III OSK 707/25

III OSK 707/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Wincenciak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 275/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-01-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Żak po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Pacjenta od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 275/24 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 275/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.J., zobowiązał Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania punktów: 10, 11, 12, 13, 17, 18, 21, 24, 25, 27, 28 i 31 wniosku J.J. z dnia 21 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
J.J. wnioskiem z dnia 21 stycznia 2024 r. zwrócił się do Rzecznika Praw Pacjenta o udzielenie następujących informacji:
1. jakie procedury obowiązują w przedmiocie wyjaśnień skarg na złamanie praw pacjenta - proszę o skany oryginałów procedur;
2. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta w postępowaniu wyjaśniającym przesyła pełną dokumentacją skarżącego do podmiotu leczniczego, czy zadaje tylko pytania i prosi o wyjaśnienia bez tej dokumentacji, czy oskarżany o złamanie praw pacjenta podmiot leczniczy ma pełny wgląd w dokumentację przesłaną przez skarżącego pacjenta?
3. czy w toku postępowań wyjaśniających w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta korzysta się z filmów i nagrań audiowizualnych wykonanych z ukrytej kamery czy dyktafonu bez zgody nagrywanego?
4. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta współpracuje z innymi organizacjami i aktywistami walczącymi o prawa pacjenta, jeżeli tak to jakimi i jak ta współpraca wygląda?
5. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta współpracowało z aktywistą medialnym D.G. zamieszkałym w Szczawnicy w przedmiocie naruszania Praw Pacjenta?
6. czy Biuro Rzecznika Praw Pacjenta zna publikacje D.G. w mediach społecznościowych w przedmiocie "festiwalu przestępstw" i naruszaniu praw pacjenta w Opiece Całodobowej [...] prowadzonej przez [...] Szpital Specjalistyczny?
7. czy Biuro Praw Pacjenta stwierdziło w rzetelnym postępowaniu naruszenie praw pacjentów w [...] Szpitalu Specjalistycznym, jeżeli tak to proszę o skany opinii biegłych które użyto w postępowaniach, kanałem elektronicznym. Jeżeli to nie jest możliwe, to proszę o informację kto i na jakich zasadach udzielił opinii i jaka jest jego merytoryczna treść/wniosek;
8. jaki zakres obowiązków ma Dyrektor Generalny Biura J.F. - proszę przesłać skan;
9. jakich pełnomocnictw udzielił Rzecznik Praw Pacjenta J.F. - proszę przesłać skan pełnomocnictwa;
10. jaki zakres obowiązków ma Główny Specjalista B.O. - proszę przesłać skan;
11. jakich pełnomocnictw udzielił Rzecznik Praw Pacjenta B.O. - proszę przesłać skan;
12. ilu pracowników w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta w tym w Departamencie do Spraw Wyjaśnień ma wykształcenie medyczne z wyszczególnieniem jakie oraz proszę podać informacje o doświadczeniu zawodowym pracowników tego Departamentu;
13. czy w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta pracują lekarze?
14. jakie wykształcenie ma B.O.?
15. czy B.O. posiada kwalifikacje zawodowe pozwalające ocenić stan zdrowia pacjenta i zasady wykonywania badań diagnostycznych w medycynie?
16. czy Główny Specjalista B.O. miała wiedzę o przestępczej działalności aktywisty walczącego o prawa pacjenta D.G. polegającej na zakłócaniu porządku, nękaniu personelu medycznego i pacjentów w Opiece Całodobowej [...]?
17. o ilości postępowań w przedmiocie naruszenia praw pacjenta w Biurze RPP i o wyniku tych postępowań w latach 2017 do 2023 - z ogólną liczbą tych postępowań w poszczególnych latach i wynikiem postępowań - proszę o liczby sumaryczne w ilu przypadkach stwierdzono naruszenie praw pacjenta, a w ilu nie stwierdzono naruszeń praw pacjenta ze skarg które były rozpatrywane - proszę o jak najbardziej skrótową informację;
18. czy w latach 2017 do 2023 ilość naruszeń praw pacjentów w Polsce narasta czy maleje?
