III OSK 7070/21

III OSK 7070/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 47/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-06-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 41 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 47/21 w sprawie ze skargi T.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2020 r., nr 3862 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.K. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 47/21, oddalił skargę T.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 12 października 2020 r., nr 3862 w przedmiocie zwolnienia ze służby. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] przedstawił T.K. - referentowi Zespołu [...] Wydziału [...] Komendy Rejonowej Policji [...] zarzut popełnienia czynu wypełniającego znamiona przestępstw, o których mowa w art. 228 § 1 i art. 189 § 1 w zw. z art. 11 § 2 k.k. (przyjęcie korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej, pozbawienie wolności). Oskarżył policjanta o to, że w dniu 5 czerwca 2020 r. w W., w trakcie pełnienia służby jako funkcjonariusz Policji Komendy Rejonowej Policji [...], działając wspólnie i w porozumieniu z M. J., także funkcjonariuszem Policji Komendy Rejonowej Policji [...] pełniącym w tym czasie służbę, zmierzając do przyjęcia korzyści majątkowej, zatrzymał do kontroli drogowej pojazd kierowany przez obywatela Wietnamu, następnie bez podstawy prawnej dokonał zatrzymania kierowcy i pasażera samochodu (także obywatela Wietnamu), zakładając im na ręce kajdanki oraz umieszczając w radiowozie, nadto zastosował wobec jednej z tych osób, bez podstawy prawnej, środki przymusu bezpośredniego w postaci chwytów obezwładniających, po czym przyjął od jednego z nich, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, korzyść majątkową w kwocie 40.000 zł w zamian za zwolnienie z zatrzymania.
Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2020 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] zastosował wobec podejrzanego środki zapobiegawcze w postaci dozoru Policji, zakazu kontaktów z pokrzywdzonymi w tej sprawie oraz zawieszenie w czynnościach służbowych. Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 8 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej "ustawa o Policji"), zawiesił T.K. w czynnościach służbowych od dnia 7 czerwca 2020 r., na okres trzech miesięcy.
Komendant Stołeczny Policji, rozkazem personalnym z dnia 12 sierpnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2020 r. Organ I instancji w uzasadnieniu rozkazu personalnego wskazał na cele i zadania Policji (art. 1 ust. 1 i ust. 2) oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji, szczególne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych (art. 27 ust. 1 i art. 58 ust. 1 ustawy o Policji), w tym wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Komendant Stołeczny Policji podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można zwolnić policjanta ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby i wyjaśnił, że w praktyce na podstawie tego przepisu, dokonuje się zwolnień ze służby takich policjantów, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, a nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Zdaniem Komendanta Stołecznego Policji, postawienie policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego (ściganego z oskarżenia publicznego) o charakterze korupcyjnym, jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że utracił on przymiot nieposzkalowanej opinii, autorytet oraz wiarygodność w odbiorze społecznym, niezbędne do pełnienia służby w szeregach Policji. Czyn, o którym mowa w art. 228 § 1 k.k., którego popełnienie zarzucono policjantowi, jest czynem szczególnie nagannym, gdyż popełnionym przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem czynności służbowych oraz w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w zamian za odstąpienie od czynności służbowej. Nadto policjantowi zarzucono, że dokonał zatrzymania osób bez podstawy prawnej, zakładając im przy tym na ręce kajdanki oraz umieszczając w radiowozie, stosując wobec jednej z nich środki przymusu bezpośredniego, czym przekroczył swoje uprawnienia, pozbawiając zatrzymane osoby wolności na okres ok. 20 minut, tj. o czyn z art. 189 § 1 k.k. Opisane czyny są, w oczach opinii społecznej, postrzegane jako czyny o wysokim stopniu społecznej szkodliwości. Nie do pogodzenia jest realizacja zadań ustawowych Policji, w tym w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezpodstawnymi zamachami naruszającymi te dobra, przez policjanta służby prewencyjnej, któremu zarzucono popełnienie czynu zabronionego, do którego ustawowych znamion zalicza się przyjęcie korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej i w zamian za odstąpienie od czynności służbowej, a także pozbawienie człowieka wolności. Zatem pozostawienie funkcjonariusza w Policji nie leży w interesie służby, tożsamym z interesem społecznym. Organ I instancji podkreślił, że w postępowaniu w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby, organ nie ocenia zasadności zarzutów postawionych funkcjonariuszowi w postępowaniu przygotowawczym, nie bada zgromadzonego