III OSK 7056/21

III OSK 7056/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 389/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-22
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 761
§ 25 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz  właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1 i art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dawid Lis po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 389/21 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 listopada 2020 r. nr 62/DWSZdr/MON/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lipca 2021 r., II SA/Wa 389/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 30 listopada 2020 r., nr 62/DWSZdr/MON/2020 w przedmiocie odmowy uchylenia orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Minister Obrony Narodowej (dalej: "MON") decyzją z 30 listopada 2020 r., nr 62/DWSZdr/MON/2020, na podstawie § 25 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. poz. 761, ze zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej"), odmówił uchylenia w trybie nadzoru orzeczenia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z 14 października 2016 r. w sprawie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej (dalej: "orzeczenie CWKL z 14 października 2016 r.").
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że pismem datowanym na 8 lipca 2020 r. skarżący wniósł o uchylenie w trybie nadzoru orzeczenia CWKL z 14 października 2016 r. We wniosku wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 485/19, którym oddalono skargę kasacyjną Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2018 r., II SA/Wa 295/18, w sprawie ze skargi skarżącego na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 7 grudnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia CWKL. Skarżący podniósł, że w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia NSA podzielił stanowisko WSA w Warszawie, zgodnie z którym w odniesieniu do orzeczeń wojskowych komisji lekarskich ustawodawca wprowadził, zamiast trybu stwierdzenia nieważności z Kodeksu postępowania administracyjnego tryb z § 25 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej.
Organ wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Przewodniczącego CWKL wyrażonym w pismach z 22 lipca 2020 r. i 19 października 2020 r., kwestionowane przez skarżącego orzeczenie jest zgodne z prawem i stanem faktycznym.
MON wyjaśnił, że przewidziane w § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej postępowanie o uchylenie jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnego nadzoru służbowego, mającego charakter odrębny od zwyczajnego postępowania administracyjnego, nazywanego inaczej rozpoznawczym. Jest ono ograniczone odnośnie możliwości wzruszenia ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich wyłącznie do przesłanek wskazanych w tym przepisie. Organ podkreślił, iż postępowanie nadzorcze prowadzone przez Ministra Obrony Narodowej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, a zgodnie z powszechnie akceptowanymi zasadami prawa wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco.
Organ podał, że z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, konieczne jest wskazanie na wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2018 r., II SA/Wa 1158/17, w którym wyjaśniono, że tryb nadzoru Ministra Obrony Narodowej nad orzeczeniami wojskowych komisji lekarskich jest jednoinstancyjny, a decyzja wydana w trybie nadzoru nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z póżn. zm.).
Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku skarżącego, MON wyjaśnił, że nie dostrzegł uchybień uzasadniających uwzględnienie wniosku o uchylenie orzeczenia CWLK z 14 października 2020 r. w trybie nadzoru z § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej.
Ww. decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej oraz umorzył postępowanie administracyjne.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przy rozpoznaniu sprawy związany był oceną prawną, wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 485/19, wobec treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 209 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). We wskazanym orzeczeniu wyrażony został pogląd, zgodnie z którym w sprawach dotyczących ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do służby nie znajduje zastosowania tryb nadzwyczajny stwierdzania nieważności decyzji, wobec wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W sprawach tych procedować można natomiast w trybie przewidzianym § 25 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej.
Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki, w § 25 ww. rozporządzenia ustawodawca dopuścił wzruszenie każdej ostatecznej decyzji lecz zastrzegł, że działania Ministra Obrony Narodowej (analogiczne uprawnienie przyznano w § 2 przewodniczącemu Centralnej Komisji) mają być realizowane "w trybie nadzoru". WSA w Warszawie stwierdził, że procedowanie "w trybie nadzoru" oznacza działania realizowane z urzędu, w ramach wykonywania ustawowych zadań kontroli prawidłowego funkcjonowania poległych jednostek. W takich warunkach procedowanie w myśl § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej może być zainicjowane wyłącznie z urzędu, gdy sprawujący nadzór organ ustali nieprawidłowości w działaniu wojskowej komisji lekarskiej bądź poweźmie, co do ich wystąpienia uzasadnione przypuszczenie. Jak podał Sąd Wojewódzki, asumptem może być tu także ewentualny wniosek osoby zainteresowanej. Będzie to mogło jednak prowadzić do wszczęcia postępowania tylko, gdy realizujący z urzędu zadania kontrolne organ uzna, że określony nieprawidłowości mogły mieć miejsce czy też wręcz je ustali.
