowadząc do pogorszenia sytuacji podmiotu i negatywnie wpłynąć na stabilność krajowego systemu finansowego, a w konsekwencji wywołać bezpośrednie skutki fiskalne i skutki o charakterze systemowym.
Fundusz zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 322 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji, definiowanej przez pryzmat art. 122 ustawy. Natomiast zgodnie z art. 322 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy informacji podawanych do wiadomości publicznej na podstawie ustawy. Zakres informacji podawanych do wiadomości publicznej w związku z procesem przymusowej restrukturyzacji określa art. 109 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, który nakazuje podanie informacji niezwłocznie po wszczęciu przymusowej restrukturyzacji.
W związku z powyższym organ zestawiając określony ustawą termin podania informacji o przymusowej restrukturyzacji z określonym w art. 322 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, wyłączeniem informacji dotyczących przymusowej restrukturyzacji z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczonym czasowo do momentu jej zakończenia, stwierdził, że wyłączenie to ma zastosowanie nie tylko od momentu wszczęcia przymusowej restrukturyzacji i podania tej informacji do publicznej wiadomości, ale także przed jej wszczęciem, niezależnie od tego, czy prowadzone są jakiekolwiek czynności, w tym np. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, czy też nie.
W konkluzji organ stwierdził, że kierując się wykładnią art. 5 ust. 1 i 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 320 ust. 1 i 2 oraz art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, nie jest możliwe udostępnienie informacji, czy organ podejmuje wobec Banku jakiekolwiek czynności, a jeżeli tak, to jakie i kiedy zostały one podjęte.
W piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu z dnia 28 czerwca 2022 r., nr BZ.0133.7.2022 i wnosząc o uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania decyzji, w której udzieli on informacji publicznej w zakresie pytania "czy w związku z informacją podaną przez G. S.A., iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością, Bankowy Fundusz Gwarancyjny podejmuje wobec Banku jakiekolwiek czynności, a jeżeli tak to jakie i kiedy zostały podjęte?", ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, według norm przepisanych, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 5 ust. 1 ustawy od dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, poprzez błędne zastosowanie będące konsekwencją niepoprawnego przyjęcia, że udostępnienie żądanych informacji, naruszyłoby tajemnicę zawodową, o której mowa w art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji;
2) art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, poprzez błędną interpretację i uznanie, że żądane informacje objęte są tajemnicą zawodową, podczas gdy za tajemnicę zawodową mogą być uznane jedynie informacje, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu, a przesłanka ta nie zachodzi w niniejszej sprawie;
3) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, poprzez ich zastosowanie i odmowę udzielania żądanych informacji, podczas gdy nie dotyczą one etapu prowadzenia przez organ przymusowej restrukturyzacji, a jednie informacji w zakresie "czy w związku z informacją podaną przez G. S.A. iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością Bankowy Fundusz Gwarancyjny podejmuje wobec Banku jakiekolwiek czynności, a jeżeli tok to jakie i kiedy zostały podjęte";
4) naruszenie art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE i uznanie żądanych informacji za informacje cenotwórcze, podczas gdy to ich nieudzielanie może mieć wpływ na ceny akcji i obligacji podmiotu;
5) naruszenie art. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, poprzez nieudzielenie informacji publicznej, podczas gdy informacje te niezbędne są do ochrony klientów G. S.A. z siedzibą w Warszawie, którzy wciąż wpłacają środki do tego podmiotu, a celem działalności Funduszu jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów oraz prowadzenie przymusowej restrukturyzacji;
6) art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nieprawidłowo uznał, że żądane w niniejszej sprawie informacje objęte są tajemnicą zawodową i podkreśliła, że dla uznania danej informacji za objętą tajemnicą zawodową, konieczne jest oszacowanie w konkretnym, indywidualnym przypadku, jakie konsekwencje niesie nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie tych informacji dla wartości prawnie chronionej. Podmiot zobowiązany do ochrony informacji realizując przepisy prawa powinien ocenić potencjalną szkodę lub uszczerbek, jakiej mogłaby doznać konkretna chroniona prawem wartość, bądź rozważyć, czy szkoda może zostać w danym przypadku wyrządzona. Natomiast – jak wskazała skarżąca – w niniejszej sprawie taki test nie został przeprowadzony przez organ, a wydana przez niego decyzja zawiera w tym zakresie jedynie bardzo lakoniczne uzasadnienie i w żaden sposób nie tłumaczy, jakie z chronionych wartości miałyby zostać naruszone ujawnieniem żądanych informacji.
W ocenie skarżącej nie sposób przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że udostępnienie wnioskowanej przez nią informacji podważałoby wartości wskazane w art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, tj. prywatność, interes ekonomiczny podmiotów objętych systemem gwarantowania i ich klientów, zaufanie do krajowego systemu finansowego oraz prawidłową realizację zadań Funduszu. Przeciwnie, w ocenie skarżącej to nieudzielenie żądanej informacji uznać należy za podważające zaufanie do krajowego systemu finansowego, w szczególności do prawidłowej realizacji zadań Funduszu.