w tym postępowaniu materiału dowodowego pod kątem ewentualnej odpowiedzialności karnej, a tym bardziej winy czy niewinności podejrzanego funkcjonariusza. Zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby nie ma związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym, jego wynik nie ma wpływu na decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby. Tak więc zwolnienie policjanta ze służby w Policji jest uzasadnione ważnym interesem służby. W dobrze pojętym interesie Policji jest, aby służyli w niej funkcjonariusze dający rękojmię godnego reprezentowania tej formacji, w pełni realizujący stawiane przed tą formacją wymagania. Zwolnienie funkcjonariuszy nie spełniających tych wymagań, sprzyja budowaniu autorytetu Policji i buduje zaufanie do formacji, a więc leży również w interesie społecznym. Z uwagi na ten interes społeczny uzasadnione jest także nadanie na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 12 października 2020 r., nr 3862, utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
Zdaniem organu odwoławczego, z treści art. 1, art. 25, art. 27 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Policjant, który jest podejrzany o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, niewątpliwie utracił przymiot "nieskazitelności charakteru", niezbędny do pozostawania w szeregach Policji i naraża na szwank dobre imię tej formacji, co oznacza, że jego zwolnienie jest uzasadnione interesem służby. W interesie Policji jest, aby służbę w niej pełnili jedynie policjanci dający rękojmię godnego reprezentowania formacji i w pełni realizujący stawiane przed nią wymagania. Zwolnienie funkcjonariuszy nie spełniających tych wymagań sprzyja budowaniu autorytetu Policji i buduje zaufanie do formacji, a więc leży również w interesie społecznym. Nadto czyny opisane w art. 228 § 1 i art. 189 k.k., nie licują z honorem, godnością i dobrym imieniem służby oraz wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 11 § 2 k.k. (jeden czyn wyczerpuje znamiona typów czynów zabronionych określonych w co najmniej dwóch przepisach ustawy). W przekonaniu Komendanta Głównego Policji, niepodjęcie stosownych działań wobec policjanta, może mieć niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz niewątpliwie nie sprzyja budowaniu autorytetu formacji i jej funkcjonariuszy. Sprawne działanie Policji opiera się w szczególności na zaufaniu społecznym. Społeczeństwo musi mieć uzasadnione podstawy do przekonania, że służbę w Policji pełnią i pełnić będą wyłącznie osoby niekarane oraz pozostające poza sferą jakichkolwiek podejrzeń o łamanie przepisów prawa, a ponadto, że formacja ta jest w stanie zwalczać i zapobiegać wszelkim przejawom patologii społecznej, nawet we własnych szeregach. Zdolność do natychmiastowej reakcji na takie zjawiska jest niezbędna nie tylko dla umacniania autorytetu Policji, ale również jest niezbędna do umacniania dyscypliny i zapewnienia odpowiedniego poziomu etycznego wszystkich funkcjonariuszy. Policjanci muszą mieć świadomość, że nie można tolerować żadnych zachowań nielicujących z honorem, godnością i dobrym imieniem służby, oraz że podejrzenia o zachowania niezgodne z prawem, powinny być przez właściwych przełożonych surowo sankcjonowane.
Komendant Główny Policji podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby rządzi się innymi zasadami niż postępowanie karne. O ile zatem wątpliwości w zakresie odpowiedzialności karnej winny być rozstrzygane na korzyść podejrzanego, o tyle te same wątpliwości mogą stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania dotyczącego zwolnienia ze służby w Policji, ze względu na jej ważny interes. W konsekwencji nie można, powołując się na zasadę domniemania niewinności, kwestionować legalności wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Oznacza to również, że zwolnienie policjanta ze służby z uwagi na dobro służby, jest niezależne od wyniku postępowania karnego (a więc może nastąpić przed jego zakończeniem). Organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji nie mają zastosowania, bowiem policjant nie został skazany prawomocnym wyrokiem sądu, lecz utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, co umożliwia zwolnienie go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, a w uzasadnieniu decyzji podał, że interes społeczny przeważa nad interesem policjanta w tej sprawie.
Z powyższą decyzją nie zgodził się policjant, który wniósł skargę do WSA w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu, stanowi, że policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Rozkaz personalny w sprawie zwolnienia policjanta ze służby z uwagi na ważny interes służby, jest podejmowany przez właściwego przełożonego, w ramach uznania administracyjnego. Oczywiście uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek nie mających obiektywnego uzasadnienia. W sprawie takiej jak niniejsza, organ musi ustalić (rozważyć) proporcje między interesem społecznym, interesem służby a słusznym interesem strony. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Tymczasem nie ma podstaw do przyjęcia, aby zaskarżony rozkaz nie mieścił się w granicach uznania administracyjnego.