WSA w Warszawie stanął na stanowisku, że wobec stwierdzenia przez MON braku podstaw do podważenia orzeczenia CWKL z 14 października 2016 r. bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu - w trybie nadzoru. Dlatego Sąd Wojewódzki postanowił o uchyleniu zaskarżonego aktu oraz umorzeniu bezzasadnie wszczętego postępowania.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ prowadząc postępowanie, które może być wszczęte wyłącznie z urzędu w razie stwierdzenia nieprawidłowości naruszył przepis prawa materialnego, zakreślający przypadki, gdzie jest on uprawniony do orzekania w przedmiocie uchylenia ostatecznego orzeczenia komisji lekarskiej, tj. dyspozycję § 25 ust. 1 rozporządzenia o sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej. W ocenie Sądu, o braku podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru organ powinien poinformować skarżącego pismem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Obrony Narodowej, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej polegającą na błędnym przyjęciu, iż organ stosując tryb nadzoru przewidziany § 25 ww. rozporządzenia nie może wydać decyzji odmawiającej uchylenia orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej i winien załatwić sprawę w tym trybie zwykłym pismem, podczas gdy - przy przyjęciu założenia, które wskazał w ww. wyroku sąd w pkt 2 sentencji, iż postępowanie w trybie nadzoru jest jednak postępowaniem administracyjnym - Minister Obrony Narodowej winien jako organ rozstrzygnąć sprawę indywidualną w drodze decyzji odmawiającej uchylenia takiego orzeczenia, na które wskazywał skarżący w trybie nadzoru;
II. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:
1) naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., a także w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegającego na niewłaściwym - zbyt szerokim (zbyt nadmiernym i rygorystycznym) wykonaniu obowiązku kontroli sądowej aktu administracyjnego, poprzez nietrafne uchylenie decyzji Ministra Obrony Narodowej z 30 listopada 2020 r. nr 62/DWSZdr/MON/2020, pomimo tego, iż organ dokonał oceny przesłanek w świetle uprawnień wynikających z treści § 25 ww. rozporządzenia i wydał decyzję w trybie nadzoru - do czego był uprawniony,
2) naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. polegającym na niewłaściwym zastosowaniu szczególnej kompetencji sądu do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu podawanej przyczyny bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w trybie nadzoru, podczas gdy podawana przyczyna umorzenia, tj. bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania nadzorczego nie wynika w sposób jednoznaczny z toku postępowania i organ musiał dokonać analizy prawnej biorąc pod uwagę zmodyfikowane (w stosunku do uprzedniego wniosku o stwierdzenie nieważności z 14 kwietnia 2017 r. rozpatrzonego prawomocnie przez NSA w wyroku I OSK 485/19) żądanie strony zawarte we wniosku o uchylenie w trybie nadzoru z 8 lipca 2020 r. i wydać decyzję z 30 listopada 2020 r. nr 62/DWSZdr/MON/2020 - po rozpatrzeniu przesłanek zawartych w treści § 25 ww. rozporządzenia MON,
3) naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegającego na niejasnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i przytoczeniu niejasnych i nieprzekonujących motywów rozstrzygnięcia, jakie mogłyby przemawiać za tokiem rozumowania sądu, który to sąd w swoim rozstrzygnięciu nie wyjaśnia choćby w sposób dostateczny swoich motywów i przesłanek rozstrzygnięcia we fragmencie mówiącym o cyt.: "o ile natomiast byłoby dopuszczalne - w ocenie danego Sądu - procedowanie wobec wniosku samego Kandydata w myśl § 25 rozporządzenia o komisjach wojskowych, wskazałby on raczej organowi na zasadność rozpatrzenia żądania osoby - nie reprezentowanej wszak przez profesjonalnego pełnomocnika - w ramach postępowania administracyjnego w stosownym, prawem przewidzianym trybie", wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu o jaki stosowny przewidziany prawem tryb chodzi;
4) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jako konsekwencję ww. zarzutów polegającego na nietrafnym uchyleniu decyzji MON, pomimo tego, że ta decyzja zawierała właściwe z punktu widzenia prawa rozstrzygnięcie, tj. odmowę uchylenia ostatecznego orzeczenia CWKL z 14 października 2016 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Kasator wnioskował również o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja służąca wykazaniu zasadności przedstawionych w skardze zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący oświadczył, iż "w głównej mierze"
zgadza się z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota problemu podniesionego w ramach zarzutów skargi kasacyjnej przez skarżący kasacyjnie organ sprowadza się w pierwszej kolejności do odpowiedzi na pytanie czy postępowanie określone w § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej może toczyć się tylko z urzędu, czy też na wniosek uprawnionego podmiotu.
Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego - na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być zatem interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego.
Z reguły przepisy prawa materialnego określają formę wszczęcia postępowań w konkretnych rodzajach spraw z odwołaniem się bądź to do zasady skargowości, bądź to do zasady oficjalności. W orzecznictwie formułowane są poglądy, że jeśli ustawodawca w określonej kategorii spraw wyraźnie nie odwołał się do zasady oficjalności lub zasady skargowości jako rozstrzygającej o właściwej formie wszczęcia postępowania administracyjnego, to art. 61 § 1 k.pa. ma czynić obydwa sposoby wszczęcia postępowania dopuszczalnymi. (zob. wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r., II OSK 2043/20, 18 grudnia 2019 r., II OSK 3310/18).
W przypadku, gdy wolą ustawodawcy jest ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania, ustawodawca w większości przypadków daje temu wyraz w treści przepisu. W razie kiedy przepisy szczególne nie regulują kwestii związanych ze wszczęciem postępowania, ustalenie sposobu dopuszczalnego wszczęcia postępowania powinno wynikać z wykładni tych przepisów. Jeśli z normy prawa materialnego expressis verbis nie wynika, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu (zob. Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, WKP 2023).
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują wyłącznie formy wszczęcia postępowań nadzwyczajnych, mających charakter wyjątków od zasady trwałości decyzji, a mianowicie wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Przepisy procedury administracyjnej nie regulują natomiast wyraźnie formy, w jakiej może być wszczęte postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, która nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami (art. 154 i 155 k.p.a.). W wyroku z 16 czerwca 1998 r., III SA 1593/96, NSA z ogólnej zasady ustalonej w art. 61 § 1 k.p.a. wyprowadził wnioski na temat formy, w jakiej takie postępowanie ma być wszczęte. Stwierdził mianowicie, że z przepisu tego wynika, iż każde postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dotyczy to także postępowań uregulowanych w art. 154 i 155 k.p.a. W art. 161 § 1 k.p.a., regulującym nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej przez ministra, także nie określono czy minister może działać z urzędu czy na wniosek. W orzecznictwie nie budzi natomiast żadnej wątpliwości, że wszczęcie postępowania w oparciu o powyższy przepis może nastąpić także na wniosek uprawnionego podmiotu (por. np. wyroki NSA z: 4 grudnia 2019 r., II OSK 3353/17, 26 kwietnia 2022 r., II OSK 1088/19).