Ponadto, skarżąca podniosła, że wskazanie przesłanki formalnej (faktu, że informacje zostały uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu) nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem konieczne jest również wykazanie, że udostępnienie tych informacji faktycznie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu. Tymczasem zdaniem skarżącej na podstawie lakonicznego uzasadnienia decyzji w tym zakresie, nie sposób przyjąć, że żądane informacje faktycznie mogłyby naruszyć chronione wartości, w szczególności, że zadane pytanie dotyczy jakichkolwiek czynności podejmowanych przez organ, a nie sposób jest uznać, że informacje o wszystkich działaniach organu są automatycznie chronione poprzez zastosowanie art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. W ocenie skarżącej oznaczałoby to, że w każdym przypadku obywatel automatycznie nie miałby możliwości uzyskania informacji o jakichkolwiek działaniach tego podmiotu, bez konieczności każdorazowego przeprowadzania testu potencjalnej szkody dla chronionych wartości.
Skarżąca podniosła także, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, iż żądane informacje dotyczą etapu przymusowej restrukturyzacji, a zatem konieczna jest odmowa ich udzielania na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Skarżąca podkreśliła bowiem, że zadane pytanie dotyczy jakichkolwiek czynności podejmowanych przez organ w związku z informacją podaną przez Bank.
Wreszcie, skarżąca podniosła, że odmowa udzielenia informacji we wnioskowanym zakresie powoduje, że podstawowy cel działania organu, jakim jest ochrona deponenta, nie jest realizowany, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ przedkłada interes Banku nad interes jego klientów, którzy powinni mieć prawo do informacji o działaniach podejmowanych przez organ w ich interesie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze organ wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że zaskarżona decyzja nie wskazuje potencjalnej szkody, czy uszczerbku, jakich mogłaby doznać konkretna chroniona prawem wartość, bowiem w decyzji wyraźnie podkreślono, że żądane informacje mają charakter poufny, prawnie chroniony, a ich udostępnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na nastawienie klientów Banku do podmiotu, utrudnić jego działalność, a w sytuacji skrajnej podważyć zaufanie klientów do Banku i całego sektora finansowego, prowadząc do pogorszenia sytuacji podmiotu i negatywnie wpłynąć na stabilność krajowego systemu finansowego, a w konsekwencji wywołać bezpośrednie skutki fiskalne i skutki o charakterze systemowym. W ocenie organu żądane przez skarżącą informacje faktycznie mogłyby naruszyć chroniony prawem interes podmiotu, którego te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą, a także utrudnić realizację zadań Funduszu, gdyż skarżąca sama wręcz wskazuje, że konsekwencją pozyskania, bądź niepozyskania od Funduszu żądanych informacji może być "podejmowanie przez klientów Banku negatywnych decyzji wobec korzystania z usług Banku", zaś zaufanie klientów stanowi podstawowy warunek zachowania płynności banków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1451/22 oddalił skargę M. J. na decyzję Bankowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 28 czerwca 2022 r., nr BZ.0133.7.2022 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w niniejszej sprawie między stronami jest bezsporne, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony. Natomiast istota sporu sprowadza się do podstaw ograniczenia skarżącej dostępu do wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o przepisy szczególne względem ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także z uwagi na zawarte w żądanej informacji tajemnice prawnie chronione - tajemnicę zawodową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż prawo do uzyskiwania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i doznaje pewnych ograniczeń w zakresie uregulowanym ustawą. Stosownie do treści art. 5 ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji. Natomiast według art. 1 ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1.
Sąd I instancji wskazał, że nie podziela argumentacji skarżącej, co do zaistnienia w kontrolowanej sprawie naruszeń art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, przy czym pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej", o którym mowa w przywołanym przepisie, nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Mając jednak na uwadze konstytucyjny charakter prawa do informacji publicznej i brzmienie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w ocenie Sądu I instancji należy przyjąć, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "tajemnicy ustawowo chronionej" powinno być wykładane ściśle, z każdorazowym poszukiwaniem wyraźnej deklaracji ustawodawcy co do zakwalifikowania określonego rodzaju informacji, jako informacji objętej tajemnicą ustawowo chronioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że ilekroć ustawodawca przewiduje potrzebę ochrony danego rodzaju informacji, wprost nawiązuje w tekście prawnym do kategorii tajemnicy, przez którą należy rozumieć wiadomości lub informacje, których ujawnienie osobom nieuprawnionym objęte jest zakazem wynikającym z określonych norm.