Zwolnienie skarżącego ze służby w Policji było podyktowane jej ważnym interesem (troską o wizerunek formacji) i motywowane, jak wynika z zaskarżonego rozkazu, utratą przez niego przymiotu nieposzlakowanej opinii, która jest wymagana od każdego funkcjonariusza (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Komendant Główny Policji miał prawo w przedstawionym stanie faktycznym, uznać, że pozostawienie skarżącego w służbie nie leży w "ważnym interesie" służby, a uzasadnienie tego rozstrzygnięcia zostało dostatecznie i wyczerpująco uzasadnione. "Ważny interes służby", o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji należy bowiem rozpatrywać w kontekście celów i zadań Policji, jako formacji uzbrojonej, powołanej do zapewnienia bezpieczeństwa, ochrony osób i mienia przed bezprawnym działaniem i w związku z wymaganiami stawianymi policjantom, w szczególności wymagania posiadania nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy o Policji). Jest oczywiste, że podstawową gwarancją realizowania ustawowych celów i zadań Policji jest określony stosunek osób wykonujących zadania Policji do porządku prawnego, wyrażający się m.in. w wymaganiu posiadania nieposzlakowanej opinii. Prowadzi to również do oczywistego wniosku, że pełnienie służby przez osobę, która nie cieszy się nieposzlakowaną opinią nie leży w interesie służby. Uwagę tę należy odnieść również do osoby, którą zawieszono w wykonywaniu obowiązków służbowych. Zawieszenie nie stawia bowiem policjanta poza Policją jako formacją. Jest on dalej utożsamiany z Policją i jego postawa i zachowanie podlegają zarachowaniu na rzecz Policji. Pozostawienie w służbie policjanta, który nie daje rękojmi przestrzegania prawa i nie posiada nieposzlakowanej opinii może wpływać demoralizująco na pozostałych funkcjonariuszy, a także rzutować na powstanie negatywnego wizerunku Policji w odbiorze społecznym i w konsekwencji na utratę zaufania do organów państwa. Z tych względów nie można podzielić zarzutów skarżącego, że zawieszenie w czynnościach służbowych wystarczająco "zabezpiecza" ważny interes służby i w związku z tym nie ma podstaw do jego zwolnienia ze służby. Rozpatrując zaś utratę nieposzlakowanej opinii jako okoliczność prowadzącą do zwolnienia policjanta ze służby ze względu na interes służby, WSA w Warszawie wskazał, że opinia nieposzlakowana to opinia, na której nie ciąży żadna poszlaka. "Poszlaka" to zaś w języku polskim dowód niepełny, okoliczności przemawiające na niekorzyść podejrzanego, nie poparte bezpośrednimi dowodami. Całkowicie nieuzasadnione są zatem zarzuty skarżącego co do tego, że o utracie przez niego nieposzlakowanej opinii można by mówić dopiero w razie skazania go za przestępstwo. Utratę przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie powoduje tylko i wyłącznie karalność danej osoby. Może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź nawet insynuacji.
Okoliczności, na które powołał się organ stwierdzając, że skarżący utracił nieposzlakowaną opinię, całkowicie uzasadniają tę ocenę. Skarżącemu postawiono w postępowaniu karnym zarzuty popełnienia przestępstw zasługujących na szczególne potępienie. Nadto wobec niego zastosowano środek karny w postaci dozoru Policji i zakazu kontaktów z pokrzywdzonymi w tej sprawie. Nie sposób nie uznać tych faktów, zweryfikowanych przez sąd stosujący środek zapobiegawczy jako stanowiących co najmniej poszlaki uprawdopodabniające zasadność postawionych mu zarzutów karnych. Tym samym przyjęcie przez organ, że utrata przez skarżącego nieposzlakowanej opinii stanowi wystarczającą podstawę powołania się na interes służby jako przesłankę zwolnienia ze służby należy uznać za całkowicie uprawnione.