Stosownie do § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, regulującego nadzwyczajny tryb weryfikacji orzeczenia komisji lekarskiej, Minister Obrony Narodowej w trybie nadzoru może uchylić każde orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej sprzeczne z prawem lub wydane z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych. Mimo tego, że z upoważnienia ustawowego wynika, że rozporządzenie miało określić "tryb rozpatrywania sprzeciwów wobec projektów orzeczeń wojskowych komisji lekarskich oraz uchylania orzeczeń w trybie nadzoru" (art. 5 ust. 8 pkt 8a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), to w istocie tryb uchylania orzeczeń przez organ nadzoru nie do końca został ustalony w akcie wykonawczym. Wskazany przepis (§ 25) rozporządzenia określa jedynie, kto może działać w ramach nadzoru nad orzeczeniami wojskowych komisji lekarskich i w oparciu o jakie przesłanki. Nie mówi natomiast, czy organ nadzoru może to robić na wniosek, czy też z urzędu. Jak zwrócił uwagę NSA w wyroku z 12 stycznia 2021 r., III OSK 2662/21 utrudnia to określenie, na kim spoczywa wskazanie na przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego (sprzeczność z prawem lub wydanie orzeczenia z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych). Ostatecznie przyjął, że skoro postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na wniosek skarżącego kasacyjnie, to na nim spoczywał obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę uchylenia orzeczenia w trybie nadzoru. Wskazał, że "[ż]ądając uchylenia orzeczeń komisji lekarskich w trybie nadzoru, skarżący kasacyjnie powinien wskazać, że przyczyny nie stanowią w świetle rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r. poz. 761) podstawy do uznania niezdolności do zawodowej służby wojskowej (sprzeczność z prawem) lub że doszło do pominięcia istotnej okoliczności faktycznej.". Z powyższego wynika, że NSA stanął na stanowisku, że postępowanie regulowane § 25 ww. rozporządzenia może być wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek uprawnionej strony, którą w sprawach orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej jest podmiot poddany procesowi orzeczniczemu. Z poglądem tym zgadza się Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, i co zostało przesądzone w sprawie niniejszej w wyroku z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 485/19, że wojskowe komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej, podejmują rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach, w drodze decyzji administracyjnych (nazywanych w przepisach orzeczeniami), które są poddane mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach, jako lex specialis, regulują pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawach nieuregulowanych w rozporządzeniu, zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu. Rozstrzyganie o zdolności do zawodowej służby wojskowej odbywa się zatem w postępowaniu administracyjnym z gwarancjami dwuinstancyjnego toku orzecznictwa o charakterze sformalizowanym i z zagwarantowaniem czynnego udziału orzekanego w tym postępowaniu. Odmiennie od regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w § 25 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej została określona kwestia wyeliminowania orzeczeń wojskowych komisji lekarskich w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej w trybie nadzoru. Ten szczególny tryb usunięcia z obrotu prawnego orzeczeń wojskowych komisji lekarskich powoduje, że w sprawie orzekania w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej nie będzie miał zastosowania tryb nadzwyczajny wzruszania decyzji administracyjnych uregulowany w art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., III OSK 2344/21). Przewidziane w przepisie rozporządzenia postępowanie o uchylenie jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnego nadzoru służbowego, mającego charakter odrębny od zwyczajnego postępowania administracyjnego, nazywanego inaczej rozpoznawczym. Jest ono bowiem ograniczone odnośnie możliwości wzruszenia ostatecznych orzeczeń wojskowych komisji lekarskich wyłącznie do przesłanek wskazanych w tym przepisie. Orzekający w trybie nadzoru organ dalej działa jako organ administracji i orzeka w indywidualnej sprawie, dotyczącej konkretnych uprawnień i obowiązków danego orzekanego. Jest to administracyjne postępowanie nadzorcze z gwarancjami udziału w nim strony. Z przepisów rozporządzenia nie wynika bowiem, aby mogło toczyć się ono bez udziału strony i aby to strona, mająca wszak największą wiedzę o okolicznościach sprawy, w tym zwłaszcza o pominiętych istotnych okolicznościach faktycznych, nie mogła wystąpić z wnioskiem o wszczęcie tego rodzaju postępowania. Przyjęcie założenia