19. czy Główny Specjalista B.O. otrzymała nagrody za swoją pracę - proszę o informację, jakie nagrody otrzymała i za jakie osiągnięcia w ostatnich 3 latach;
20. w przedmiocie informacji dla Pacjentów na stronach BIP BRPP pod tytułem "Na kłopoty Rzecznik Praw Pacjenta" w przedmiocie, jakie są najczęstsze kłopoty pacjentów w Polsce - proszę wymienić 10 najczęstszych;
21. ile opinii z zakresu medycyny zleciło Biuro Rzecznika Praw Pacjenta w 2023 r. - proszę o skany faktur za te opinie z wskazaniem, kto je sporządził, w jakiej sprawie i na jakich zasadach oraz jaki jest koszt tych opinii; koszt jednostkowy za opinię, jeżeli nie ma standardowego cennika, to proszę o koszt sporządzenia najtańszej i najdroższej opinii;
22. czy opinie biegłych z zakresu medycyny są opiniami na zlecenie Biura Rzecznika Praw Pacjenta na zasadach komercyjnych, czy są to opinie biegłych w postępowaniu sądowym?
23. jak można skontaktować się ze wszystkimi członkami Rady Ekspertów przy Rzeczniku Praw Pacjenta - proszę o podanie kontaktów e-mailowych do wszystkich ekspertów;
24. czy w latach 2017 do 2023 były przeprowadzone kontrole zewnętrzne w przedmiocie jakości pracy w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta - np. kontrole Kancelarii Premiera, NIK i inne - jeżeli tak to proszę przesłać skany wniosków pokontrolnych;
25. jacy pracownicy medyczni najczęściej są sprawcami naruszenia praw pacjenta i ile wniosków do właściwych izb o odpowiedzialność zawodową wniosło Biuro Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie lekarek i lekarzy, pielęgniarek i pielęgniarzy, fizjoterapeutów i innych zawodów medycznych; która grupa zawodów medycznych najczęściej łamie prawa pacjenta - proszę o dane z ostatnich trzech lat w sposób sumaryczny i najbardziej prosty;
26. jakie jest pogląd Rzecznika w przedmiocie braku możliwości ubezpieczenia się od niekorzystnych skutków ustaleń Rzecznika Praw Pacjenta - brokerzy uważają że działalność Biura Rzecznika Praw Pacjenta to niezrozumiały obieg prawny, podobnie jak kary nakładane przez NFZ; czy procedury ustaleń przez Biuro Rzecznika Praw Pacjenta są zgodne z konstytucyjnym porządkiem prawnym w Polsce;
27. proszę o przesłanie planu szkoleń dla pracowników Biura Rzecznika Praw Pacjenta w roku 2024 - skany drogą elektroniczną;
28. proszę o przesłanie skanów certyfikatów jakości wydanych na podstawie audytów zewnętrznych, które ma Biuro Rzecznika Praw Pacjenta;
29. czy w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta przestrzega się prawa i czy przeprowadzono audyt w tym przedmiocie; zewnętrzny!
30. czy Rzecznik Praw Pacjenta uważa, że wszystkie zdarzenia, jakie analizowało Biuro Rzecznika Praw Pacjenta, ustalając naruszenie praw pacjenta od początku działalności Biura wynikają z niedouczenia personelu medycznego czy z innych przyczyn, a jeżeli tak to jaka jest główna przyczyna - proszę o pogląd pana B.C. w tej sprawie w sposób jak najbardziej skrótowy;
31. na jakie stanowiska w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta przeprowadza się konkursy?
32. czy Rzecznik Praw Pacjenta uważa, że wszystkim ustalonym naruszeniom praw pacjenta przez Biuro Rzecznika Praw Pacjenta można było w sposób pewny zapobiec; donosi Pan o tym w mediach publicznych - proszę o potwierdzenie;
33. jaki charakter prawny ma ustalenie stwierdzenie faktu naruszenia praw pacjenta przez podmiot leczniczy i czy można się od niego odwołać - w jakiej procedurze prawnej;
34. istnieje powszechny pogląd publikowany w prasie medycznej, że działalność Biura Rzecznika Praw Pacjenta bardziej szkodzi pacjentom niż pomaga - w wyniku działań Biura pacjenci mogą mieć utrudniony dostęp do świadczeń medycznych - czy Rzecznik Praw Pacjenta zgadza się z tym poglądem?
35. czy Rzecznik praw Pacjenta uważa, że personel medyczny w Polsce wymaga "pouczeń i szkoleń", czy może w przedmiocie zarządzania są inne metody poprawy jakość w ochronie zdrowia - pytanie jest w związku z publicznymi stwierdzeniami B.C. jak to należy pouczać, szkolić i edukować personel medyczny w Polsce; proszę o wyrażenie poglądu człowieka tytułującego się MBA.
W odpowiedzi na wniosek, Rzecznik pismem z dnia 26 lutego 2024 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na pytania 1 – 9 wniosku, a pismem z dnia 29 lutego 2024 r. poinformował, że prawo do dostępu do informacji publicznej nie zasługuje na realizację, ponieważ złożone wnioski stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej.