WSA w Warszawie podkreślił, że skarżący został zwolniony ze służby ze względu na interes służby, a nie z powodu popełnienia przestępstwa (art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji). Z tego względu, nie mają znaczenia zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady domniemania niewinności przez zwolnienie skarżącego ze służby przed ostatecznym rozstrzygnięciem jego sprawy przez sąd karny. Postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest formalnie zależne od postępowania karnego, którego ewentualny wynik skazujący obliguje organ do zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Zwolnienie policjanta ze służby ze względu na interes służby, uzasadnione utratą nieposzlakowanej opinii, jest dopuszczalne przed zakończeniem postępowania karnego w sprawie o przestępstwa zarzucane policjantowi, jeżeli uprawdopodobnione podejrzenie o popełnienie tych przestępstw daje podstawę do stwierdzenia utraty nieposzlakowanej opinii. W związku z tym, nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 42 ust. 3 Konstytucji (zasady domniemania niewinności), art. 5 § 1 k.p.k. (zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść oskarżonego), art. 6 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/343 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie wzmocnienia niektórych aspektów domniemania niewinności i prawa do obecności na rozprawie w postępowaniu karnym. Dyrektywa ta dotyczy niektórych aspektów domniemania niewinności w postępowaniu karnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postępowanie w sprawie zwolnienia skarżącego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 k.p.a.). Organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, a w uzasadnieniu decyzji wykazały, że skarżący utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji i w sposób wyczerpujący wyjaśniły podstawy decyzji o zwolnieniu ze służby. Zaskarżony rozkaz personalny nie jest dowolny, a nadany mu rygor natychmiastowej wykonalności jest uzasadniony. Interes skarżącego, choć zrozumiały, nie przeważa w tej sprawie nad interesem służby.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 108 § 1 k.p.a., bowiem organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Czyniąc to, miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zasadnie przy tym organ uznał, że w interesie społecznym leży natychmiastowe odsunięcie od pełnienia obowiązków funkcjonariusza, który nie daje rękojmi godnego reprezentowania formacji i prawidłowej realizacji zadań służbowych.
W dniu 21 września 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył policjant, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, bądź rozpoznanie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy przepis ten mógł stanowić podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, z uwagi na zaistnienie przesłanki ważnego interesu służby, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez skarżącego kasacyjnie w służbie naruszy ważny interes tej służby, a ponadto błędnym przyjęciu, że wszczęte przeciwko wymienionemu i niezakończone prawomocnie postępowanie karne stanowi przesłankę uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza Policji ze służby z uwagi na ważny interes tej służby,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. polegające na nieuchyleniu decyzji wydanych przez organy I i II instancji, pomimo naruszenia przez te organy:
a. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego, błędną jego analizę i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające zwolnienie go ze służby w Policji, tj., że pomimo niezakończenia prawomocnym orzeczeniem prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego i dyscyplinarnego zaistniał ważny interes służby, który przewyższył słuszny interes wymienionego oraz, że dalsza służba tego funkcjonariusza będzie powodowała naruszenie dobra służby, a zawieszenie go w czynnościach służbowych nie ochroni tego dobra w sposób dostateczny,
b. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu strony oraz działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez oparcie się jedynie na przesłance interesu społecznego,
c. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą przesłanki do nadania rozkazowi personalnemu Komendanta Stołecznego Policji rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo braku w sprawie przesłanki niezbędnego działania ze względu na interes społeczny,
d. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie wskutek nieuwzględnienia okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku dotyczącego skarżącego, podczas gdy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób przyjąć, że pozostawanie przez odwołującego w służbie naruszy ważny interes tej służby,
e. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaaprobowanie przez ten organ wadliwej decyzji organu I instancji i utrzymanie w mocy decyzji pomimo wystąpienia podstaw do uchylenia rozkazu personalnego organu I instancji,
3. art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji w sytuacji, w której dostrzeżenie uchybień, jakimi dotknięte było ww. orzeczenie skutkowałoby jego uchyleniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie w całości jako niezadanej oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.).
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, które okazały się niezasadne.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu powinna podlegać ocena zasadności zarzutów procesowych, a następnie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jednakże zarzuty naruszenia przepisów procesowych należało ocenić w ramach zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem prawidłowa wykładnia podstawy prawnej zaskarżonego rozkazu personalnego determinowała zakres postępowania dowodowego, jaki organy powinny przeprowadzić dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny za bezzasadny uznał przede wszystkim zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru tego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych - por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11. W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji.
Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego pojęcia należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować służby w omawianej formacji (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., III OSK 6020/21). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy w szczególności ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, a także zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie sprawców czynów zabronionych. Realizacja tak ważnych zadań niewątpliwie wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz zdolne fizycznie i psychicznie do służby w formacjach mundurowych. Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z przywilejami, ale i z pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Policjantom, podobnie jak funkcjonariuszom innych służb mundurowych przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego. Taka ochrona funkcjonariuszy służb mundurowych nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednakże dostrzega bezwzględną potrzebę ochrony również interesów każdej ze zmilitaryzowanych formacji, wyposażając organy właściwych służb w instrumenty prawne niezbędne do prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej, a także do podejmowania działań umożliwiających sprawne funkcjonowanie wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.
Na powyższe wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (por. m.in. cytowany przez Sąd I instancji wyrok z dnia 19 października 2004 r. K 1/04). Trybunał w swych orzeczeniach wskazywał przy tym, że brak wiarygodności osób realizujących służbę publiczną szkodzi zaufaniu publicznemu i podważa autorytet państwa. Istnienie wątpliwości co do zachowania przymiotów niezbędnych do sprawowania funkcji publicznych nie może zatem - mimo niezakończonego jeszcze postępowania karnego - pozbawiać właściwych organów możliwości stosowania wobec funkcjonariuszy publicznych innych, pozakarnych dolegliwości. Takie środki prawne nie są tożsame ze stosowaniem sankcji karnych. Z uwagi na karnoprawną zasadę domniemania niewinności nie jest dopuszczalne jedynie uznanie winy i pociągnięcie do odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem w sprawie karnej. Jednakże takich konstytucyjnych gwarancji nie można rozciągać na inne procedury ustawowe, których celem nie jest wymierzenie sankcji karnych. Zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, by wykluczała wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych, które w innych procedurach mogą oddziaływać na sytuację podejrzanego lub oskarżonego. W tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, nawet zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej, możliwe jest ograniczenie dostępu określonych osób do służby publicznej, a także wykluczenie konkretnej osoby z grona funkcjonariuszy publicznych.
Organy Policji w uzasadnieniach swych decyzji wskazały przyczyny, z powodu których w okolicznościach niniejszej sprawy zdecydowano się na rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącym kasacyjnie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Sąd pierwszej instancji do tych argumentów się odniósł, aprobując je.
Skarżący kasacyjnie jako funkcjonariusz Policji miał świadomość, jaki charakter ma macierzysta formacja oraz jakie wymogi prawne i etyczne muszą spełniać jej funkcjonariusze, a ponadto że dobre imię i odbiór społeczny Policji zależy nie tylko od sposobu wykonywania powierzonych jej zadań, ale także od postawy w życiu zawodowym oraz prywatnym wszystkich policjantów. Skarżący kasacyjnie powinien wykazać, iż w każdej sytuacji gotowy jest wypełniać rotę złożonego ślubowania, oraz że posiada wszelkie predyspozycje do wykonywania zawodu policjanta.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organy Policji i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że skarżący kasacyjnie nie spełnił przedstawionych wyżej wymogów stawianych policjantom. W sprawie niespornym bowiem jest, że postanowieniem o przedstawieniu zarzutów z dnia 6 czerwca 2020 r. prokurator Prokuratury Rejonowej [...] przestawił policjantowi zarzut, że w dniu 5 czerwca 2020 r. w W., w trakcie pełnienia służby jako funkcjonariusz Policji Komendy Rejonowej Policji [...], działając wspólnie i w porozumieniu z M.J., także funkcjonariuszem Policji Komendy Rejonowej Policji [...] pełniącym w tym czasie służbę, zmierzając do przyjęcia korzyści majątkowej, zatrzymał do kontroli drogowej pojazd kierowany przez obywatela Wietnamu, następnie bez podstawy prawnej dokonał zatrzymania kierowcy i pasażera samochodu (także obywatela Wietnamu), zakładając im na ręce kajdanki oraz umieszczając w radiowozie, nadto zastosował wobec jednej z tych osób, bez podstawy prawnej, środki przymusu bezpośredniego w postaci chwytów obezwładniających, po czym przyjął od jednego z ich, w związku z pełnieniem funkcji publicznej, korzyść majątkową w kwocie 40.000 zł w zamian za zwolnienie z zatrzymania, tj. popełnienia czynu z art. 228 § 1 k.k. w zb. z art. 189 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. (k 182 akt administracyjnych sprawy), a następnie postanowieniem z dnia 7 czerwca 2020 r. zastosował wobec niego środek zapobiegawczy w postaci dozoru Policji, zakaz kontaktów z pokrzywdzonymi w tej sprawie oraz zawieszenie w czynnościach służbowych. (k-200 akt administracyjnych sprawy).
Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem NSA, należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował stanowisko organów, iż już samo podejrzenie popełnienia przez skarżącego tak poważnych przestępstw związanych z wykonywaniem zadań służbowych, uprawniało do stwierdzenia, że funkcjonariusz utracił przymiot nieposzlakowanej opinii, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. "Poszlaka" w języku polskim oznacza podejrzenie, natomiast "nieposzlakowany" to ten, któremu nie można nic zarzucić, przypisać, nieskazitelny. Powyższe pojęcie odnosi się zarówno do sfery życia prywatnego, jak i zawodowego. Utratą przymiotu "nieposzlakowanej opinii" nie skutkuje tylko karalność danej osoby. Może ją także spowodować - w konkretnych okolicznościach - znalezienie się tej osoby w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Każdy policjant, aby mógł skutecznie wykonywać obowiązki służbowe w macierzystej formacji musi pozostawać poza wszelkimi podejrzeniami o jakiekolwiek zachowania sprzeczne z prawem. Samo przedstawienie funkcjonariuszowi zarzutów popełnienia umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego, a zwłaszcza mających związek z pełnioną służbą, może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do zachowania przymiotu osoby o nieposzlakowanej opinii, a zatem co do spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, jakimi musi wykazać się każdy policjant zainteresowany dalszym pozostaniem w służbie.
Należy również podkreślić, że w sprawie dotyczącej zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1735/18). Postępowanie w tym przedmiocie nie jest bowiem postępowaniem karnym, dlatego powoływana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność niezakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego odnośnie do stawianych mu zarzutów nie miała w sprawie zwolnienia ze służby w Policji przesądzającego znaczenia. W tej sytuacji prawidłowo przyjęto, że przytoczone przez organy Policji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie okoliczności pozwalały na uznanie, że skarżący jako policjant utracił przymiot konieczny do pozostania w szeregach Policji, a w związku z tym zwolnienie go ze służby, z uwagi na jej ważny interes, było uzasadnione. Postawienie bowiem tak poważnych zarzutów policjantowi niewątpliwie ma niekorzystny wpływ na wizerunek i dobre imię Policji oraz nie sprzyja budowaniu autorytetu tej formacji i pełniących w niej służbę policjantów. W sprawie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad słuszny interes strony. Bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt posiadania przez skarżącego kwalifikacji oraz doświadczenia zawodowego, jak również dotychczasowa nieposzlakowana opinia i prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych, zwłaszcza, że takie cechy powinny być standardem, a nie cechą wyróżniającą tylko niektórych policjantów.
WSA w Warszawie zasadnie zatem uznał, że w toku postępowania administracyjnego nie doszło do mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wydały prawidłowe rozkazy personalne, które zostały oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym i właściwie go oceniły. W ich rozstrzygnięciach nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że podjęte rozstrzygnięcia noszą cechy dowolności lub arbitralności. Uzasadnienia tych rozkazów odpowiadają zaś wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., albowiem zawierają wszystkie wymagane tym przepisem elementy i nie są, jak twierdzi skarżący, niespójne i wewnętrznie sprzeczne.
W rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do uznania zasadności zarzutu naruszenia art. 108 § 1 k.p.a. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wprowadza wyjątek od zasady niewykonalności decyzji przed uzyskaniem cechy ostateczności, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej (por. wyrok NSA z 19 lutego 1998 r., V SA 686/97). Nie jest prawnie dopuszczalne nadanie decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności bez powołania się na jedną z okoliczności wskazanych w tym przepisie. Organ administracji, rozpatrując sprawę nadania decyzji nieostatecznej rygoru natychmiastowej wykonalności, powinien mieć na uwadze dyspozycję art. 7 in fine k.p.a., nakazującego organom administracji załatwianie spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron. W sprawie orzekające organy wyjaśniły, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes społeczny wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji związanymi z obowiązkami utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego a realizowanych wyłącznie przez osoby spełniające warunki określone przepisami ustawy o Policji. Oczywistym jest zatem, że pozostawanie na służbie osoby, co do której istnieją poważne wątpliwości do jej nieposzlakowanej opinii, nie daje rękojmi godnego reprezentowania formacji, co wpływa również na ocenę jej funkcjonowania w społeczeństwie, które powinno mieć pewność, że w Policji pełnią służbę osoby, co do których można mieć pełne zaufanie, co do ich uczciwości i poszanowania prawa.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji miał podstawy do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną (240 zł) z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.