Natomiast w przypadku tajemnicy ustawowo chronionej – jak wskazał Sąd I instancji - zakaz ten musi wynikać z norm prawnych, a w konsekwencji, jak każdy zakaz, winien być wyrażony wprost i jeżeli dotyczy reglamentacji praw konstytucyjnych adresatów działań administracji, nie jest dopuszczalne konstruowanie jakichkolwiek domniemań na rzecz jego istnienia. Ustawodawca nie wymaga pewności zaistnienia naruszenia tych interesów, a jedynie wiarygodności w konkretnym przypadku co do twierdzenia o potencjalnej możliwości naruszenia tych interesów, co jednak nie musi czynić określonego faktu pewnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że stosownie do art. 320 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, tajemnica zawodowa obejmuje wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu. Jak zauważył Sąd I instancji, w przywołanym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem "mogłoby", który nie jest tożsamy z zaistnieniem ryzyk w nim wskazanych, a jedynie prawdopodobieństwem hipotetycznego naruszenia chronionego prawem interesu podmiotów. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że ustawodawca nie wymaga pewności zaistnienia naruszenia tych interesów, a jedynie wiarygodności w konkretnym przypadku co do twierdzenia o potencjalnej możliwości ich naruszenia, co jednak nie musi czynić określonego faktu pewnym. Obejmuje swym zakresem nie tylko określone dokumenty, lecz także stan wiedzy organu oraz sferę faktów, jak i cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przyznanych Funduszowi.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd I instancji stwierdził, że tajemnica zawodowa, o której mowa w art. 320 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, ma zatem szeroki zakres, obejmując zarówno informacje o podejmowaniu, jak i o niepodejmowaniu działań przez Fundusz wobec konkretnego podmiotu. Definicja tajemnicy zawodowej ma przy tym charakter materialny, bowiem ustawodawca nie uzależnił uznania danej informacji za tajemnicę zawodową od jej formalnego zaklasyfikowania do tej kategorii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji stanowi lex specialis względem ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z regulacji szczególnych.
Sąd I instancji zauważył, że w zaskarżonej decyzji wskazano, że żądane informacje mają charakter poufny, prawnie chroniony, a ich udostępnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na nastawienie klientów Banku do podmiotu, utrudnić jego działalność, a w sytuacji skrajnej podważyć zaufanie klientów do Banku i całego sektora finansowego, prowadząc do pogorszenia sytuacji podmiotu i negatywnie wpłynąć na stabilność krajowego systemu finansowego, a w konsekwencji wywołać bezpośrednie skutki fiskalne i skutki o charakterze systemowym, zaś jak słusznie w ocenie Sądu I instancji zwrócił uwagę organ, zaufanie klientów stanowi podstawowy warunek zachowania płynności banków.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ujawnienie informacji o podejmowaniu, bądź niepodejmowaniu działań przez Fundusz wobec konkretnego podmiotu, mogłoby być przez uczestników rynku, w tym konsumentów, rozumiane opacznie, stwarzając ryzyko np. tzw. runu na bank, a więc sytuację, gdy w tym samym czasie duża liczba klientów pragnie wycofać swoje depozyty z danej instytucji finansowej, uznając, że dana instytucja finansowa ma - lub jest bardzo prawdopodobne, że będzie mieć - problemy z wypłacalnością.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że wnioskowane informacje, obejmując swym zakresem zarówno informacje o podejmowaniu, jak i o niepodejmowaniu działań przez organ wobec konkretnego podmiotu dotyczą przymusowej restrukturyzacji w rozumieniu art. 322 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, a tym samym nie są wyłączone spod regulacji tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że wyłączenie, o którym mowa w art. 322 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, ma zastosowanie nie tylko od momentu wszczęcia przymusowej restrukturyzacji i podania tej informacji do publicznej wiadomości, ale także przed jej wszczęciem, niezależnie od tego, czy prowadzone są jakiekolwiek czynności, w tym np. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, czy też nie.
Sąd I instancji uznał, że dostęp do informacji o działaniach podejmowanych przez organ przed wydaniem decyzji o przymusowej restrukturyzacji, czy też niepodejmowania działań, mógłby nie tylko naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą, ale przede wszystkim utrudnić, a wręcz uniemożliwić realizację ustawowych zadań organu w zakresie przygotowania i prowadzenia przymusowej restrukturyzacji banków, które służą zapewnieniu stabilności krajowego systemu finansowego (zgodnie z art. 4 oraz art. 5 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji).
W ocenie Sądu I instancji niezasadnie skarżąca przyjmuje, że udzielenie informacji w żądanym zakresie nie należy uznawać za udostępnienie informacji cenotwórczych, o których mowa w art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE. Sąd I instancji zgodził się z organem, że już sama informacja o tym czy Fundusz prowadzi, czy też nie prowadzi działań wobec podmiotu notowanego na Giełdzie Papierów Wartościowych, może być informacją cenotwórczą, a więc mogącą mieć znaczący wpływ na ceny akcji i obligacji podmiotu, a wiec informacja taka mogłoby bezpośrednio wpływać na wyznaczniki reputacji Banku.
Niezasadny też okazał się w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, ponieważ nie ma racjonalnych przesłanek, aby przyjąć, że nieudzielenie informacji, której udostępnienia domagała się skarżąca, wpływało negatywnie na ochronę depozytów wpłacanych do Banku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, celem działalności Funduszu jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów oraz prowadzenie przymusowej restrukturyzacji. Natomiast zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów stanowi jeden z elementów działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego i nie może on być interpretowany z pominięciem fundamentalnej wartości podejmowanej w interesie publicznym jaką jest wyrażona w art. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, powinność Funduszu działania na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego. Stabilność finansowa jest chroniona w sposób szczególny, gdyż jest conditio sine quo non wzrostu gospodarczego.