W tych okolicznościach, wnioskodawca w dniu 22 kwietnia 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w rozpoznaniu jego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Rzecznik wniósł o jej oddalenie.
Z uwagi na fakt, że w skardze z dnia 22 kwietnia 2024 r. skarżący wskazał, że zaskarża bezczynność organu w zakresie trzech wniosków o udostępnienie informacji publicznej, tj. wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r., z dnia 7 lutego 2024 r. oraz z dnia 11 lutego 2024 r. Z tego też względu, Przewodniczący Wydziału II WSA w Warszawie zarządzeniem z dnia 11 maja 2024 r., działając na podstawie art. 57 § 3 P.p.s.a., rozdzielił złożoną skargę. I tak, sprawa dotycząca wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 275/24; sprawa dotycząca wniosku z dnia 7 lutego 2024 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 276/24, a sprawa dotycząca wniosku z dnia 11 lutego 2024 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Wa 277/24.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była jedynie bezczynność organu w zakresie wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2024 r.
Następnie przechodząc do oceny wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej WSA w Warszawie uznał, że skarżący pismem z dnia 26 lutego 2024 r. otrzymał informację żądaną w punktach 1-9 wniosku z wyjątkiem żądań zawartych w punktach 5 i 6 oraz częściowo 7 wniosku, które – jak słusznie zauważył organ – nie dotyczyły informacji publicznej. W pkt 5 wniosku skarżący domagał się bowiem informacji o bliżej niesprecyzowanej "współpracy" z osoba fizyczną, w pkt 6 zaś informacji o stanie wiedzy organu. Tak określona informacja, podobnie, jak stanowiące dokumenty o charakterze wewnętrznym opinie biegłych sporządzane na potrzeby postępowania wyjaśniającego nie stanowią informacji publicznej. Z tych względów, w zakresie objętym pkt 1-9 wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. skarga na bezczynność organu podlegała oddaleniu.
Przechodząc do oceny pozostałej części wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. Sąd pierwszej instancji, odwołując się do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), stwierdził, że punkty 14-16, 19, 20, 22, 23, 26, 29, 30 i 32-35 wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. nie dotyczyły informacji publicznej. Skarżący domagał się w nich m.in. zajęcia przez organ stanowiska w zakresie pewnych twierdzeń wnioskodawcy: "jaki jest pogląd Rzecznika" (pkt 26), "czy Rzecznik Praw Pacjenta zgadza się z tym poglądem" (pkt 34), "Czy Rzecznik praw Pacjenta uważa, że..." (pkt 30, 32 i 35) lub odniesienia się do pewnych stwierdzeń o charakterze ocennym: "Czy B.O. posiada kwalifikacje zawodowe pozwalające ocenić stan zdrowia pacjenta" (pkt 15), "czy Główny Specjalista B.O. miała wiedzę o przestępczej działalności" (pkt 16), "jakie są najczęstsze kłopoty pacjentów w Polsce" (pkt 20), "Czy w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta przestrzega się prawa" (pkt 29) lub wyjaśnienie pewnego fragmentu rzeczywistości: charakter opinii biegłych z zakresu medycyny (pkt 22) lub "jaki charakter prawny ma ustalenie stwierdzenie faktu..." (pkt 33). Tak sformułowane pytania nie dotyczą sfery faktów, lecz wymagają od organu dokonania oceny celów, motywów i prawidłowości podejmowanych działań, wyjaśniania wnioskodawcy znaczenia pewnych faktów lub zajęcia subiektywnego stanowiska co do określonych twierdzeń wnioskodawcy. Tymczasem informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Nie można natomiast domagać się od organu by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) próby wyjaśnienia wnioskodawcy pewnego fragmentu rzeczywistości lub jego oceny.
Z kolei pytania 14, 19 i 23 dotyczyły informacji dotyczących sfery osobistej osób niepełniących funkcji publicznych (wykształcenie, dane kontaktowe, otrzymane nagrody) i w związku z tym również nie mogły zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna.
Powyższe oznacza, że organ nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku w tej części zgodnie z przepisami u.d.i.p. W konsekwencji nie można też skutecznie zarzucić organowi bezczynności w tym zakresie, a skarga w części dotyczącej tych punktów wniosku również podlegała oddaleniu.