przeciwnego, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, oznaczałoby zdecydowane pogorszenie uprawnień strony w stosunku do tych, które przysługują w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Takiej intencji normodawcy przypisać nie można. Gdyby taka była jego wola dałby temu wyraz w treści przepisu. W świetle przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak również przepisów powołanego rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2015 r., nie ma wątpliwości, że decyzja wydawana przez Ministra Obrony Narodowej w trybie nadzoru w odniesieniu do orzeczenia (decyzji) komisji lekarskich orzekających o zdolności do zawodowej służby wojskowej stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzyga bowiem w trybie nadzoru, przewidzianym w § 25 ust. 1 rozporządzenia, o wyeliminowaniu z obrotu prawnego (poprzez uchylenie orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej) lub pozostawieniu w obrocie prawnym (poprzez odmowę uchylenia) orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej o zdolności bądź niezdolności do zawodowej służby wojskowej. Kształtuje tym samym sytuację prawną jednostki. Zgodnie bowiem z § 25 ust. 3 rozporządzenia, przy uchylaniu orzeczenia, określa się zalecenia i wskazuje na okoliczności wymagające wyjaśnienia w toku dalszego postępowania w sprawie oraz wyznacza się wojskową komisję lekarską, która rozpatruje ponownie sprawę w pierwszej instancji. Wobec powyższego, w sytuacji gdy uprawniona strona występuje z wnioskiem o uchylenie dotyczącego jej orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej, organ nadzoru powinien wydać decyzję bądź uchylającą orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej gdy zaistnieją przesłanki określone w § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, bądź też odmawiającą uchylenia takiego orzeczenia.
Dodatkowo zwrócić można uwagę, że podobne do regulacji § 25 ww. rozporządzenia możliwości usunięcia z obrotu prawnego decyzji występują także w innych aktach prawnych. Tam jednak, gdy działanie może podjąć organ tylko z urzędu, określone jest to wprost w przepisie. Np. w ustawie o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami w art. 47a przyznano ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w enumeratywnie wymienionych przypadkach uprawnienie do uchylenia lub zmiany pozwolenia wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, zastrzegając jednak działanie organu z urzędu.
Nie można przy tym podzielić przekonania Sądu pierwszej instancji, że wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena prawna jest spójna ze stanowiskiem sformułowanym w orzeczeniu z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 485/19. Przywołane przez ten Sąd stanowisko przyjęte w wyroku NSA odnosi się do niemożliwości procedowania w oparciu o wniosek skarżącego, ale złożony w trybie art. 156 k.p.a. Poglądu Sądu odwoławczego nie można natomiast w żadnym wypadku odnieść do postępowania toczącego się w trybie § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia, bo taka też intencja z uzasadnienia ww. wyroku nie wynika.
Powyższe prowadzi do wniosku o zasadności zarzutu naruszenia § 25 ust. 1 ww. rozporządzenia przez jego błędną wykładnię.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a.w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w skargach kasacyjnych nie wskazano.
Jak wynika natomiast z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, 4 września 2008 r., I OSK 266/08). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., I OSK 266/08). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powyższe przepisy zostały powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Przeto w "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia omawianych przepisów. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.
Z powyższych względów nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. określa jedynie kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego rodzaju przepisy – jak wskazano powyżej, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Takiego powiązania w skardze kasacyjnej nie dokonano, co uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu.
Nie podlegał uwzględnieniu także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia skarżącego kasacyjnie, że motywy rozstrzygnięcia są niejasne i nieprzekonujące. To, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu nie świadczy o naruszeniu powyższego przepisu.
Wobec zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Dokonanie nieprawidłowej wykładni § 25 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej spowodowało bowiem, że Sąd nie rozpoznał zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co winien uczynić rozpoznając sprawę ponownie.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.