Sąd I instancji podzielił również stanowisko Funduszu, że ochrona, stanowiących tajemnicę zawodową informacji, których udostępnienia domagała się skarżąca, stanowi podstawowy warunek zapewnienia bezpieczeństwa i stabilności całego sektora bankowego, zaś ujawnienie takich informacji mogłoby odnieść skutek odmienny i utrudnić, czy wręcz uniemożliwić realizację zadań Funduszu, a w konsekwencji zagrozić stabilności sektora finansowego. Tak więc za chybiony uznał Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 w związku art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyjaśnił, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej, zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego - tj. jawności działania instytucji publicznych - umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu, czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się, czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji RP, który w ustępie 3 stanowi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach - ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Sąd I instancji zaznaczył jednak, że nie można uznać, aby art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się, czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP - zastosowanie tego typu ograniczeń (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 549/16, LEX nr 2444330).
I tak Sąd I instancji podkreślił, że jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest konieczność ochrony "porządku publicznego i bezpieczeństwa państwa" (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Na gruncie przedmiotowej sprawy, pojęcie "bezpieczeństwo państwa" będzie polegało na umożliwieniu organom państwa i podmiotom wykonującym zadania publiczne zapewnienia bezpieczeństwa obywateli oraz mienia publicznego i prywatnego. W art. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji wskazano jako cel działania Funduszu, podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego. Działania te są podejmowane w interesie publicznym, w celu zapewnienia m.in. utrzymania stabilności finansowej, w szczególności przez ochronę zaufania do sektora finansowego i zapewnienie dyscypliny rynkowej, czy ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego poszczególnych podmiotów.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa materialnego, a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się, aby w toku postępowania doszło do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania w taki sposób, by miały one istotne znaczenie dla wyniku sprawy, zaś organ, wbrew twierdzeniom skargi, przeprowadził wyczerpujące rozważania dotyczące przesłanek odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zaskarżając ten wyrok w całości i oświadczając, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, poprzez błędną interpretację i uznanie, że żądane informacje objęte są tajemnicą zawodową, podczas gdy, za tajemnicę zawodową mogą być uznane jedynie informacje, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu, a przesłanka ta nie została wykazana w niniejszej sprawie;
2) naruszenie art. 5 ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, poprzez ich zastosowanie i odmowę udzielenia żądanych informacji, podczas gdy nie dotyczą one etapu prowadzenia przez Fundusz przymusowej restrukturyzacji, a jednie informacji w zakresie "czy w związku z informacją podaną przez G. S.A., iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością Bankowy Fundusz Gwarancyjny podejmuje wobec Banku jakiekolwiek czynności, a jeżeli tak to jakie i kiedy zostały podjęte";
3) naruszenie art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE i uznanie żądanych informacji za informacje cenotwórcze, podczas gdy skarżąca zwracała się z pytaniem o "jakiekolwiek czynności" Funduszu i nie sposób uznać, aby czynności takie jak przykładowo korespondencja Funduszu z innymi organami administracji spełniała przesłanki uznania jej za informację cenotwórczą;
4) naruszenie art. 4 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, poprzez nieudzielenie informacji publicznej, podczas gdy informacje te niezbędne były do ochrony klientów Banku, którzy wpłacali środki do tego podmiotu, a celem działalności Funduszu jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów oraz prowadzenie przymusowej restrukturyzacji;
II. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 134 § 1 w związku z art. 106 § 3 i art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku bez zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego oraz bez rozważenia wszystkich okoliczności, których uwzględnienie było konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności:
a) wydania zaskarżonego wyroku bez uprzedniego przeprowadzenia dowodów w postaci dokumentów dotyczących jakichkolwiek czynności podejmowanych przez Fundusz w związku z informacją podaną przez Bank, iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością;
b) uchylenia się przez Sąd od dokonania własnej oceny zasadności objęcia wszystkich informacji o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych przez Fundusz ochroną przewidzianą w przepisach art. 320 i 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji oraz art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE i przyjęciu związania sądu stanowiskiem przedstawionym przez organ, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był rozstrzygnąć sprawę dopiero po uprzednim wyjaśnieniu i zbadaniu powyższych okoliczności na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ustalić czy wszystkie żądane przez skarżącą informacje o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych przez Fundusz wypełniały przesłanki do objęcia ich ochroną na podstawie ww. przepisów; naruszenie powyższych przepisów doprowadziło w ocenie strony skarżącej kasacyjnie do bezzasadnego lub co najmniej przedwczesnego oddalenia skargi, gdyż nie wzięto pod uwagę całości okoliczności istotnych do jej rozpatrzenia;