WSA w Warszawie uznał natomiast, że organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania dotyczące informacji publicznej zawarte w punktach 10, 11, 12, 13, 17, 18, 21, 24, 25, 27, 28 i 31 wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r. Skarżący w wymienionych punktach wniosku zażądał następujących informacji:
w pkt 10, jaki zakres obowiązków ma Główny Specjalista B.O. i wniósł o przesłanie skanu tego dokumentu;
w pkt 11, jakich pełnomocnictw udzielił Rzecznik Praw Pacjenta B.O. wniósł o przesłanie skanu tego dokumentu;
w pkt 12, ilu pracowników w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta w tym w Departamencie do Spraw Wyjaśnień ma wykształcenie medyczne z wyszczególnieniem jakie oraz wniósł o podanie informacji o doświadczeniu zawodowym pracowników tego Departamentu;
w pkt 13, czy w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta pracują lekarze?
w pkt 17, o ilości postępowań w przedmiocie naruszenia praw pacjenta w Biurze RPP i o wyniku tych postępowań w latach 2017 do 2023;
w pkt 18, czy w latach 2017 do 2023 ilość naruszeń praw pacjentów w Polsce narasta czy maleje;
w pkt 21, ile opinii z zakresu medycyny zleciło Biuro Rzecznika Praw Pacjenta w 2023 r. -w niósł o przesłanie skanów faktur za te opinie ze wskazaniem, kto je sporządził, w jakiej sprawie i na jakich zasadach oraz jaki jest koszt tych opinii;
w pkt 24, czy w latach 2017 do 2023 były przeprowadzone kontrole zewnętrzne w przedmiocie jakości pracy w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta - np. kontrole Kancelarii Premiera, NIK i inne - jeżeli tak to proszę przesłać skany wniosków pokontrolnych;
w pkt 25, jacy pracownicy medyczni najczęściej są sprawcami naruszenia praw pacjenta i ile wniosków do właściwych izb o odpowiedzialność zawodową wniosło Biuro Rzecznika Praw Pacjenta; która grupa zawodów medycznych najczęściej łamie prawa pacjenta – wniósł o podanie danych z ostatnich trzech lat w sposób sumaryczny i najbardziej prosty;
w pkt 27, wniósł o przesłanie planu szkoleń dla pracowników Biura Rzecznika Praw Pacjenta w roku 2024;
w pkt 28, wniósł o przesłanie skanów certyfikatów jakości wydanych na podstawie audytów zewnętrznych, które ma Biuro Rzecznika Praw Pacjenta;
w pkt 31, wniósł o informację, na jakie stanowiska w Biurze Rzecznika Praw Pacjenta przeprowadza się konkursy.
Analiza treści przytoczonych pytań wskazuje, że dotyczą one działalności Rzecznika Praw Pacjenta jako podmiotu publicznego, wydatkowanych środków, przeprowadzanych kontroli, sposobu prowadzenia postępowań i załatwiania spraw, wytworzonych przez organ dokumentów, a także informacji o kompetencjach osób zatrudnionych przez organ (przy czym nie chodzi tu o kompetencje poszczególnych pracowników lecz o informacje o wykształceniu osób wykonujących określone funkcje). Tego rodzaju informacje mieszczą się w katalogu zawartym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., a w konsekwencji wniosek skarżącego w zakresie tych punktów winien być rozpatrzony zgodnie z przepisami u.d.i.p. Jak zaś wynika z akt administracyjnych, organ w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek z dnia 21 kwietnia 2024 r. nie może zostać uwzględniony, ponieważ żądanie skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
W związku z tym stanowiskiem Sąd pierwszej instancji zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Odmowa ochrony nie następuje jednak przez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować przez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa może nastąpić zatem jedynie w formie decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sformułowana przez organ w piśmie z dnia 29 lutego 2024 r. odpowiedź nie stanowi zatem prawidłowej realizacji obowiązków organu wynikających z przepisów u.d.i.p. Ewentualne stwierdzenie, że skarżący nadużył prawa do uzyskania informacji publicznej winno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej przez organ decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. W konsekwencji, WSA w Warszawie stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie punktów 10, 11, 12, 13, 17, 18, 21, 24, 25, 27, 28 i 31 wniosku z dnia 21 stycznia 2024 r.