2) art. 1 § 1 w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z: art. 184 zd. 1, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie dokonania przez sąd administracyjny, w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, oceny elementu materialnego pozwalającego na uznanie określonej informacji za objętą ochroną przewidzianą przez art. 320 i art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji oraz art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE i przyjęcie w tym zakresie związania sądu stanowiskiem organu, będącego jednocześnie organem wydającym zaskarżoną decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia istoty sądowej kontroli administracji publicznej, pozbawienie możliwości merytorycznego rozpoznania przedstawionej sądowi sprawy oraz zamknięcia drogi sądowej w zakresie oceny prawidłowości zastosowania ww. przepisów i uzyskania informacji publicznej. Dokonanie przez Sąd I instancji merytorycznej kontroli w powyższym zakresie pozwoliłoby na uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyby sąd podzielił wątpliwości skarżącej co do braku zasadności objęcia informacji o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych przez Fundusz ochroną przewidzianą przez ww. przepisy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawidłowo uznał, że żądane przez skarżącą informacje objęte są tajemnicą zawodową, o której mowa w art. 320 w ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zgodnie z treścią przepisu tajemnicę stanowią wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu. Dla uznania danej informacji za tajemnicę zawodową konieczne jest oszacowanie w konkretnym, indywidualnym przypadku, jakie konsekwencje niesie nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie tych informacji dla wartości prawnie chronionej. Jednak strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że taki test nie został w niniejszej sprawie przeprowadzony ani przez organ na etapie wydawania decyzji, ani przez Sąd I instancji na etapie jej kontroli. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie, z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika bowiem, że Sąd I instancji w ogóle nie ustalił, jakie czynności podjął organ w związku z informacją podaną przez Bank, iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością, a zatem oczywistym jest, że nie mogła zostać przeprowadzona ocena konsekwencji ich ujawnienia. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzestał jedynie na bardzo ogólnikowym wskazaniu ryzyk, jakie mogłyby czysto teoretycznie zaistnieć w związku z udzieleniem przez organ odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytanie, nie przeprowadzając jednak testu, czy informacja o danej, konkretnej czynności chociażby potencjalnie mogła takie ryzyka wywołać, konstruując tym samym - sprzeczanie z omawianym przepisem - generalną zasadę, że jakiekolwiek informacje o jakichkolwiek działaniach Funduszu, niezależnie od konsekwencji ujawnienia tych informacji, stanowią tajemnicę zawodową. Strona skarżąca kasacyjnie zauważyła przy tym, że wskazanie przesłanki formalnej (faktu, że informacje zostały uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu) nie jest wystarczające do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem konieczne jest również wykazanie, że ujawnienie informacji chociażby potencjalnie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub utrudnić realizację zadań Funduszu. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie sposób zatem uznać, że informacje o wszystkich działaniach Funduszu są automatycznie chronione poprzez zastosowanie art. 320 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, bowiem oznaczałoby to, że w każdym przypadku obywatel automatycznie nie miałby możliwości uzyskania informacji o jakichkolwiek działaniach tego podmiotu, bez konieczności każdorazowego przeprowadzania testu potencjalnej szkody dla chronionych wartości.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie także uznał, że żądane informacje dotyczą etapu przymusowej restrukturyzacji, a zatem konieczna jest odmowa ich udzielenia na podstawie art. 5 ust. 2a ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, że jej pytanie dotyczyło jakichkolwiek czynności podejmowanych przez Fundusz w związku z informacją podaną przez Bank, iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością. Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że z art. 322 ww. ustawy jasno wynika, że informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji, zaś dniem wszczęcia wobec danego podmiotu przymusowej restrukturyzacji jest niewątpliwie dzień wydania decyzji przez Fundusz w tym zakresie. Przed tym dniem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie można mówić, że wobec danego podmiotu toczy się przymusowa restrukturyzacja. Wskazany przepis – jak zaznaczyła strona skarżąca kasacyjnie – jest wyjątkiem od konstytucyjnie przyznanego obywatelom RP prawa do informacji publicznej, a wiec nie można tego przepisu wykładać szeroko i uznawać, że na jego podstawie możliwa jest odmowa udostępnienia informacji o jakichkolwiek czynnościach podejmowanych przez Fundusz.
Strona skarżąca kasacyjnie, odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji w zakresie uznania żądanych przez skarżącą informacji za cenotwórcze, podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podjął w ogóle próby wyjaśnienia jakie czynności podjął Fundusz w związku z powzięciem informacji o sytuacji Banku, bezrefleksyjnie powtarzając ocenę organu, a w takiej sytuacji niemożliwe jest dokonanie oceny, czy ujawnienie danej informacji mogłoby mieć chociażby wpływ na cenę akcji spółki, czy też nie istnieje takie ryzyko.
Ponadto, strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że odmowa udzielenia informacji we wnioskowanym przez skarżącą zakresie powoduje, że podstawowy cel działania Funduszu nie jest realizowany, a z uzasadnienia wyroku wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedkłada interes Banku nad interes jego klientów, którzy powinni mieć prawo do informacji o działaniach podejmowanych przez Fundusz w ich interesie. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że przy standardowym postępowaniu upadłościowym, po zgłoszeniu swoich wierzytelności, klienci Banku mieliby znacznie szerszy dostęp do informacji związanych z postępowaniem - Rada wierzycieli udziela bowiem pomocy syndykowi, kontroluje jego czynności, bada stan funduszów masy upadłości, udziela zezwolenia na czynności, które mogą być dokonane tylko za zezwoleniem rady wierzycieli, oraz wyraża opinię w innych sprawach, jeżeli tego zażąda sędzia-komisarz lub syndyk. Natomiast w aktualnej sytuacji, pomimo, że Bank sam poinformował, że wystąpiła u niego przesłanka zagrożenia upadłością i przekazał tą informację KNF w celu podjęcia działań, klienci Banku, którzy wpłacali w tamtym okresie środki do tego Banku, nie mieli dostępu do żadnych informacji o działaniach podejmowanych przez Fundusz w związku z tą informacją.
Strona skarżąca kasacyjnie raz jeszcze podkreśliła bezrefleksyjne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocen Funduszu w zakresie objęcia wszystkich żądanych informacji ochroną przewidzianą w art. 320 i art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji oraz art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE, a to z kolei doprowadziło do nieuzasadnionego – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – oddalenia skargi, w której kwestionowano zasadności objęcia ochroną informacji o – jak podkreśliła strona skarżąca kasacyjnie – jakichkolwiek działaniach Funduszu.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt K 26/08 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 932/16, z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, czy z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 oraz z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 491/11, że orzecznictwo, jak i doktryna jednoznacznie odpowiadają się za dopuszczalnością badania przez sąd administracyjny prawidłowości objęcia tego rodzaju ochroną informacji żądanych w trybie dostępu do informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakłada na sąd obowiązek badania "w pełnym zakresie" zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli legalności decyzji administracyjnej, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu objęcia żądanych informacji ochroną na podstawie przepisów o tajemnicach prawnie chronionych, konieczne jest zatem – jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie - dokonanie przez sąd oceny przesłanek wydania decyzji, w tym przesłanek nadania określonym informacjom przymiotu takich tajemnic, zaś bez zbadania tego elementu, do czego też konieczne jest uzyskanie przez sąd dokumentów dotyczących czynności podejmowanych przez Fundusz w związku z informacją podaną przez Bank, iż w przypadku tego podmiotu występują przesłanki zagrożenia upadłością, nie można uznać, że Sąd I instancji w pełni rozstrzygnął przedstawioną do rozpoznania sprawę w rozumieniu art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było zbadanie zakresu podjętych czynności przez Fundusz, a więc informacji, których dotyczyła kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja. Natomiast z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji takich ustaleń nie przeprowadził, zaś wszelkie informacje związane z tym czy informacje faktycznie mogą być objęte zakresem zastosowania art. 320 i art. 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji oraz art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) nr 596/2014, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił jedynie na podstawie przedstawionego mu stanowiska organu.
Co istotne, strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że żadne przepisy nie zabraniają sądowi zapoznania się z informacjami objętymi tajemnicami ustawowo chronionymi, gdy jest to potrzebne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wymierzenia sprawiedliwości i stanowisko to jest powszechnie przyjmowane w obu pionach sądownictwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10; czy uchwała SN z dnia 28 września 2000 r., III ZP 21/00). W związku z powyższym strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w niniejszej sprawie, wobec braku przeprowadzenia wyżej wskazanego postępowania dowodowego, Sąd I instancji nie mógł w pełni dokonać oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ, a tym samym dokonać prawidłowej kontroli decyzji administracyjnej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, mimo że materiał dowodowy nie był wystarczający do przeprowadzenia oceny legalności wydanej decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach – jako bezzasadnej i oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie. Organ wskazał, że trafnie w jego ocenie Sąd I instancji uznał, że ustawodawca nie wymaga pewności zaistnienia naruszenia chronionych prawem interesów podmiotów, których informacje stanowiące tajemnicę zawodową w rozumieniu art. 320 ust. 2 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji, bezpośrednio lub pośrednio dotyczą lub mogą utrudnić realizację zadań Funduszu, a jedynie wiarygodności w konkretnym przypadku, co do twierdzenia o potencjalnej możliwości ich naruszenia, co jednak nie musi czynić określonego faktu pewnym. Ponadto, Fundusz podkreślił, że tajemnica zawodowa obejmuje swym zakresem nie tylko określone dokumenty, lecz także stan wiedzy organu oraz sferę faktów, jak i cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjnym, kontrolnym i sankcyjnym, które wynikają z norm kompetencyjnych przyznanych Funduszowi, a zatem tajemnica zawodowa, o której mowa w art. 320 ust. 2 ww. ustawy ma szeroki zakres, obejmując zarówno informację o podejmowaniu, jak i niepodejmowaniu działań przez Fundusz wobec konkretnego podmiotu.