Ponadto, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezczynność Rzecznika nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie zlekceważył prawa skarżącego do uzyskania żądanej informacji publicznej, gdyż pismem z dnia 29 lutego 2024 r., odpowiedział na wniosek, jednak udzielona odpowiedź nie czyniła zadość obowiązkom organu wynikającym z przepisów u.d.i.p., a wynikała z mylnej wykładni przepisów u.d.i.p. Z tych względów Sąd przyjął, że bezczynności organu nie można przypisać rażącego charakteru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Pacjenta, zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt 1, 2 oraz 4 sentencji i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do rozpoznania punktów: 10, 11, 12, 13, 17, 18, 21, 24, 25, 27, 28 i 31 wniosku skarżącego z dnia 21 stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ponadto stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy organ nie dopuścił się tzw. "milczenia", lecz poinformował skarżącego o tym, że jego wniosek ma charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, z uwagi na charakter oraz ilość wniosków składanych, tym samym organ nie pozostaje w bezczynności w zakresie udostępniania informacji publicznej;
2. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do bezczynności, podczas gdy w sytuacji nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej nie sposób przyjąć, iż organ pozostawał w bezczynności, jednocześnie w terminie wyznaczonym w piśmie z dnia 31 stycznia 2024 r. zostało wystosowane do skarżącego pismo, w którym poinformowano o rozpatrzeniu wniosku i wskazano, że nadużył on swojego prawa, a w konsekwencji organ uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów prawa;
3. art. 16 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., przez jego niewłaściwie zastosowanie i uznanie, że brak realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji kiedy nadużywa on swojego prawa, musi być stwierdzony w decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji, w sytuacji kiedy nadużycie tego prawa nie zasługuje na ochronę prawną, a w konsekwencji organ nie był zobowiązany do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a wystarczające było poinformowanie skarżącego w piśmie o takim nadużyciu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w jego ocenie wystarczającą formą udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy, iż nadużył on swojego prawa do dostępu do informacji publicznej, jest forma zwykłego pisma. Skoro nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej nie może korzystać z ochrony prawnej, niezasadne jest przyznanie wnioskodawcy uprawnień gwarancyjnych w postaci kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nadużycie prawa do informacji publicznej musi być stwierdzone w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem Rzecznika, w sytuacji gdy wnioskodawca swoim żądaniem nadużywa prawa do informacji publicznej, wystarczającym jest wystosowanie do wnioskodawcy pisma informującego, że złożony wniosek ma charakter nadużycia prawa. Stanowisko organu jest błędne.
W doktrynie i orzecznictwie nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W realiach niniejszej sprawy choć organ powoływał się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej przez skarżącego, to do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe.
Należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12).
Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji. Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 5517/21, z 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, z 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22 i z 12 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 2604/23).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe niezaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji działania organu, który z powołaniem się na nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej wygenerował zwykłe pismo odmawiające udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej. Zasadnym jest w tym miejscu podkreślenie, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, niezależnie od tego, że formalnie zakomunikowanie stanowiska organu względem skarżącego miało miejsce w terminie wynikającym z regulacji u.d.i.p. Umożliwić to może dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Z tych względów jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie lub umarzającej postępowanie (por. np. wyroki NSA: z 24.11.2024 r., III OSK 859/24; z 24.04.2025 r., III OSK 2959/24; z 31 stycznia 2024 r., III OSK 133/23; postanowienie NSA z 25.04.2023 r., III OSK 559/23). Zakres badania przez sąd administracyjny sprawy dotyczącej skargi na bezczynność organu sprowadza się do weryfikacji czy ustalony stan faktyczny w pierwszej kolejności uprawnia do twierdzenia, że organ na gruncie u.d.i.p. jest podmiotem zobligowanym do podjęcia reakcji na złożony wniosek oraz, że została przez ten podmiot podjęta adekwatna czynność wymagana przepisami u.d.i.p., co do zasady zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z uwzględnieniem wyjątku zawartego w ust. 2 art. 13 u.d.ip. nakładającego dodatkowe obowiązki na podmiot zobowiązany w przypadku wydłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek. Należy przy tym zaznaczyć, że to do adresata wniosku należy także ocena czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i w zależności od tej weryfikacji wymagana jest odpowiednia forma jego działania. Jeżeli wnioskowana informacja zakwalifikowana została jako informacja publiczna to albo powinna zostać udostępniona w formie czynności materialno-technicznej (art. 10-12 u.d.i.p.), albo powinna zostać wydana decyzja administracyjna o odmowie jej udostępnienia (w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p.) lub umorzeniu postępowania w sytuacji objętej dyspozycją art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, gdy podmiot zobowiązany nie udostępnił żądanej informacji ani nie wydał decyzji, wówczas skarga na bezczynność może zostać uwzględniona na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a P.p.s.a Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Skoro WSA w Warszawie stwierdził, że organ nie wywiązał się z obowiązku nałożonego przepisami u.d.i.p., to zobowiązany był zastosować w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.