Zdaniem organu informacje, których udostępnienia żądała skarżąca niewątpliwie dotyczyły przymusowej restrukturyzacji w rozumieniu art. 322 ust. 1 ustawy o BFG. Podkreślenia wymaga, że w piśmiennictwie informacje o wykonywaniu zadań Funduszu w zakresie przymusowej restrukturyzacji uznaje się za informacje publiczne od momentu ich utrwalenia. Wyłączenie, o którym mowa w art. 322 ust. 1 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji ma zastosowanie nie tylko od momentu wszczęcia przymusowej restrukturyzacji i podania tej informacji do publicznej wiadomości, ale także przed jej wszczęciem, niezależnie od tego, czy prowadzone są jakiekolwiek czynności, w tym np. postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o wszczęciu przymusowej restrukturyzacji, czy też nie.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji, które organ uznał za polemikę z prawidłowymi ustaleniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Fundusz wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o bezrefleksyjnym przyjęciu przez Sąd I instancji ocen Funduszu w zakresie objęcia wszystkich żądanych informacji ochroną przewidzianą przez art. 320 i 322 ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji oraz art. 7 przywoływanego rozporządzenia, bowiem w ocenie organu Sąd I instancji wszechstronnie zbadał podnoszone przez Fundusz okoliczności, zwłaszcza w kontekście kwalifikacji żądanych informacji jako informacje stanowiące tajemnice prawnie chronione oraz informacje cenotwórcze, czemu dał wyraz w uzasadnieniu wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strony złożyły stosowne wnioski, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta jest częściowo uzasadniona i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W realiach niniejszej sprawy łączna analiza podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wykazuje, że zasadniczej i podstawowej wadliwości zaskarżonego orzeczenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wydaniu tego orzeczenia przedwcześnie, tj. bez zapoznania się przez Sąd I instancji z całością akt sprawy, tj. z pominięciem dokumentów będących przedmiotem wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, co będąc wynikiem naruszenia przepisów postępowania czyniło niewłaściwym zastosowanie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, nie pozwalając na zweryfikowanie w realiach tej konkretnej sprawy zasadności stanowiska organu o podstawach zakwalifikowania wnioskowanej informacji jako objętej tajemnicą zawodową i jako takiej niepodlegającej udostępnieniu.
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w wyżej wskazanym zakresie jest trafne i uzasadnione.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych". Zasady, o jakich mowa w powyższej regulacji w zakresie ochrony informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę zawodową określono w ustawie z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2024 r., poz. 487) – dalej ustawa o BFG. I tak zgodnie z art. 320 ust. 2 ustawy o BFG, "tajemnicę zawodową, o której mowa w ust. 1, stanowią wszystkie informacje uzyskane lub wytworzone w związku z realizacją zadań Funduszu, których nieuprawnione udzielenie, ujawnienie lub potwierdzenie mogłoby naruszyć chroniony prawem interes podmiotów, których te informacje bezpośrednio lub pośrednio dotyczą, lub utrudnić realizację zadań Funduszu".
W rozpoznawanej sprawie odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, zakwalifikowanych jako informacje publiczne, organ uzasadnił objęciem ich tajemnicą zawodową w myśl art. 320 ust. 2 ustawy o BFG, a także tym, że dotyczą przymusowej restrukturyzacji, a w myśl art. 322 ust. 1 ustawy o BFG, "informacje dotyczące przymusowej restrukturyzacji mogą być udostępniane na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej po zakończeniu przymusowej restrukturyzacji", przy czym ograniczenie, o którym mowa w ust. 1, nie dotyczy informacji podawanych do wiadomości publicznej na podstawie ustawy (art. 322 ust. 2 ustawy o BFG).
Nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że powyższe okoliczności, jako zasadnicze elementy podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji, podlegają weryfikacji przez sąd administracyjny w ramach przeprowadzanej kontroli. Natomiast z uzasadnienia wyroku i akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonywał weryfikacji wskazanych okoliczności, nie uzyskując dostępu do dokumentacji w tym zakresie. Z kolei weryfikacja ta była konieczna do dokonania oceny zgodności z prawem decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta na całym materiale dowodowym, który był podstawą orzekania przez organ administracji, w tym na materiale, który organ uznał za objęty tajemnicą zawodową.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Specyfika spraw dostępu do informacji publicznej kwalifikowanej przez organ jako informacja objęta tajemnicą ustawowo chronioną – tak jak w niniejszym przypadku tajemnicą zawodową, jest jednak taka, że z istoty rzeczy akta takich spraw, a zatem akta spraw dostępnych dla wnioskodawcy, nie obejmują informacji kwalifikowanych przez organ jako podlegające ochronie. Weryfikacja tej kwalifikacji z punktu widzenia zgodności z prawem decyzji o odmowie ich udostępnienia następuje w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co oznacza, że zapoznanie się z tą częścią dokumentacji, której organ nie udostępnia ze względu na objęcie jej tajemnicą ustawowo chronioną, "jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Możliwość przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, o jakiej mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stanowi instrument służący sądowoadministracyjnemu wymiarowi sprawiedliwości, co oznacza obowiązek skorzystania z tego instrumentu, jeśli nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów ograniczałoby kontrolę sądowoadministracyjną czyniąc ją iluzoryczną. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy Sąd I instancji, miał obowiązek, korzystając z kompetencji przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a., przeprowadzić dowód z dokumentów uznanych przez organ za objęte tajemnicą zawodową, a zaniechanie tego spowodowało, że rozstrzygnięcie oparte zostało na niezweryfikowanym stanie faktycznym, przytoczonym w zaskarżonej decyzji, a zatem niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Ze zdania pierwszego art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2". Jak podkreśla się w orzecznictwie "Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (...)" (wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., III OSK 7045/21; wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r., II FSK 1955/20). Podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, pierwszy z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, okazał się zatem skuteczny w części, w której strona skarżąca kasacyjnie wytyka WSA w Warszawie naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji orzekał w niniejszej sprawie opierając się na wyjaśnieniach organu, bez zapoznania się z dokumentami, które stanowiły przedmiot żądania skarżącej, tj. na podstawie akt administracyjnych sprawy nieuzupełnionych o niezbędną dokumentację pozwalającą na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie.
Bezzasadnie zaś strona skarżąca kasacyjnie powołuje się w omawianym zarzucie na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". W odniesieniu do art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazać bowiem należy, że przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając prawidłowość wydanej w sprawie decyzji, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga, a prawidłowości tej oceny nie można podważać na podstawie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie dopiero przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzupełniającego postępowania dowodowego umożliwi dokonanie oceny zasadności odmowy udzielenia skarżącej wnioskowanych informacji. Podkreślić należy, że obowiązkiem sądu jest zbadanie czy istotnie dana informacja chroni wartości, które powinny zostać objęte tajemnicą zawodową. Powyższe stanowisko oznacza, że sąd administracyjny jest zobowiązany do kontroli całości dokumentacji związanej z wydaniem decyzji, w tym również dokumentów objętych taką tajemnicą, zaś brak takich dokumentów powoduje, że kontrola sądowa jest niepełna, przez co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez bezstronny i niezawisły sąd (por. wyrok z dnia 17 czerwca 2011 r., I OSK 491/11, wyrok z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1149/10, wyrok z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1393/12, wyrok z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1134/12; wyrok z dnia 25 października 2023 r., III OSK 2613/21). Powyższe świadczy o częściowej skuteczności drugiego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania – w zakresie dotyczącym wytknięcia Sądowi I instancji naruszenia art. 184 zdanie 1 Konstytucji RP w związku z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. Nie mógł natomiast odnieść skutku omawiany zarzut w części dotyczącej naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. – z przyczyn wskazywanych powyżej – ale i w zakresie naruszenia art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.
Przywoływany art. 1 § 1 i art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowi przepis o charakterze ustrojowym normujący zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570). Skuteczność zarzutu naruszenia powyższego przepisu uzależniona jest zatem od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów, które skarżący kasacyjnie powiązał z zarzutem naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Na marginesie należy jedynie wskazać, że skoro art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem), czego w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Wymogu powyższego nie spełnia wskazanie w treści omawianego zarzutu na art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jak bowiem wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten także ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. Wytkniecie naruszenia wskazanych przepisów – o ustrojowym charakterze – nie mogło okazać się skuteczne także w powiązaniu z art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej odnoszącym się do prawa do wynagrodzenia szkody.
Jednak częściowa skuteczność zarzutów naruszenia przepisów postępowania w omówionym wyżej zakresie skutkowała uchyleniem zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazaniem sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać jedynie należy, że są one nieskuteczne, a o ich nieskuteczności świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje, że na podstawie wszystkich zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutów naruszenia art. 320 ustawy o BFG, art. 5 ust. 2a u.d.i.p., art. 7 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (Dz. Urz. UE L 173 z 12 czerwca 2014 r., str. 1 ze zm.), a także art. 4 ustawy o BFG, strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy koncentrując się na wykazywaniu wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przede wszystkim poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej oceny treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia 20 maja 2022 r., ale także – jak w ramach zarzutu naruszenia art. 4 ustawy o BFG – poprzez wskazywanie okoliczności odnoszących się do powodów, dla których pozyskanie żądanej informacji jest w ocenie strony skarżącej kasacyjnie tak istotne. Strona skarżąca kasacyjnie próbuje zatem za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę podejmie działania obligujące organ do udostępnienia dokumentacji pozwalającej na dokonanie oceny legalności odmowy udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie, tj. dokumentów żądanych przez skarżącą, które w ocenie organu są objęte tajemnicą zawodową i na tle akt sprawy zawierających tę dokumentację oceni zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej podnoszonych w toku postępowania, w tym również ponawianych w skardze kasacyjnej.
Z wyżej wymienionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły podstawy do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.